公共圖書館治理的制度分析

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公共圖書館治理的制度分析

胡蓮香

摘要公共圖書館治理是嵌入在制度環(huán)境之中的，走向治理是公共圖書館的理性選擇；公共圖書館治理是公共圖書館制度的實施機制，而它本身的實施也需要相應的制度安排，即建立以理事會為核心的法人治理結構。公共圖書館治理目標的實現(xiàn)需要科學合理、配套協(xié)調的制度安排，需要《公共圖書館法》等基礎性法律的支撐，需要弘揚公共圖書館價值體系和精神。

關鍵詞公共圖書館治理公共圖書館制度法人治理結構制度分析

分類號G251

An Institutional Analysis about Public Library Governance

Hu Lianxiang

Abstract Public library governance is embedded in the institutional environment, and it is the rational choice for public libraries going towards governance; Public library governance is the implementation mechanism of the public library institution, and the implementation itself also needs relevant institutional arrangements, namely the establishing the library board as the core of corporate governance structure. Achieving the goal of public library governance needs scientific，coordinate institutional arrangements, constructing Public Library Law of PRC and relevant laws, carrying forward the spirit and value system of public libraries.

Keywords Public library governance．Public library institution．Corporate governance structure．Institutional analysis．

0　引言

公共圖書館治理研究是圖書館理論研究的重大轉變，不僅體現(xiàn)了公共圖書館的制度變遷和與利益相關者關系的重大調整，也體現(xiàn)了圖書館人面對多元開放社會的理論自覺和推動事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的美好愿景。長期以來，公共圖書館發(fā)展面臨諸多瓶頸，在實踐層面，公共圖書館建設呈現(xiàn)出的“套杯結構”[1]186和“島嶼結構”[2]等弊端導致了運行的高成本低績效；在理論層面，蔣永福教授認為圖書館的發(fā)展“在很大程度上取決于制度安排本身的合理性與合法性程度”[3]314，制度缺失[4]是制約我國公共圖書館發(fā)展的根本原因?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》（以下稱《意見》）和我國全面深化改革為公共圖書館等文化事業(yè)單位改革提供了頂層設計，從傳統(tǒng)的政府管理向現(xiàn)代化治理轉變是公共圖書館發(fā)展的必然選擇。

在關于圖書館研究對象的界定中，相對于“信息資源說”“知識組織說”和“知識集合說”等理論，將圖書館看做一種社會制度形成了特色鮮明的理論范式。制度圖書館學從制度及其變遷角度研究圖書館現(xiàn)象，分析制度安排及其實施機制對圖書館發(fā)展的影響，與技術圖書館學、人文圖書館學一并成為三個鼎力的主流學術話語[5-6]?？梢哉f，制度圖書館學所秉持的制度視角揭示了公共圖書館發(fā)展所隱含的“公共圖書館、國家與社會”之間的關系，為分析公共圖書館治理提供了理論工具。

基于此，本文以制度圖書館學為視角，在相關研究的基礎上，引入一個制度分析框架，分析公共圖書館治理所蘊含的制度邏輯，為公共圖書館治理實踐提供對策性建議。

1　文獻評述與分析框架

1.1制度圖書館學與公共圖書館制度

制度圖書館學為公共圖書館制度創(chuàng)新提供了理論和方法支撐。國內制度圖書館學在十年的研究歷程中，形成了諸如智識自由、弱勢群體服務和圖書館立法等10大研究領域[7]。蔣永福教授認為圖書館遭遇的問題“必須在國家和政府層面上首先加以確認并作出相應的制度安排，才能在現(xiàn)實中得以落實”[3]306。也就是說，制度為公共圖書館治理提供了機會結構和激勵機制，是公共圖書館治理績效的決定性因素。在制度圖書館學的視野中，公共圖書館是一種社會用以調節(jié)知識或信息分配，以實現(xiàn)社會知識或信息保障的制度[8]。因此，制度圖書館學為認識圖書館提供了新的理論視角，為公共圖書館發(fā)展取向提供了深刻的理論洞見，也為分析公共圖書館治理所隱含的“公共圖書館、國家與社會”制度關系提供了理論工具。

