“一體兩翼”：我國政府購買服務實踐探索與學術研究的基本框架

崔　軍，張雅璇，邱　健

(中國人民大學 a.公共管理學院;b.發(fā)展規(guī)劃處,北京　100872)

“一體兩翼”：我國政府購買服務實踐探索與學術研究的基本框架

崔軍a，張雅璇b，邱健a

(中國人民大學 a.公共管理學院;b.發(fā)展規(guī)劃處,北京100872)

摘要：通過對西方國家與我國政府購買服務的實踐發(fā)展階段與現(xiàn)存問題，以及相關公共管理理論在西方國家與政府購買服務實踐的呼應演進歷程分別進行梳理與歸納，同時通過對已有研究成果的整理，文章剖析了國內外政府購買服務學術研究的發(fā)展趨勢與現(xiàn)狀，在此基礎上，明確了推進我國政府購買服務實踐探索與學術研究發(fā)展，必須要借助于國內實踐的總結和國(境)外經驗的借鑒，必須要著力于理論、制度、機制方面的創(chuàng)新性設計這一思路與構想，從而確立了“一體兩翼”的基本框架。

關鍵詞：政府購買服務；一體兩翼；實踐探索；學術研究；基本框架

一、西方國家政府購買服務的實踐發(fā)展、理論演進與現(xiàn)實困境

西方國家的政府購買服務實踐至今已有三十多年的歷史，期間不斷地與新公共管理、治理等公共管理理論的演進形成呼應，其發(fā)展歷程大致可以劃分為“市場化”階段、“社會化”階段與回流階段。盡管經驗日益豐富，但隨著實踐探索與理論發(fā)展的逐步深入，西方國家政府購買服務也面臨著現(xiàn)實的困境。

(一)西方國家政府購買服務實踐發(fā)展與理論演進的三個階段

1.“市場化”階段：單純強調經濟效益

20世紀70年代末期起，新公共管理理論開始主張在公共部門進行行政改革、引入市場與競爭機制、打破壟斷、重新界定政府與市場關系，以革除傳統(tǒng)政府管理模式中公共部門權責過大、機構與人員冗余、運行效率低下的弊端。面臨較為沉重的財政負擔，一場旨在變革傳統(tǒng)政府管理模式的改革浪潮發(fā)端于撒切爾時代的英國，并很快席卷了西方世界，政府向社會力量購買服務的機制由此應運而生，但在不同國家的具體形式略有差異，英國通過國有企業(yè)私有化、放松政府管制、鼓勵市場競爭等措施變革原有公共服務供給體系；美國則側重選用公共服務合同外包模式進行民營化改革。在這一階段，西方國家一改由政府直接生產并提供公共服務的方式，開始選擇市場中的營利機構作為公共服務生產主體，通過向市場“甩包袱”，減輕了財政負擔，提高了公共服務供給的經濟效率。

2.“社會化”階段：強調經濟效益與社會效益相結合

20世紀后期以來，現(xiàn)代公民社會不斷發(fā)展，社會組織力量日益壯大，民眾自治與公共治理水平逐步提高；興起于20世紀90年代的治理理論主張政府、社會組織、私營部門以及居民個人等社會力量共同參與公共事務治理，強調多元主體交互共治、協(xié)同管理，淡化主客體地位與絕對權威。這為社會組織參與公共服務供給奠定了理論基礎，使其進入公共服務供給領域，參與政府購買服務活動成為必然趨勢。如這一階段的英國就積極倡導政府、私營企業(yè)和社會組織等多元力量共同參與公共服務合作供給，在關注公共服務供給效率的基礎上更加強調合作與公平。綜觀整個“社會化”階段，西方國家逐漸意識到公共利益應是公共服務的本位，開始審視私營部門對經濟效益的過分強調和對公共利益的忽略，因而鼓勵非營利組織等成為某些公共服務領域的供給主體，在實踐中強調將經濟效益與社會效益相結合，重視政府、營利組織、非營利組織的多方參與，超越了上一階段“單純追求經濟效益”的狀態(tài)。

