美國企業(yè)家對商業(yè)航天政策的思考

俞盈帆/編譯

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美國企業(yè)家對商業(yè)航天政策的思考

隨著商業(yè)航天的繁榮，美國航天業(yè)界已經(jīng)提出了“航天復(fù)興”的理念，并有國會(huì)議員提出制定《航天復(fù)興法》。美國航天業(yè)界對此也有著自己的看法，希望政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠順應(yīng)形勢，不斷調(diào)整監(jiān)管政策和制度。美國行星實(shí)驗(yàn)室公司（Planet Labs）是一家新興商業(yè)遙感企業(yè)，公司創(chuàng)始人之一的羅比·斯欽勒和政府事務(wù)辦公室主任理查德·B·樂士納為此專門在《空間新聞》網(wǎng)站上撰文提出了自己的看法。

以往，美國政策法規(guī)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的名聲往往不好。但現(xiàn)在，多數(shù)航天產(chǎn)業(yè)不僅認(rèn)識(shí)到監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管在確保國家安全方面所起的作用，而且還意識(shí)到在落實(shí)監(jiān)管權(quán)方面應(yīng)當(dāng)保持平衡，使之不會(huì)妨礙美國在全球市場上取得成功。在航天復(fù)興的意義上，新技術(shù)首先是由市場而不是國家安全驅(qū)動(dòng)的，而且數(shù)以億計(jì)美元的私人資本正在投入這一具有獨(dú)特監(jiān)管制度的工業(yè)。所以，有必要花一點(diǎn)時(shí)間重新審視政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)什么原則來制定監(jiān)管航天產(chǎn)業(yè)的具體規(guī)則，而且還可能會(huì)改變地理信息世界的監(jiān)管理念。

在討論航天產(chǎn)業(yè)復(fù)興的語境中，需要一種更能靈活應(yīng)變的監(jiān)管制度，需要具有洞察力（insight）、監(jiān)管能力（oversight）和前瞻性（foresight）的監(jiān)管環(huán)境。

美國商務(wù)部負(fù)責(zé)監(jiān)管商業(yè)遙感產(chǎn)業(yè)，具體監(jiān)管工作由美國國家海洋和大氣管理局（NOAA）執(zhí)行。受航天產(chǎn)業(yè)復(fù)興的影響，來自新創(chuàng)企業(yè)的新航天任務(wù)、新傳感器和新任務(wù)架構(gòu)的申請量大幅度增加。根據(jù)NOAA衛(wèi)星和信息服務(wù)（NESDIS）網(wǎng)站的數(shù)據(jù)（更新到2015年6月），2010-2015年，NOAA共處理并發(fā)放了46項(xiàng)申請，而在1996-2010年只有20項(xiàng)。這還僅僅是NOAA商業(yè)遙感監(jiān)管事務(wù)辦公室工作量的一部分，這個(gè)部門其他監(jiān)管領(lǐng)域的業(yè)務(wù)量也有類似的增長。

在管理工作大幅度增加的這段時(shí)間里，NOAA 在2014年?duì)款^實(shí)施了一個(gè)跨政府部門的流程來調(diào)整監(jiān)管限制，以盡量提高允許銷售的遙感圖像空間分辨率，使商業(yè)衛(wèi)星運(yùn)營商可以銷售地面像元分辨率達(dá)到25cm的圖像。NOAA商業(yè)遙感咨詢委員會(huì)（ACCRES）是這次調(diào)整的主要發(fā)起單位，這是因?yàn)楫?dāng)時(shí)的分辨率限制措施已經(jīng)使美國產(chǎn)業(yè)界的國際競爭力面臨危險(xiǎn)。

在此政策變化后，資深政府官員們認(rèn)識(shí)到，強(qiáng)調(diào)提高分辨率限制的手段來管理航天產(chǎn)業(yè)是一種低效率的管控，實(shí)際上限制了技術(shù)進(jìn)步，因此應(yīng)當(dāng)立即廢除有關(guān)的不合理政策。2014年下半年，NOAA作為政府各有關(guān)部門的全權(quán)代表，與美國商業(yè)遙感運(yùn)營商共同討論“快門控制權(quán)”或“調(diào)整管控行動(dòng)”的意義。他們提出的問題涉及技術(shù)運(yùn)行、空間和地面段、信息技術(shù)安全、商業(yè)模式等。業(yè)界當(dāng)時(shí)認(rèn)為，這將是長期對話機(jī)制的開端，要用幾年時(shí)間才能形成固定模式。

到了2014年秋天，政府和業(yè)界之間的伙伴關(guān)系向前邁出了堅(jiān)實(shí)的一步。監(jiān)管環(huán)境向前邁上了新臺(tái)階，不僅僅承擔(dān)審批和監(jiān)管職責(zé)，而且正在建設(shè)一種有洞察力和前瞻性的能力。洞察力對于監(jiān)管機(jī)構(gòu)來說，要求具備更加細(xì)節(jié)化、更加細(xì)致入微的理解能力，并對私營部門的能力、計(jì)劃、市場定位有正確的評估；前瞻性對于監(jiān)管機(jī)構(gòu)來說，是充分利用洞察力更好地認(rèn)識(shí)、評估和建模未來環(huán)境，更好地理解監(jiān)管行為對私營部門的潛在影響，最終目的是學(xué)會(huì)如何持續(xù)適應(yīng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