1.2公共圖書館制度與公共圖書館治理

公共圖書館治理秉承治理理論的精神，即反思單純地依靠市場或政府手段進行資源配置的局限性，進而采取集合各種社會力量謀求發(fā)展的策略。聯(lián)合國全球治理委員會認為治理是各種個人和機構經營管理相同事務的諸多方式的總和，是人們按照正式機構和規(guī)章制度以及種種非正式制度使相互沖突或不同的利益得以調和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程[9]270。根據(jù)周茜[10]的研究，當前公共圖書館治理研究主題涵蓋了公共圖書館治理的含義、興起背景、核心話語體系、國內外治理經驗和教訓等內容。無論從最早的研究者黃穎[11]還是從蔣永福教授[12]、李國新教授[13]等較有影響的研究成果看，公共圖書館治理主要是指公共圖書館的利益相關者（主要包括圖書館的所有者、政府、管理者和館員，公眾以及其他相關組織如企業(yè)、社會團體等）基于共同利益和規(guī)則，對公共圖書館事務進行管理。

公共圖書館走向治理凸顯了制度或規(guī)則的重要性，正如聯(lián)合國開發(fā)計劃署（UNDP）所指出的，治理是一系列復雜的機制、過程、關系和制度，公民和社會機構可以借以清晰地表達利益、行使權力、履行義務和協(xié)調差異[14]，這要求重新審視作為制度安排的公共圖書館。從理論上看，公共圖書館治理的目標和過程有賴于科學合理的制度安排，比如治理單元、治理主體和治理評估[15]的構建，按照治理理論的精神，都必須通過一整套正式或非正式的制度進行規(guī)定；從實踐層面看，法律制度保障缺失、配套制度銜接不力、政事不分的體制延續(xù)、法人地位無法完全落實等制度性缺陷[16-17]成為深圳、無錫等地公共圖書館治理亟待突破的發(fā)展障礙。據(jù)此，對公共圖書館治理進行制度分析，進而尋求破解發(fā)展瓶頸之道十分必要，這正是本文的主題。

1.3公共圖書館治理的制度分析框架

制度圖書館學將新制度經濟學的制度含義作為研究的基礎[3]36，本文所稱的制度分析也遵循這一制度含義。新制度經濟學家諾思（Douglass C. North）對制度的界定成為研究者的共識，即制度是社會博弈的規(guī)則，由正式規(guī)則（法律、憲法和規(guī)則）、非正式規(guī)則（習慣、道德和行為規(guī)則）及其實施效果構成[18]14，諾思同時認為，制度環(huán)境是一系列用來建立生產、交換和分配基礎的政治、社會和法律基礎規(guī)則[19]270。這也表明，制度是一個具有嵌入性的復雜網(wǎng)絡系統(tǒng)，任何制度構建都是由多重制度網(wǎng)絡互嵌演進的過程。同時，制度圖書館學認為公共圖書館治理就是公共圖書館制度的實施機制[3]155，而公共圖書館建立法人治理結構、實行理事會制度，目標是實現(xiàn)公共圖書館服務的最佳秩序和最佳效能。據(jù)此，本文將公共圖書館法人治理結構看做公共圖書館治理的實施機制。

綜上所述，本文提出一個公共圖書館治理的制度分析框架（見圖1）：公共圖書館治理是嵌入在一系列復雜的制度環(huán)境之中的，公共圖書館治理是公共圖書館制度的實施機制，而公共圖書館法人治理結構是公共圖書館治理的實施機制，科學合理的公共圖書館法人治理結構要在制度環(huán)境通過綜合協(xié)調推進來實現(xiàn)。