3.回流階段：強調政府職責

近年來，西方國家更加強調服務購買中政府的職責。作為公共部門的典型代表和公共資源的最大掌握者，政府承擔著向社會提供公共服務的基本職責，公共服務供給體系的多元化并不意味著政府職責的減少，而是增加。在實踐中，政府被更加強調應采取謹慎的購買態(tài)度，承擔管理責任、履行監(jiān)督職能、提升監(jiān)管水平，應努力成為精明的服務購買者、嚴格的合同管理者和審慎的風險控制者。在這一階段，西方國家不再單純強調市場、社會的作用以及競爭機制，而是冀以綜合運用政府、社會、市場等多種手段，增強政府提供優(yōu)質公共服務的能力，并對政府購買服務行為進行監(jiān)督評估以及績效考核。以德國為例，在強化政府責任、完善監(jiān)管職能的同時，建立完善的公共服務監(jiān)督機制，引入“標桿管理”績效評估方式，在各城市之間實施“公共交互指標網絡”。

需要強調的是，以上三個階段之間并沒有嚴格、清晰的時間界限，而且各個國家政府購買服務的實踐進程并不完全一致，因而在同一時點，不同國家所處的發(fā)展階段可能存在差異。

(二)西方國家政府購買服務現(xiàn)存的問題

在上述發(fā)展進程中乃至當前，西方國家的政府購買服務一直存在著一些問題。盡管這些問題目前并沒有在我國出現(xiàn)或只是初見端倪，但如不對此警覺，隨著發(fā)展階段的更迭，今天他人的問題就很有可能會同樣成為明天我們的切膚之痛。具體地說，這些問題包括以下幾方面。

1.社會組織對政府的依賴日益增強

隨著參與政府購買服務的程度越來越深，部分社會組織對政府的依賴性越來越強，獨立性漸趨喪失，甚至出現(xiàn)了離開政府購買服務的支持難以生存的狀況，尤其是一些規(guī)模較大的非營利組織主要依靠地方政府資金資助予以維系，正逐漸變成“準公共機構”。同時，部分社會組織對服務評估審核機制過分關注，只考慮政府的服務審核標準，而忽視公眾的真實需求。社會組織在參與政府購買服務的過程中越來越“聽政府的話”，逐漸喪失了其對公共需求反應靈敏、創(chuàng)新性強的優(yōu)勢，變得不再“接地氣”。長此以往，社會組織本應發(fā)揮的獨立性強、更了解民需的承接作用和機制優(yōu)勢將會消失，政府購買服務推行的意義亦將殆盡。

2.社會組織出現(xiàn)壟斷態(tài)勢

政府購買服務推行之初，社會組織由于具有處于壟斷地位的公共部門所不具備的多樣化、靈活性與競爭性等優(yōu)勢而被納入公共服務供給體系。在政府購買服務實踐中，規(guī)模大、社會活動能力強的社會組織基于其在技術、成本等方面的優(yōu)勢，更易獲得公共服務供給準入資格，弱小組織則只能通過資源整合以其中一個組成部分的身份參與競爭，或成為強大組織的分包商。久而久之，某一公共服務領域被幾個甚至一個社會組織長期壟斷，政府購買服務的市場缺少競爭，政府議價能力降低，成本節(jié)約面臨難題，公共服務質量也無法繼續(xù)提高。政府購買服務出現(xiàn)了從政府壟斷轉向非營利組織壟斷的不良趨勢，部分社會組織也表現(xiàn)出了異化為市場盈利主體的勢頭。

