基層人大工作與政治文明建設(shè)大家談

丁浩：全面貫徹落實立法法 進一步提高地方立法質(zhì)量 遼寧省沈陽市人大常委會法制工作委員會丁浩撰文說，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出：“建設(shè)中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵。”在這一重要背景下，十二屆全國人大三次會議對立法法作出了重大修改。文章認為，這次修改是對我國立法制度的重大改革和完善，對于貫徹落實黨的十八屆四中全會精神，全面推進依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，具有十分重要的意義。其中，對于作為中國特色社會主義法律體系重要組成部分的地方立法，修改后的立法法在總結(jié)近年來立法經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出了一些新的要求，為今后推動地方立法工作的深入開展指明了方向。文章說，為了貫徹實施好這部法律，進一步提高地方立法質(zhì)量，我們需要做好以下幾點。一是要堅持黨對地方立法的領(lǐng)導(dǎo)。中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，黨的領(lǐng)導(dǎo)是做好包括立法工作在內(nèi)的國家各項工作的根本保證。作為黨全面推進依法治國的綱領(lǐng)性文件，十八屆四中全會決定深刻闡述了黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國的關(guān)系，其中，關(guān)于立法工作，決定指出，必須堅持黨領(lǐng)導(dǎo)立法，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志；加強黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，完善黨對立法工作中重大問題決策的程序。同時，決定還對完善立法體制，深入推進科學立法、民主立法，加強重點領(lǐng)域立法等方面作出了具體要求。為了全面深入貫徹決定，在地方立法工作中堅持并加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，沈陽市人大常委會要按照決定的要求，進一步落實中共沈陽市委關(guān)于深入貫徹黨的十八屆四中全會精神的實施意見，完善市委對重大立法問題的決策機制，加強市人大及其常委會向市委報告重要立法事項制度，繼續(xù)堅持對于制定的地方性法規(guī)草案必須向市委請示的做法，堅持在市委的領(lǐng)導(dǎo)下充分發(fā)揮市人大及其常委會、市人大各專門委員會、市政府等各方面在立法規(guī)劃、立法計劃的編制，法規(guī)草案的起草、立法議案的提出和審議等方面的作用，進一步加強地方立法工作，切實提高立法質(zhì)量。二是要發(fā)揮市人大及其常委會在地方立法中的主導(dǎo)作用。修改后的立法法規(guī)定，全國人大及其常委會加強對立法工作的組織協(xié)調(diào)，發(fā)揮在立法工作中的主導(dǎo)作用。近幾年，在發(fā)揮市人大及其常委會在立法中的主導(dǎo)作用方面，我們積累了一定的經(jīng)驗，由“政府提什么人大立什么”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭舜罅⑹裁凑鸵崾裁础?。以往，在編制立法計劃時，一般是由市政府向市人大常委會提報立法項目，這樣做，雖然能夠體現(xiàn)政府有關(guān)部門的專業(yè)優(yōu)勢，但也不可避免地帶有部門利益傾向。同時，一些人民呼聲很高、人大代表認為應(yīng)當立法的事項卻有可能并未被列為市政府有關(guān)部門的立法重點。這就要求我們，要針對公眾關(guān)注的社會問題，結(jié)合市人大代表議案的辦理工作，充分發(fā)揮市人大常委會在立法中的主導(dǎo)作用，在編制立法計劃時主動提出立法項目，要求市政府有關(guān)部門圍繞該項目起草法規(guī)草案，適時提請市人大常委會審議。