圖1　公共圖書館治理的制度分析框架

2　公共圖書館治理的制度分析

2.1公共圖書館治理的制度環(huán)境

制度環(huán)境作為各種社會組織互動的制度網(wǎng)絡，深刻影響著公共圖書館治理的格局。如黃穎、徐引篪[20]所指出的：“制度環(huán)境（主要包括政治制度、法治和市場經濟體制等）為圖書館治理提供基礎性、程序性和原則性的制度框架，對圖書館治理的基本取向和實施效能發(fā)揮決定性的影響?！北竟?jié)重點對公共圖書館走向治理的制度環(huán)境進行分析。新制度主義社會學家迪馬吉奧和鮑威爾提出，組織之間除了為資源和消費者而競爭外，還為了政治權力、制度合法性而競爭，以獲取社會和經濟的正當性，并由此造成了各種組織的制度同形。制度同形主要有三種發(fā)生機制：源于政治影響和合法性問題的強制性同形；源于對不確定性進行合乎公認的反應的模仿性同形；與專業(yè)化相關的規(guī)范性同形[21]72。實際上，公共圖書館治理的發(fā)生機制蘊含在公共圖書館所處的制度環(huán)境之中，是基于制度環(huán)境發(fā)生制度同形的理性選擇。

制度同形理論為分析公共圖書館在制度環(huán)境中走向治理的動力機制提供了理論工具。第一，從強制性同形的角度看。強制性同形源于一個組織所依賴的其他組織向它施加的正式或非正式的壓力，以及由其所運行的社會中存在的文化期待對其所施加的壓力[21]72。對于公共圖書館來說，十八屆三中全會提出全面深化改革的總目標就是實現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化，國家治理現(xiàn)代化意味著包括公共圖書館在內的社會各個領域的運行都要從傳統(tǒng)的政府管理走向公共治理；全會還提出要“推動公共圖書館、博物館、文化館、科技館等組建理事會”；《意見》明確提出要“實行政事分開，理順政府與事業(yè)單位的關系”，“建立健全法人治理結構”。同時，“覆蓋全社會”“公共服務均等化”“保障公民基本文化權利”等是近年來我國公共圖書館改革政策的基本精神[22]。所有這些都激發(fā)了全社會對公共圖書館的新期待，形成了對公共圖書館走向治理的強制性制度壓力。

第二，從模仿性同形的角度看。當一個組織的技術不能被人很好地理解、或者目標模糊、或者面臨環(huán)境的不確定時，尋找和實施別人解決此問題的辦法，是可行的和低成本的[21]74。面對后工業(yè)社會與中國社會結構轉型的社會制度環(huán)境，公共圖書館如何運行是所有利益相關者必須思考的問題。研究者[23-24]通過考察商業(yè)機構和國外公共圖書館的發(fā)展經驗，一致認為走向治理是我國公共圖書館發(fā)展的必然選擇。由此可見，公共圖書館治理是一個典型的模仿性制度同形的過程。

第三，從規(guī)范性同形的角度看。規(guī)范性同形源于專業(yè)化進程，即一個職業(yè)中的成員集體地界定他們的工作條件和方法，以及為他們的專業(yè)自治確立認知和合法性基礎的努力。從這一角度看，法治化不足、政府缺位錯位和越位、法人制度不完善、新的管理模式遭遇體制性障礙等專業(yè)化管理問題[25]嚴重困擾我國公共圖書館發(fā)展；新公共管理運動提出的“掌舵而非劃槳”等理念為公共事業(yè)走向專業(yè)化提供了理論支持和話語資源；走向專業(yè)化治理不僅是事業(yè)發(fā)展的需要，也是圖書館人的理論自覺，是維護公共圖書館制度合法性的理性選擇。