3.政府監(jiān)管能力與水平難以滿足政府購買服務機制日益提高的要求

隨著政府購買服務機制的深入推廣與持續(xù)發(fā)展，社會對政府的期待與要求越來越高，需要政府在提高核心公共服務供給能力的同時，提升監(jiān)管水平，完善制度機制設計，更加專業(yè)地履行監(jiān)管職責。但在實踐中，部分國家的政府部門對自身職責的認知不夠深刻，對政府購買服務機制的設計不夠完備，對社會組織的培育與引導不夠到位，監(jiān)管能力與水平距離政府購買服務機制發(fā)展的要求出現(xiàn)差距且有持續(xù)擴大之勢，這從根本上制約了政府購買服務的進一步發(fā)展。

二、我國政府購買服務的實踐探索與現(xiàn)存問題

盡管目前我國政府購買服務事業(yè)依舊處于起步階段，但源起至今仍經歷了由地方到中央、由實踐探索到制度設計的變化，大致可以劃分為三個時期，即個別地區(qū)試點期、地方實踐活躍期和中央主導推廣期。同西方國家一樣，我國目前的政府購買服務也面臨著種種問題，但問題的內容和形式因發(fā)展階段與西方國家不同而有所差異。

(一)我國政府購買服務實踐探索的三個時期

以地方政府的實踐探索為起點，我國政府購買服務的發(fā)展經歷了“基層政府制定政策→省級政府統(tǒng)一規(guī)范→中央頂層設計→地方政府不斷完善”的過程，這是一條主線；另一條主線，是從對某項特定服務購買制定政策規(guī)范擴大到對整個政府購買服務事業(yè)制定政策規(guī)范的過程。

1.1994至2005年：個別地區(qū)試點期

1994年，深圳市羅湖區(qū)政府將環(huán)衛(wèi)服務外包，向有資質的環(huán)衛(wèi)公司購買城市公共衛(wèi)生服務，這是我國政府向社會力量購買公共服務的第一次嘗試；1995年，上海進行政府購買服務的探索，委托上海市基督教青年會對市民的社區(qū)活動中心羅山會館進行管理；2000年，上海市盧灣區(qū)等6個區(qū)的12個街道率先開始依托養(yǎng)老服務機構開展居家養(yǎng)老試點。這些地方政府的探索性實踐拉開了我國政府購買服務事業(yè)的序幕。這一時期，各地零散實踐嘗試居多，相關制度規(guī)定并不多見，政府購買服務的制度性、規(guī)范性與規(guī)模性都有所欠缺。

2.2005至2013年：地方實踐活躍期

2005年以后，地方政府購買服務的探索不斷增多，形式趨于多樣。2005年12月9日，國務院扶貧辦、亞洲開發(fā)銀行、江西省扶貧辦和中國扶貧基金會啟動了“非政府組織與政府合作實施村級扶貧規(guī)劃”試點項目，這是我國第一個通過規(guī)范程序招標進行的公共服務購買項目，標志著政府對公共服務購買開始規(guī)范化。這一時期，地方政府開始出臺對政府購買服務的指導意見，不同層級的政府均有相關文件頒布(見表1)。

表1　地方實踐活躍期地方政府相關文件一覽表

在此期間，中央在不同層級文件及國家領導人講話中也多次提及政府購買服務，并下發(fā)了一些針對具體公共服務項目采取政府購買方式的指導意見。2006年5月，國務院在《關于加強和改進社區(qū)服務工作的意見》中提出，“積極探索通過政府‘購買服務’、項目管理等多種形式，調動社會組織參與社區(qū)服務的積極性，促進公共服務社會化”；2010年2月4日，時任總理溫家寶在省部級主要領導干部專題研討班上強調規(guī)范政府購買社會服務的重要性和緊迫性；2011年7月15日，民政部正式發(fā)布《中國慈善事業(yè)發(fā)展指導綱要(2011—2015)》，明確提出要建立和實施政府購買服務制度，推動政府購買社會組織服務；2012年民政部出臺的《關于購買社會工作服務的指導意見》對政府購買社會工作服務的主體、對象、范圍、程序與監(jiān)管提出了具體要求。同時，在國務院下發(fā)的國家基本公共服務體系、中國老齡事業(yè)發(fā)展、衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展、中國殘疾人事業(yè)、社會保障等領域的“十二五”規(guī)劃綱要中均提出了要在相關領域積極推行政府購買服務。