由市人大有關(guān)專門委員會或者常委會工作機構(gòu)直接起草法規(guī)草案。由市人大及其常委會的相關(guān)部門起草法規(guī)草案，特別是綜合性、全局性、基礎(chǔ)性的重要地方性法規(guī)草案，能夠使地方立法從更加客觀的角度，更好地反映廣大人民群眾的意愿，最大限度地克服部門利益傾向，進一步提升地方立法質(zhì)量。三是要深入推進科學立法、民主立法?？茖W立法、民主立法是立法工作的指導(dǎo)原則，黨的十八屆四中全會決定對此提出了明確要求，立法法在修改中也增加了具體規(guī)定。堅持科學立法，要求我們樹立科學的立法理念，在地方立法工作中始終堅持從實際出發(fā)，遵循客觀規(guī)律，嚴格依據(jù)法定的權(quán)限和程序進行立法；堅持民主立法，要求我們堅持立法過程民主化，將立法活動建立在民主的原則上，在程序上最大限度地保證廣大公民參與立法，在立法過程中體現(xiàn)人民的意志和要求，確認和保障人民的利益。為了做好這一點，在立法工作中，我們通過問卷調(diào)查、數(shù)據(jù)分析、召開研討會、組成立法考察組外出考察等形式，分析存在的主要問題，學習借鑒兄弟城市的立法經(jīng)驗；通過在新聞媒體公布法規(guī)草案、書面征求意見、召開座談會、論證會和委托起草等形式，廣泛聽取立法顧問、立法顧問單位、地方立法咨詢專家、市政府有關(guān)部門，以及社會公眾等方面的意見和建議。通過這些工作，使我們在立法過程中能夠充分集中民智、反映民意，使法規(guī)草案更加具有針對性和可操作性，立法質(zhì)量進一步得到提高。四是要嚴格執(zhí)行立法法關(guān)于地方立法權(quán)限的規(guī)定。修改后的立法法一方面擴大了享有地方立法權(quán)的主體，一方面對地方立法權(quán)的范圍進行了限定，即規(guī)定設(shè)區(qū)的市可以對“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項”制定地方性法規(guī)，法律對設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項另有規(guī)定的，從其規(guī)定；原有 49個較大的市已經(jīng)制定的地方性法規(guī)，涉及上述事項范圍以外的，繼續(xù)有效。為了嚴格執(zhí)行立法法關(guān)于地方立法權(quán)限的規(guī)定，在今后的立法工作中，我們要重點圍繞城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等領(lǐng)域科學選項，編制年度立法計劃，制定出關(guān)注民生、體現(xiàn)時代特征、富有地方特色的地方性法規(guī)。五是要建立立法評估長效機制。經(jīng)過近幾年的工作實踐，對立法質(zhì)量進行評估已經(jīng)成為我們檢驗地方性法規(guī)質(zhì)量的一種重要手段。全國人大常委會在總結(jié)了近年來各地立法評估的經(jīng)驗后，將包括法律通過前評估和立法后評估在內(nèi)的立法評估納入修改后的立法法當中，從而使立法評估成為這次立法法修改中的一個重要內(nèi)容。對于立法后評估，近幾年來我們積累了一些經(jīng)驗。如，在2011年和2012年，市人大常委會相繼對《沈陽市城市供水用水管理條例》和沈陽市環(huán)境保護方面、文物及歷史文化保護方面的八部現(xiàn)行地方性法規(guī)開展了立法后評估。通過實地調(diào)查，特別是注意聽取法規(guī)適用主體的市中級人民法院行政審判庭的意見和建議，從而對法規(guī)實施的總體情況，取得的成效，法規(guī)本身是否存在問題，有了更深入的了解，作出了科學合理的評價，找出了立法工作需要完善和改進之處。我們可以探索開展地方性法規(guī)案通過前評估，在積累一定經(jīng)驗后，按照立法法的相關(guān)規(guī)定，由市人大常委會適時出臺立法評估實施辦法，將其與立法后評估一并作出規(guī)范，作為開展立法評估的依據(jù)。立法評估實施辦法主要內(nèi)容應(yīng)當包括：啟動地方性法規(guī)案通過前評估的主體、適用條件和具體工作程序，評估結(jié)果的適用；立法后評估過程中各有關(guān)單位的職責分工、評估對象和評估內(nèi)容的確定、評估的具體工作程序、評估標準的設(shè)定、立法后評估成果的轉(zhuǎn)化制度，等等?？梢哉f，只有通過制定立法評估實施辦法，建立立法評估長效機制，進一步開展立法后評估，探索開展地方性法規(guī)案通過前評估，才能真正發(fā)揮立法評估對于促進地方性法規(guī)案和現(xiàn)行地方性法規(guī)不斷完善的作用，切實提高地方立法的質(zhì)量。endprint