以上分析表明，公共圖書館治理是公共圖書館利益相關者基于制度環(huán)境的理性選擇，強制、模仿和規(guī)范是推動公共圖書館走向治理的動力機制。

2.2公共圖書館治理的正式制度和非正式制度

新制度經濟學所說的非正式制度主要包括規(guī)范、習俗和宗教等，對其他制度要素具有最高的約束力。如諾思指出，許多信念系統(tǒng)，宗教或其他的，都包含了有關組織的結構、制度和人類互動的觀念。信念不僅形塑了個人的選擇，還形塑組織和制度[26]50。對于公共圖書館而言，圖書館價值體系和精神構成了公共圖書館非正式制度的基礎，是公共圖書館治理合法性的源泉。斯科特認為，合法性是一種反映被感知的，與相關規(guī)則或法律、規(guī)范支持相一致的狀態(tài)，或者與文化—認知性規(guī)范框架相親和的狀態(tài)，進而證明制度性秩序的正當性[27]68。程煥文教授[28]認為“合理性與公正性以及增進社會福祉是公眾檢驗和評價圖書館制度的標準”；蔣永福教授[29]指出，維護和保障信息知識的秩序、共享和自由的圖書館精神具有深刻的社會制度內涵，并形成圖書館制度性的功能定位與精神體現(xiàn)。由此可見，公共圖書館治理的任何制度安排必須體現(xiàn)圖書館價值體系和精神，體現(xiàn)公共圖書館價值和精神的公共圖書館治理制度安排不僅能夠在不斷變化的社會環(huán)境中為社會成員提供穩(wěn)定的、有效的知識資源獲取渠道，減少社會成員獲取知識的成本，而且可以使公共圖書館治理得到社會的認可、接受和信任，使公共圖書館發(fā)展贏得持久的社會動力和支持。

新制度經濟學所說的正式制度如憲法、法律和契約等為生產、交換和分配提供了博弈規(guī)則，公共圖書館治理的實現(xiàn)只能在公共圖書館制度與其他社會制度安排互動中來實現(xiàn)。諾思認為，只有一系列非人際關系化的正式制度才能減少社會交易成本，支撐具有無限復雜性的現(xiàn)代社會的治理[30]64。因此，公共圖書館治理的正式制度安排是否科學合理直接關系到公共圖書館作為保障公民獲取知識或信息的社會制度的落實，關系到公共圖書館能否獲取自身發(fā)展所需的社會資源。依此對照，當前我國公共圖書館治理實踐中面臨的問題就在于制度安排不夠科學合理，如湖州圖書館試行公共圖書館法人治理結構的實踐表明，政府在人事、分配、養(yǎng)老、財政等制度方面不進行實質性改革，事業(yè)單位的內部治理只能是紙上談兵[31]。公共圖書館是體制內機構，而法人治理結構則是在體制內外游離不定的產物，新瓶裝舊酒式的制度安排可能導致法人治理結構有名無實[32]。因此，公共圖書館治理要在正式制度的安排上對公共圖書館治理的目標、公益性質、治理結構(如治理單元、治理主體和治理評估等)、治理主體(如所有者主體、建設主體、管理主體和實施主體等)進行綜合配套改革，在人權、事權和財權等制度建設方面協(xié)調推進。

綜上所述，公共圖書館治理是公共圖書館正式制度和非正式制度的實施機制，公共圖書館治理的非正式制度與正式制度相輔相成，非正式制度為正式制度提供合法性基礎，正式制度支撐非正式制度在復雜社會中的實現(xiàn)。

2.3公共圖書館治理的實施機制

諾思認為，在正式制度和非正式制度之外，還必須設計一些制度來增進和確保制度的實施，從而使社會交易得以進行，這些實施機制包括自我實施和第三方強制實施[30]78。如前所述，公共圖書館法人治理結構是公共圖書館治理的實施機制。法人治理結構是法人組織為實現(xiàn)治理的目標而形成的組織架構和制度安排，公共圖書館法人治理結構就是要根據(jù)決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權分離制衡和精干高效原則，建立圖書館的理事會、執(zhí)行層、職工大會和社會監(jiān)督機構分權制衡的組織架構，協(xié)調圖書館利益相關者的權利、義務和責任，構建以公益目標為導向、內部激勵機制完善、外部監(jiān)管制度健全的規(guī)范合理的治理結構和運行機制[25]。其中，公共圖書館法人治理結構的核心是理事會，負責確定發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展規(guī)劃，行使圖書館重大事項決策權；館長及管理層行使執(zhí)行權，負責圖書館的日常運行與業(yè)務管理；內部監(jiān)督機制和外部監(jiān)督機制行使監(jiān)督權，前者主要包括理事會監(jiān)督和館內民主監(jiān)督，后者包括政府監(jiān)督、公眾監(jiān)督和媒體監(jiān)督等。