3.2013年以來：中央主導推廣期

2013年9月26日，國務院辦公廳頒布《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》(國辦發(fā)〔2013〕96號)，明確闡釋了推進政府購買服務的目標：“到2020年在全國基本建立比較完善的政府購買服務制度?！边@標志著我國政府購買服務事業(yè)進入了中央主導推廣期。與之配套，財政部為進一步做好頂層設計，連續(xù)下發(fā)《關于做好政府購買服務工作有關問題的通知》(財綜〔2013〕111號)與《關于政府購買服務有關預算管理問題的通知》(財預〔2014〕13號)，對有序推進政府購買服務、加強組織實施提出了基本要求，并對預算規(guī)范管理問題作出了明確規(guī)定。

2013年11月12日，中共十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”；2014年1月16日，全國政府購買服務工作會議召開，部署了全國推進政府購買服務改革工作，意味著政府購買服務改革開始提速。財政部副部長劉昆要求各級財政部門要把推進政府購買服務工作擺在財政發(fā)展改革的重要位置，2014年在全國面上推開。

在中央力推的形勢下，各級政府紛紛行動，陸續(xù)制定了本地區(qū)關于政府購買服務的指導意見(見表2)。

表2　中央主導推廣期省級政府相關文件一覽表

到目前為止，從服務領域來看，我國政府購買服務涉及教育、養(yǎng)老、公共衛(wèi)生、殘疾人服務、社區(qū)發(fā)展、社區(qū)矯正、城市規(guī)劃、文化體育、環(huán)保、扶貧、培訓、就業(yè)、政策咨詢等方面；從開展地區(qū)來看，全國各省、市、自治區(qū)均已開始了政府購買服務的實踐工作，北京、廣東、江蘇等11個省市自治區(qū)出臺了政府購買服務有關實施意見，其中，除云南、新疆外，其余9個省市自治區(qū)均制訂了政府向社會力量購買服務的指導性目錄，一批基層地方政府也制訂了政府購買服務的實施辦法。

中央主導推廣期與地方實踐活躍期均有相當數(shù)量的中央與地方政府制度文件出臺，但兩個時期差別性特征明顯：一是政府購買服務工作的主導部門從民政部門轉變?yōu)樨斦块T；二是推廣政府購買服務的出發(fā)點與落腳點從規(guī)范社會組織行為轉變?yōu)閷⑵渥鳛橐豁椡苿诱毮苻D變、實現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的事業(yè)進行拓展，工作態(tài)度從相對被動轉變?yōu)榉e極主動，層次定位更高，職責任務更重。源于西方的政府購買服務在我國有了新的發(fā)展，不再僅僅涉及政府管理模式與公共服務供給體系的變革，更與國家治理、現(xiàn)代財政制度以及事業(yè)單位分類改革緊密聯(lián)系起來，注入了更加豐富的中國元素和時代特征。

要實現(xiàn)地震應急業(yè)務信息的整合，關鍵點便是明晰地震應急工作各個業(yè)務系統(tǒng)之間的數(shù)據流向，數(shù)據流向體現(xiàn)在數(shù)據接口的概念定義上。地震應急業(yè)務信息涉及的數(shù)據接口包括PC平臺地震應急信息上傳服務器接口，服務端推送地震應急信息至移動平臺、PC平臺接口及PC端審核管理地震應急信息接口。該系統(tǒng)中對數(shù)據傳輸?shù)膶崟r性與安全性要求較高，采用Socket加密的數(shù)據傳輸接口。

(二)我國政府購買服務現(xiàn)存的問題

我國政府購買服務事業(yè)在發(fā)展中積累了好的做法與經驗，但仍然存在一些必須予以關注的問題，可主要歸納為思想認識、制度設計、政府能力與客觀條件四個方面的問題。