崔厚元：地方國家機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人選舉中的“四個普遍化”現(xiàn)象不容忽視 安徽省鳳陽縣人大常委會崔厚元撰文說，對于地方人代會如何差額選舉本級國家機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員以及提名醞釀時間等操作程序，地方組織法第二十二條作出了明確規(guī)定。但在實踐中，一些地方卻沒有嚴格按照法律規(guī)定進行，主要表現(xiàn)為“四個普遍化”。一是正職等額選舉普遍化。法律明確規(guī)定，在選舉本級國家機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員正職時，差額選舉為一般規(guī)定，等額選舉為例外情況，這是法律規(guī)定的基本原則和一般要求。但在實踐中，不少地方人代會在選舉國家機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員正職時，要么是對法律條文理解出現(xiàn)偏頗執(zhí)行不夠準，要么是為確保正職候選人當選而故意鉆法律條文空子。在制定選舉辦法時，無視差額選舉規(guī)定，對正職國家機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員只提一名候選人，實行等額選舉，鮮有差額選舉，這種把一般當作例外，把例外變成一般的做法，嚴重違背了立法精神。二是差額比例不足普遍化。地方組織法第二十二條規(guī)定：“人民代表大會常務(wù)委員會副主任，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會副主席，人民政府副職領(lǐng)導(dǎo)人員的候選人數(shù)應(yīng)比應(yīng)選人數(shù)多一人至三人，人民代表大會常務(wù)委員會委員的候選人數(shù)應(yīng)比應(yīng)選人數(shù)多十分之一至五分之一，由本級人民代表大會根據(jù)應(yīng)選人數(shù)在選舉辦法中規(guī)定具體差額數(shù)，進行差額選舉。如果提名的候選人數(shù)符合選舉辦法規(guī)定的差額數(shù)，由主席團提交代表醞釀、討論后，進行選舉。”在選舉國家機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員副職時，提名候選人數(shù)應(yīng)比應(yīng)選人數(shù)多一人至三人，人大常委會委員候選人數(shù)要比應(yīng)選人數(shù)多出十分之一至五分之一人數(shù)。實踐中，一些地方防止不出意外或節(jié)外生枝，確保某些候選人能夠順利當選，在制定選舉辦法時，都把應(yīng)當差額人數(shù)規(guī)定為法律最低限額。比如，不論應(yīng)選國家機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員副職人數(shù)為多少，候選人數(shù)都只比應(yīng)選人數(shù)多出一人，很少達到法律規(guī)定的三人上限的差額人數(shù)。常委會委員候選人數(shù)也只比應(yīng)選人數(shù)多出十分之一的法律下限，很少有達到法律規(guī)定五分之一上限人數(shù)差額要求。這樣做雖然符合法律規(guī)定，但顯然是在鉆法律空子。三是“陪選”現(xiàn)象普遍化。有的地方雖然按照規(guī)定進行了差額選舉，但為了保證某些候選人尤其是組織提名的候選人能夠順利當選，想方設(shè)法規(guī)避差額選舉可能帶來的不確定性風險。在提名醞釀候選人時，經(jīng)常提出一些綜合條件明顯不如那些需要確保當選的候選人條件。