我國公共圖書館建立法人治理結構的制度安排還存在一系列的問題。如張巖[33]提出的，公共圖書館法人治理在理事會與現(xiàn)有行政管理體制的關系、理事會制度的法律保障、政策支撐和決策職能等方面面臨諸多矛盾；王東陽[34]認為，若政府所控制的公共圖書館運營管理權、編制使用權、財政資金支配權、人力資源管理權、收人分配權和服務外購權等不下放，就無法推動公共圖書館理事會建成決策型理事會；深圳圖書館的實踐表明，完善理事會構成機制、推舉機制、決策機制和監(jiān)督機制及培育理事的社會基礎[17]是今后推進法人治理結構建設的重點與難點。

因此，通過一系列公共圖書館組織架構和制度安排來構建法人治理結構，有助于公共圖書館在復雜的社會制度環(huán)境中實現(xiàn)“善治”，保障公民自由獲取知識或信息的權利，進而維護公共圖書館制度的合法性，這是解決我國公共圖書館法人治理實踐問題的努力方向。

3　結論與政策含義

本文在制度圖書館學的基礎上建立一個分析框架對公共圖書館治理進行制度分析，主要結論如下：公共圖書館制度與其他社會制度共同形成的制度環(huán)境為公共圖書館治理提供了機會結構和激勵機制，走向治理是公共圖書館在制度環(huán)境中遵循強制、模仿與規(guī)范機制的理性選擇；公共圖書館治理不僅是公共圖書館制度即公共圖書館正式制度和非正式制度的實施機制，而且它本身的實施也需要一系列制度安排，即建立以理事會為核心的法人治理結構，實現(xiàn)治理的制度化和法治化，進而保障公民自由獲取知識或信息的權利，維護公共圖書館制度的合法性。

本文的研究具有如下政策含義：一是公共圖書館治理的實現(xiàn)需要一系列科學合理、配套協(xié)調的制度安排，單兵突進式的制度改革不可能實現(xiàn)公共圖書館治理的目標。公共圖書館治理隱含著“公共圖書館、國家與社會”相互關聯(lián)的制度環(huán)境，綜合協(xié)調推進制度建設才能減少改革成本，加快改革進程。二是公共圖書館治理的實現(xiàn)需要《公共圖書館法》等基礎性法律的支撐。依法治館是依法治國在公共圖書館領域的落實，推進公共圖書館治理必須在人、財、物、事等方面同步構建法律制度體系。三是弘揚公共圖書館價值體系和精神。阮岡納贊提出的“圖書館精神是圖書館生死攸關的原則”[35]291對于公共圖書館治理來說仍然“生死攸關”，公共圖書館價值體系和精神的制度內涵在于它能夠賦予公共圖書館治理的制度安排以合法性。公共圖書館治理越是走向深入，越是要弘揚公共圖書館價值體系和精神。

當然，本文只是對公共圖書館治理進行了一個初步的制度分析，還有進一步拓展的空間。比如本文未涉及的相關話題有：公共圖書館治理制度個案與過程的分析、中外公共圖書館治理制度的比較分析以及公共圖書館治理評估制度的分析等。

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胡蓮香漯河醫(yī)學高等?？茖W校圖書館館員。河南漯河，462000。

收稿日期：（2015-01-11編校：鄒婉芬）