1.思想認識：對政府購買服務內涵和本質的認知亟需明確

首先，推進政府購買服務與政府職能轉變密切相關，但不能簡單地與政府“精兵簡政”劃等號。一方面，引入政府購買服務機制，消減了政府部門的服務生產職能，但加重了其監(jiān)管職能，導致政府部門的職能結構發(fā)生了變化；另一方面，多元化公共服務供給體系對政府的監(jiān)管職能與水平提出了更加細化、全面、專業(yè)的要求。因此，政府購買服務機制不能成為政府部門“精兵簡政”的理由和工具，相反，它要求政府部門以公共服務不斷變化、日益豐富的現(xiàn)實需求為導向，進一步加強職責設置和人員配備，完善監(jiān)管體系，提升監(jiān)管水平。

其次，應準確把握現(xiàn)階段政府購買服務與政府采購的差異與界限。雖然運作模式在一定程度上相似，而且現(xiàn)行政府采購的部分方式可以引入政府購買服務工作中來，但二者還是有很大差異的：從服務本身看，政府采購的服務一般具有非公益性，政府購買服務的服務一般具有公益性；政府采購的服務供政府部門自身使用，政府購買服務的服務供社會公眾使用；政府采購的服務是政府不能生產的，因而需要面向市場尋求競爭主體生產服務，而政府購買服務的服務是政府可以生產的，政府為了追求競爭性和服務供給效率，才交予社會組織生產。從服務生產者看，政府采購中的服務生產者具有市場性，以企業(yè)為主體，以盈利為目的甚至是唯一目的；而政府購買服務中的生產者具有極強的社會性，以社會組織為主體，但不排除少量的市場主體，不以盈利為目的或至少不以盈利為唯一目的。從政府角色看，政府在政府采購中是服務的使用主體，而在政府購買服務中是服務的提供者與監(jiān)管者。

第三，政府購買服務工作應由財政部門統(tǒng)籌。政府購買服務工作的綜合性很強，統(tǒng)籌管理的職責交由具體的業(yè)務部門顯然不妥，而且政府購買服務使用的是財政資金，本質上屬于政府財政活動。因此，此項工作的統(tǒng)籌管理職責應當由掌管政府財政資金并具有較強綜合性的財政部門承擔起來[1]。

2.制度設計：法律制度體系與監(jiān)督評價機制亟需建立

3.政府能力：監(jiān)督管理能力與水平亟需提升

為滿足社會公眾日益增長與不斷變化的公共服務需求，在公共服務供給體系中引入社會力量，實現(xiàn)供給主體多元化，一方面意味著政府在部分公共服務供給領域中直接生產責任的減少，但另一方面也寓示著政府對公共服務供給的監(jiān)管職責不斷增加與強化。社會對政府的期待與要求越來越高，對政府監(jiān)管職能的要求也越來越高。而在認識缺位、經驗與整體駕馭能力不足的現(xiàn)實情況下，政府部門需要在購買公共服務的實踐中不斷摸索，盡快提升整體監(jiān)管能力和水平。

4.客觀條件：社會組織發(fā)育與成熟程度亟需提高

社會組織是政府購買服務承接主體的重要組成部分。加強社會組織能力建設、提升其發(fā)育和成熟程度，是推進我國政府購買服務事業(yè)發(fā)展的前提和基礎。而目前我國社會組織發(fā)育滯后、力量弱小，整體承接能力有限，影響了政府購買服務的推廣和規(guī)模擴大；在相當一部分領域，社會組織的數(shù)量較少甚至極少，政府無法“擇優(yōu)”，嚴重影響了購買服務的質量。當然，面對現(xiàn)實狀況與問題，等、靠甚至不作為顯然不可取也不能取，同時，推動政府購買服務事業(yè)的發(fā)展，客觀上也會加速我國社會組織發(fā)育、成熟的進程。