比如提名一個年齡偏大的半文盲村支書代表作為差額選舉候選人，與一名年富力強的具有研究生學歷的局長或鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記候選人，一起差額競選副縣（市）長，很明顯就是在暗示或強迫代表，使代表的選擇余地很小。因此，在一些地方人代會差額選舉時，一些候選人得票少得可憐，出現(xiàn)了代表十人以上聯(lián)合提名的候選人得票竟然不足10票，甚至得零票的不合邏輯現(xiàn)象。這種故意提名弱勢候選人陪選的做法，不僅是對那些弱勢候選人被選舉權(quán)的不尊重，更是對代表們選舉權(quán)的不尊重。四是醞釀時間不足普遍化。從法律規(guī)定可以看出，兩天的提名醞釀時間，應(yīng)該按“實天”計算，而不能按“虛天”計算。也就是說，提名和醞釀候選人的時間不得少于兩個整天，即不得少于48小時。只有這樣，才能給廣大代表充裕的思考、選擇、醞釀和討論時間，從而審慎提出自己心目中滿意的候選人。但在實踐中，不少地方人代會提名醞釀時間都是按照虛天計算安排，即第一天提名醞釀，第二天就進行選舉，能夠達到甚至超過兩個整天即48小時的情況少之又少。有的地方頭天晚上組織安排代表提名醞釀，第二天上午就進行大會選舉，除去代表休息時間，實際提名醞釀時間只有幾個小時。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會換屆時，為了節(jié)省費用，人代會會期安排只有一天時間，根本不給代表安排提名、醞釀候選人時間，做法極不嚴肅。針對在選舉地方國家領(lǐng)導(dǎo)人員中存在的問題，文章建議，有必要對地方組織法第二十二條進行修改。一是正職選舉一律差額。進一步修改完善差額選舉規(guī)定，打破正職等額選舉的模糊規(guī)定，地方國家機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員正職和副職一視同仁，一律實行差額選舉。這樣既彰顯選舉立法公正，又能杜絕鉆法律空子，進行變相等額選舉，這對于社會主義民主進程和人民代表大會選舉制度完善都是極大的革新和推進。二是差額比例進一步細化。在差額選舉國家機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員副職時，對于差額人數(shù)要進一步明確和細化。比如，在進行國家機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員副職差額選舉時，應(yīng)選人數(shù)在3人以下的，提名候選人數(shù)應(yīng)多提1人，應(yīng)數(shù)人數(shù)在3至6人時，提名候選人應(yīng)多提2人。對于選舉人大常委會委員時，差額比例也依次類推，從而確保足夠的差額比例，最大限度地防止提名候選人數(shù)比例最低化。當然如果提名候選人數(shù)超過選舉辦法規(guī)定的差額數(shù)，應(yīng)先進行預(yù)選。三是盡可能杜絕陪選現(xiàn)象。在提名醞釀候選人時，要特別注意各候選人之間綜合條件的平衡和匹配，盡可能地使候選人之間條件相當或接近。避免候選人之間因條件差別太大，誤導(dǎo)代表或代表選擇余地太小，使選舉早早就失去了懸念，從而失去了差額選舉的立法本意和深刻內(nèi)涵。四是嚴格控制提名醞釀時間。建議將提名、醞釀候選人的時間不得少于兩天的規(guī)定，改為“提名、醞釀候選人的時間不得少于兩天，且不低于48小時”。這樣的明確規(guī)定，既能避免一些地方人代會會期過短，又能給代表有充分的提名、醞釀、討論時間。使代表能夠?qū)蜻x人進行全面深入了解，從容地提名自己滿意候選人，以便選舉時能夠有更多更好的選擇對象。