同時(shí)具備監(jiān)管能力、洞察力和前瞻性的綜合能力，應(yīng)當(dāng)成為全面性的指導(dǎo)方針，以此來建立監(jiān)管環(huán)境，有利于航天產(chǎn)業(yè)復(fù)興，使政府在緊急、必要情況下繼續(xù)擁有保護(hù)國家安全的手段。但從長遠(yuǎn)來說，它還必須使政府對如下事實(shí)具備信心：既能確保美國成為世界上最適合投資和創(chuàng)新的市場，也能長期保護(hù)美國的國家安全。

雖然2014年啟動(dòng)的進(jìn)程開了一個(gè)好頭，但此后卻沒有顯著的后續(xù)措施或同樣重大的第二步來持續(xù)推動(dòng)這一進(jìn)程，但實(shí)際上還發(fā)生了一些倒退?；蛟S這是因?yàn)榇罅吭黾拥男律暾堅(jiān)斐闪吮O(jiān)管負(fù)擔(dān)，也許是因?yàn)榕鋫浣o這個(gè)重要政府職責(zé)的人手不足。但2015年秋天，商業(yè)遙感運(yùn)營商們從NOAA那里得到通知，衛(wèi)星圖像分辨率的新限制已經(jīng)生效。與往年不同的是，2015年的限制政策既沒有經(jīng)過咨詢過程，也沒有任何預(yù)先通知，更沒有咨詢業(yè)界是否會(huì)產(chǎn)生哪些潛在影響。這種運(yùn)行模式將會(huì)對未來的操作造成永久性的改變。

衛(wèi)星運(yùn)營商們對NOAA這一新限制的主要意見是：NOAA沒有經(jīng)過任何咨詢流程就匆匆做出了決定。但是就在運(yùn)營商感到某種絕望之際，卻又收到了NOAA的信件，聲稱限制政策“暫停執(zhí)行”。截至作者發(fā)表這篇文章之前，這些政策仍然在接受審查。

隨著技術(shù)發(fā)展方向的不斷變化，相關(guān)煩惱還會(huì)繼續(xù)增加，政府和市場都需要去適應(yīng)。但2014年和2015年兩個(gè)秋天的情況形成了強(qiáng)烈的對比，因?yàn)樗鼈儽憩F(xiàn)了政府如何行使職責(zé)的不同觀點(diǎn)，也揭示出政府對于將采取哪一條道路前進(jìn)有著一些不確定性。一條道路是只注重監(jiān)管：政府向業(yè)界發(fā)號施令，業(yè)界只能服從。需要指出的是，考慮到業(yè)界已經(jīng)和美國政府緊密合作了20年以上，業(yè)界習(xí)慣了服從并將繼續(xù)服從。另外一條道路就是與業(yè)界建立伙伴關(guān)系，兼?zhèn)涠床炝?、監(jiān)管能力和前瞻性，這對各方面都將產(chǎn)生良好的結(jié)果。

前一條道路有歷史淵源，且得到充分理解，可能是容易接受的。但這種監(jiān)管方式無法復(fù)制到國際上，也不會(huì)造成因國際競爭而帶來的負(fù)擔(dān)，因?yàn)槟欠N競爭早就不存在了。

第二條道路需要一定時(shí)間，也存在不確定性，對所有參與者來說都有些不適。但這有可能使美國建立一種與世界其他國家政府都不同的政策，使之成為全球典范，允許并吸引企業(yè)家及國際企業(yè)通過這個(gè)靈活應(yīng)變的監(jiān)管機(jī)制來取得商業(yè)航天經(jīng)營的許可證。

2014年秋天的行為可能是美國政府采取新立場的開始，有跡象表明，事態(tài)會(huì)繼續(xù)沿著這條道路發(fā)展。其中一個(gè)跡象是2015年通過的《美國商業(yè)航天發(fā)射競爭法案》，讓人們多年來第一次對商業(yè)遙感衛(wèi)星監(jiān)管流程加以關(guān)注。2016年，美國國會(huì)繼續(xù)保持對商業(yè)航天機(jī)會(huì)的討論，國會(huì)議員吉姆 布里登斯汀（Jim Bridenstine）聲稱，他打算提交美國航天復(fù)興法案，并繼續(xù)推動(dòng)國會(huì)討論這個(gè)獨(dú)特的議題。另一個(gè)跡象是奧巴馬總統(tǒng)在2017財(cái)年預(yù)算中提出，要為NOAA的兩個(gè)辦公室（一是商業(yè)遙感監(jiān)管事務(wù)辦公室，另一個(gè)是商業(yè)航天辦公室）增加預(yù)算。這些機(jī)構(gòu)長期以來撥款不足，但在當(dāng)前的預(yù)算緊縮環(huán)境中，他們能夠受到這樣的重視是令人鼓舞的。這意味著政府把強(qiáng)大、積極創(chuàng)新的商業(yè)航天視為確保國家安全的基礎(chǔ)。

我們強(qiáng)烈建議撥款和監(jiān)管職能要逐步向兼?zhèn)涠床炝Α⒈O(jiān)管能力和前瞻性的方向發(fā)展。首先我們建議政府應(yīng)成為鼓勵(lì)航天產(chǎn)業(yè)復(fù)興的早期客戶，但這對創(chuàng)造一個(gè)新的產(chǎn)業(yè)是不夠的。我們需要這種監(jiān)管環(huán)境：有恰當(dāng)?shù)娜肆ε鋫?，能施加影響來鼓?lì)這個(gè)戰(zhàn)略性、不斷變化的新產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，并帶來新的利益。

俞盈帆/編譯

The Thinking of American Entrepreneurs on Commercial Space Policy