三、國內外政府購買服務學術研究的發(fā)展趨勢與現(xiàn)狀

學術研究與實踐探索總是相輔相成的，國內外均是如此。通過梳理并分析國內外政府購買服務學術研究的過往發(fā)展歷程與現(xiàn)狀，可為我國今后的實踐探索和進一步的研究工作明確發(fā)展方向，提供理論支持。

(一)國外學術研究與發(fā)表趨勢

國外對政府購買服務相關問題的研究始于20世紀80年代后期，并從20世紀90年代前期開始，發(fā)文數(shù)量迅猛增長，之后在總體上漲的趨勢下呈現(xiàn)出階段性波動態(tài)勢。直到2008年前后，政府購買服務相關問題的發(fā)文數(shù)量出現(xiàn)了一定程度的回落，基本與其實踐走向成熟的發(fā)展趨勢一致。

(二)國內學術研究與發(fā)表趨勢

從學術發(fā)表的趨勢看，國內關于政府購買服務的研究成果始見于20世紀90年代末；從2010年起，大量的學術論文發(fā)表開始涌現(xiàn)，之后一直處于上升態(tài)勢，尤其是近兩年，數(shù)量增長更是迅猛。與國外不同的是，我國的研究成果發(fā)表至今尚沒有出現(xiàn)數(shù)量下降的情況。整體來看，我國政府購買服務學術發(fā)表與實踐愈發(fā)繁榮向上的發(fā)展態(tài)勢是吻合的。

在學術發(fā)表數(shù)量不斷增長的背后，是一批專注于政府購買服務領域研究并有一定建樹的專家學者。值得注意的是，其中大部分學者集中于政治學、社會學與公共管理等學科，而財政領域的專家學者并沒有對作為財政活動重要組成部分的政府購買服務給予充分的關注和深入的研究，至少目前的學術發(fā)表情況能夠表明這一點。相信隨著我國政府購買服務事業(yè)的推廣和管理機制的理順，這一局面會得到極大的改觀。

不斷涌現(xiàn)的學術成果和投身于此的專家學者形成了國內政府購買服務研究的重要平臺。北京大學、清華大學、中國人民大學、北京師范大學、國家行政學院以及財政部科學研究所等機構則憑借雄厚的研究實力和地處北京、輻射全國的地緣優(yōu)勢，形成了較強的學術影響力，成為國內政府購買服務研究的重要陣地。從地方層面來看，政府購買服務實踐活動較早出現(xiàn)、具有一定示范效應的廣東和上海兩地，則相應形成了各自的研究基地——中山大學和上海交通大學，這也在一定程度上說明了學術研究與實踐探索之間的密切聯(lián)系。

四、“一體兩翼”：我國政府購買服務實踐探索與學術研究的基本框架

通過對中外政府購買服務實踐探索與學術研究的歷程進行梳理，對現(xiàn)實困境與問題進行總結，我國今后政府購買服務實踐探索與學術研究的基本框架已十分明晰。與西方國家相比，我國政府購買服務的實踐探索與學術研究起步均較晚，面臨的主客觀條件也有較大差距，理論、制度與機制設計都亟待完善。要推進我國政府購買服務實踐發(fā)展，進一步深化學術研究，就要充分考慮現(xiàn)實國情與實際需求，進行理論、制度與機制的整體性創(chuàng)新與設計，而豐富的國外經驗與多樣的國內實踐則是這一整體性創(chuàng)新與設計的輔助與參考，此即政府購買服務實踐探索與學術研究“一體兩翼”的基本框架(見圖1)，其中：“一體”是指我國政府購買服務的理論創(chuàng)新與制度、機制設計，即將國外相關理論引入并結合我國現(xiàn)實國情予以本土化，構建具有中國特色的理論體系；在理論的指導下，完善政府購買服務的制度規(guī)范；同時，在理論探索和制度建設的基礎上，設計出科學、合理的工作流程與全面、客觀的評價體系。“兩翼”是指歸納梳理國內經驗與總結借鑒國(境)外經驗這兩項手段，為我國政府購買服務的理論創(chuàng)新、制度規(guī)范設計與工作流程、評價體系的構建提供客觀全面的依據和路徑。“一體”是核心要義和目標指向，“兩翼”是目標實現(xiàn)的手段與路徑；“一體”以“兩翼”為基礎，“兩翼”為“一體”作支撐。