王治全：堅持“三嚴三實” 做到為民務(wù)實清廉 甘肅省環(huán)縣人大常委會副主任王治全撰文說，人大工作要始終不渝地堅持“三嚴三實”，把為民、務(wù)實、清廉作為一切工作的出發(fā)點和落腳點。文章說，要樹為民之本。“為民”反映的是黨員干部的宗旨觀念，是人大工作的本質(zhì)，也是人大工作者的立信之本。要一切為了人民，一切依靠人民，堅持為民之本，把人民的利益放在第一位。一是牢記服務(wù)群眾宗旨。人大機關(guān)工作人員無論職務(wù)高低、權(quán)力大小，都是人民的“勤務(wù)員”。如果心里沒有群眾，不密切聯(lián)系群眾，不為群眾著想，就會變?yōu)樽黠L虛、官氣重、脫離群眾的官僚主義者，群眾就不會信任你，不支持你。只有真正心里裝著群眾，想群眾之所想，謀群眾之所需，多為群眾謀利益，群眾才會支持你，擁護你，愛戴你。二是建立服務(wù)群眾機制。人大的一切工作都是為群眾服務(wù)的，如何做到“為民”，關(guān)鍵是要建立健全為群眾服務(wù)的工作機制。建立聯(lián)系民心機制。堅持人大干部聯(lián)系點、聯(lián)系貧困群眾、聯(lián)系選民、聯(lián)系人大代表制度。建立溝通民意機制。拓寬上情下達、下情上達的雙向溝通、相互交流、了解民情、反映民意制度。建立為民辦事機制。深入一線定期不定期積極主動地了解和掌握民情民意，虛心聽取群眾意見，有效協(xié)調(diào)解決群眾關(guān)心的重點、熱點和難點問題，為群眾辦實事辦好事。三是提高服務(wù)群眾能力。人大干部要努力提高做好群眾工作的能力，就必須善于在傾聽民聲民意中正確對待群眾訴求，善于做實做細群眾工作。要提高溝通交心的能力。認真開展談心交心活動，掌握群眾在想什么，盼什么，需要解決什么，為他們提供服務(wù)，這是做好群眾工作的前提和基礎(chǔ)。要提高化解矛盾的能力。及時分析掌握群眾的思想動態(tài)，理順情緒，化解矛盾，維護穩(wěn)定，促進社會和諧。要提高教育引導(dǎo)的能力。積極廣泛地宣傳黨的路線方針政策，用真理的力量、人格的力量、感情的力量感染和引領(lǐng)群眾，引導(dǎo)和帶動群眾，加快全面建成小康社會步伐。文章說，要行務(wù)實之風。“務(wù)實”反映的是干部的工作作風，是干部的立行之本。人大是國家的權(quán)力機關(guān)，人大的每一項工作都充分地體現(xiàn)著為民，必須求真務(wù)實，講實話，重實干，求實效，以務(wù)實的作風取信于民、服務(wù)于民。一是講實話。講實話還是講空話，這不僅是一種文風，同時也是一種工作作風，和黨風密切相關(guān)。人大工作必須講實話，首先要講真話，不講假話，這樣群眾才信得過。其次要講有用平實之話，這樣群眾才聽得進聽得懂，容易理解和接受。二是重實干。我們有些工作之所以做得不理想，達不到預(yù)期目的和得到好的效果，不是說得不清，而是抓得不力，落得不實，干得不到位。目前面對兩個“一百年”的奮斗目標，人大工作一定要圍繞中心，服務(wù)大局，把握大勢，著眼大事，找準著力點和切入點，做到因勢而謀，順勢而為。三是求實效。實踐證明，只有以是否符合客觀實際、順應(yīng)群眾意愿、推動事業(yè)發(fā)展為標尺，才能創(chuàng)造出經(jīng)得起實踐、群眾和時間檢驗的成績。人大的調(diào)研、視察、評議、依法監(jiān)督等工作，不能重安排、輕落實，一定要提高質(zhì)量，在取得實效上下工夫。通過開展工作，看是否達到了理想目標，是否推動了發(fā)展，是否符合實際，群眾滿意不滿意。這樣才能真正體現(xiàn)出務(wù)實之風。文章說，要強清廉意識。“清廉”反映的是黨員干部的自律意識，也是人大工作的立身之本。人大代表的是人民，就要有良好的形象，就要在工作中起表率作用，嚴以修身，嚴以用權(quán)，嚴以律己。一是不忘艱苦奮斗。要始終遵循艱苦奮斗、勤儉節(jié)約的生活準則和工作要求，認真落實中央“八項規(guī)定”精神，堅持以勤修身、以儉興業(yè)，要嚴把財政預(yù)決算審查關(guān)，使有限財力真正用到保民生和促發(fā)展上。二是恪守廉潔奉公。作為人大工作者，必須對權(quán)力有一個清醒的認識。人大代表的是人民群眾，是為群眾說話謀利益的，一定要樹立正確的權(quán)力觀、地位觀、利益觀，不斷提高自身的政治素質(zhì)，以理論上的堅定保證行動上的堅定，以思想上的清醒保證用權(quán)上的清醒，自覺做到廉潔奉公，一身正氣，正直無私。三是處處嚴于律己。在修身上自律。經(jīng)得起誘惑，身有所正，言有所規(guī)，行有所止，講操守，重品行。在用權(quán)上自律。做到秉公用權(quán)，謹慎用權(quán)。在制度上自律。要求別人做到的自己首先做到，要求別人不做的自己堅決不做，帶頭遵守和執(zhí)行黨紀國法。在小節(jié)上自律?？思荷餍?，防微杜漸，任何時候都穩(wěn)得住心神，把得住言行，守得住底線。