圖1　我國政府購買服務實踐探索與學術研究的“一體兩翼”基本框架

(一)“一體”——實踐探索與學術研究的核心內容

1.理論創(chuàng)新：形成具有中國特色的政府購買服務理論體系

盡管政府購買服務實踐性很強，在西方國家以實踐探索為開端，但在其實踐發(fā)展的過程中，畢竟也有新公共管理、治理等公共管理理論與之契合并形成了有力的理論支撐。所以說，實踐發(fā)展離不開理論的指導和支持。同樣發(fā)源于地方實踐探索的我國政府購買服務事業(yè)，支撐其健康持續(xù)發(fā)展的理論是什么呢？原封不動地照搬西方國家的現(xiàn)成理論顯然不妥也不可行，雖然它們具有相當大的借鑒意義，但畢竟刻有西方國家歷史傳統(tǒng)、制度環(huán)境和社會氛圍的專屬烙印，而我國有自己的特定國情、有自己的現(xiàn)實需要?，F(xiàn)實的選擇就是將二者恰當?shù)厝诤显谝黄穑磭H化+本土化——在引入西方國家理論的同時，結合我國特定國情和現(xiàn)實需要，形成具有中國特色的政府購買服務理論體系，為政府購買服務在助力政府職能轉變、實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化以及建設現(xiàn)代財政制度中的重要定位和推動作用提供強有力的理論支撐。

2.制度建設：完善政府購買服務的制度安排

完善的政府購買服務制度安排是推進政府購買服務實踐發(fā)展的重要保障，也是學術研究的核心內容，應該包括以下幾個方面的考慮：一是管理模式的確定，是集中管理模式，還是分散管理模式，抑或是集中和分散相結合的管理模式？二是購買內容的界定，什么樣的服務必須納入？什么樣的服務禁止納入？什么樣的服務因時因地納入？有無必要分步推進？三是購買方式的選擇，政府采購的采購方式是否完全適用于政府購買服務抑或完全不適用，如何把握競爭性與政策扶持的尺度，以及每種購買方式的適用范圍和限制條件；四是政府購買服務的法律法規(guī)體系建設。

3.機制設計：構建科學合理的服務購買流程和績效評價體系

科學、完整的服務購買流程應包括制訂購買計劃、編制部門預算、發(fā)布購買信息、確定承接主體并簽訂購買合同、實施購買并對過程進行監(jiān)督、對項目評估驗收并結算資金等步驟。在這個過程中如何確保購買主體與承接主體權責清晰、購買過程公平公正、充分體現(xiàn)競爭性，是提高公共服務供給質量和效率的關鍵。同時，對如何評估公共服務需求、如何測算購買成本、如何選擇承接主體要進行定量研究，對政府購買服務中的預算管理、合同管理、資金結算等事項要開展系統(tǒng)性研究。

全面、客觀的績效評價體系應具備四個方面的內容：一是評價主體的確立，至少應包括購買部門的自我評價、政府財政部門及監(jiān)察審計部門的評價、社會公眾的評價以及獨立第三方(中介機構)的評價[2]；二是評價內容的界定，可以考慮包括對政府部門投入與管理的評價、對社會組織等承接主體的評價以及對公共服務數(shù)量和質量的評價；三是評價指標體系的構建，應堅持效率、效益、效果和公平、公正、公開的價值取向，選擇自組織神經網絡模型(SOM)、數(shù)據包絡分析(DEA)、層次分析法(AHP)等適用的方法，選取可量化、可操作性強的指標，構建全面的指標體系；四是評估結果的應用，將評價結果納入信息庫，建立承接主體信用和服務質量檔案，為今后選擇承接主體提供參考；同時，在完善服務購買機制流程、防范風險方面體現(xiàn)評估結果的價值和意義。

(二)“兩翼”——實踐探索與學術研究的實現(xiàn)路徑

1.歸納梳理國內實踐，提升理論性

一方面，要動態(tài)追蹤和梳理中央與地方政府在購買服務領域出臺的制度性文件，總結規(guī)律、發(fā)現(xiàn)問題、查找不足；另一方面，要深入地方調研，提煉不同地區(qū)、不同領域政府購買服務的發(fā)展模式和有益經驗，以此為基礎建立制度文件信息庫和典型地區(qū)、典型服務項目案例庫，對我國政府購買服務的制度建設和實踐活動進行類別性研究與歸納，實現(xiàn)代表性模式及其示范經驗的推廣，同時提升其理論價值。

2.總結借鑒國(境)外經驗，實現(xiàn)本土化

對國(境)外經驗的總結與借鑒是進行政府購買服務實踐探索與學術研究的另一重要抓手。通過文獻研究、比較研究、實證研究等方法，研究不同國家和地區(qū)政府購買服務的差異和共性之處，提煉出國外對政府購買服務基本內涵界定、運作模式設計以及制度規(guī)范創(chuàng)新的可取之處，對照我國具體國情，總結出適用于我國的有益經驗并在我國政府購買服務的實踐中加以運用，以實現(xiàn)國際成功經驗的本土化。同時，關注國際上政府購買服務的實踐動態(tài)和研究熱點，增強實踐工作與學術研究的敏感性和前瞻性。

參考文獻：

[1]崔軍.關于政府購買服務的幾點基本認識[J].財政監(jiān)督,2014(18).

[2]劉昆.貫徹落實三中全會精神 大力推廣政府購買服務[J].中國社會組織,2014(3).

"OneBodyWithTwoWings":TheBasicFrameworkofthePracticalExploration

(責任編輯朱春花)

收稿日期：2014-10-22

基金項目：國家“985工程優(yōu)勢學科創(chuàng)新平臺項目”專項經費；聯(lián)合國開發(fā)計劃署(UNDP)國際合作項目“政府購買服務績效評價研究”；民政部2014年“中國社會組織建設與管理”理論研究部級課題“政府購買服務評價指標體系研究”；財政部專項課題“政府購買服務問題研究”資助項目

作者簡介：崔軍(1971- )，男，遼寧大連人，中國人民大學公共管理學院教授，博士，博士生導師，地方財政研究中心主任，主要從事公共財政管理與政策(稅制改革、地方財政、政府購買服務)研究；張雅璇(1988- )，女，河北淶源人，中國人民大學發(fā)展規(guī)劃處職員，主要從事稅制結構、政府購買服務研究；邱健(1983- )，女，河南社旗人，中國人民大學公共管理學院碩士，主要從事政府購買服務研究。

中圖分類號：F810.45

文獻標志碼：A

文章編號：1674-3571(2015)02-0038-08

andAcademicResearchonGovernmentProcurementofPublicService

CUIJuna,ZHANG Ya-xuanb,QIU Jiana

(a.PublicAdministrationandPolicy;b.DevelopmentPlanningOffice,RenminUniversityofChina,Beijing100872,China)

Abstract：The practical exploration at different stages and current issues of government procuring public service in both China and western countries were firstly summarized in this article,so were the evolution process during which public administration theory echoed government procurement of public service practice in the western world.Then, this paper analyzes the developing trends and current condition of academic research through reviewing the existed literature.It concluded that both foreign and domestic experience should be adopted to promote the practical exploration and academic research of government procuring public service in China.Meanwhile,the innovative theory, institution and mechanism should also be highlighted to establish the basic framework of "one body with two wings".

Key words：government procurement of public service; one body with two wings; practical exploration; academic research; basic framework