土地與城鎮(zhèn)化中的關(guān)系及改進(jìn)建議——以萊蕪為例

萊蕪市國土資源局 山東萊蕪 271100

城鎮(zhèn)化、工業(yè)化是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必由之路，土地作為最重要的基礎(chǔ)性要素，是城鎮(zhèn)化不可或缺的重要支撐。2002年以來，萊蕪市城鎮(zhèn)化、工業(yè)化迅速推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展日新月異，土地在其中起到了不可替代的保障和支撐作用。

一、土地在城鎮(zhèn)化中的作用

1.土地的有效供給支撐了經(jīng)濟(jì)快速增長。土地供給與經(jīng)濟(jì)增長相輔相成，一般呈正相關(guān)關(guān)系，土地供應(yīng)充分會(huì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速增長，經(jīng)濟(jì)的快速增長也會(huì)倒逼土地的加速供應(yīng)。2002年之前，萊蕪市工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展速度比較慢，土地資源的消耗相對(duì)比較少，速度也不快，每年總用地量一般不足2000畝；2002年以后的10余年中，萊蕪工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)入加速發(fā)展階段，對(duì)土地資源的消耗也進(jìn)入快速發(fā)展期。全市各級(jí)積極探索，千方百計(jì)保障發(fā)展用地需求，2002-2011年，全市新增用地9萬畝，其中工業(yè)用地達(dá)到3.43萬畝，有力保障了工業(yè)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，加快了城市化進(jìn)程，GDP從2002年的141.9億元增長到2013年的650億元。

萊蕪市加快實(shí)施工業(yè)化、城鎮(zhèn)化雙輪驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略，加快工業(yè)項(xiàng)目固定資產(chǎn)投資，2007—2011年，固定資產(chǎn)投資年均增長23.02%，2011年達(dá)到350多億元，城鎮(zhèn)化率達(dá)到52.56%，高于同期全國51.27%、全省50.9%的平均水平。

2.土地的有效供給促進(jìn)了城市化的快速推進(jìn)。萊蕪市積極發(fā)揮土地的資本、資產(chǎn)功能，大力推進(jìn)土地的市場(chǎng)化運(yùn)營，土地收益量隨國家政策變化呈曲線波動(dòng)：2003年萊蕪市土地出讓收入6.3億元，2007年接近20億元，2009—2011年平均13億元，2012年回升到18.6億元，土地收益占全市地方財(cái)政收入的比重一般在25%左右。

萊蕪市合理二次分配土地收益，政府將土地出讓收入主要投向城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，解決了快速城市化過程中資金不足的問題，也推動(dòng)建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)的繁榮，帶動(dòng)了建材、民用電器、五金、化工等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。城市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，吸引大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，帶動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型與發(fā)展。部分資金投向山區(qū)土地整理項(xiàng)目，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，積極為失地農(nóng)民辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村”。

3.土地的有效供給保障了城市規(guī)模的合理擴(kuò)張。隨著工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快，大量農(nóng)民轉(zhuǎn)移進(jìn)城，公共基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)土地的需求急劇增加。萊蕪市根據(jù)發(fā)展實(shí)際，近十年來先后征用城市周邊土地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)周邊集體土地7.27萬畝，將農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘杏玫?，建成區(qū)面積從2002年的7.2萬畝增加到14.47畝，擴(kuò)張了1倍多，對(duì)提高城市品位、增強(qiáng)城市承載能力等都起到了積極的推進(jìn)作用。

二、改進(jìn)用地管理的幾點(diǎn)建議

1.明晰土地產(chǎn)權(quán)。土地登記發(fā)證是保障土地產(chǎn)權(quán)人合法權(quán)益的必然要求，必須持證用地、依法用地。應(yīng)該積極推進(jìn)集體土地確權(quán)頒證，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)全覆蓋。對(duì)合村并點(diǎn)的，可探索按照土地共有的方式辦理土地登記和產(chǎn)權(quán)調(diào)整。要通過明晰土地產(chǎn)權(quán)，推進(jìn)土地抵押貸款，促進(jìn)土地的資產(chǎn)化、資本化。

2.簡化審批流程。目前批次用地審批組卷材料近20項(xiàng)，材料繁多，耗時(shí)過長，成本高、效率低。可探索適當(dāng)下放土地審批權(quán)，加強(qiáng)市、縣政府的責(zé)任和權(quán)限，強(qiáng)化中央規(guī)劃計(jì)劃控制和土地執(zhí)法監(jiān)管，加大對(duì)基層政府的考核、監(jiān)管、問責(zé)力度。

3.規(guī)范農(nóng)村用地。對(duì)農(nóng)村一戶多宅或超面積的，通過依法收回、有償使用、宅田掛鉤等方式清理整頓，減少矛盾糾紛、顯化土地權(quán)益。強(qiáng)力推進(jìn)城鄉(xiāng)用地增減掛鉤，促進(jìn)土地優(yōu)化配置，改善農(nóng)民居住條件，促進(jìn)集約用地。對(duì)農(nóng)民跨村安置的，要求退出現(xiàn)有宅基地。嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)管，始終保持嚴(yán)厲打擊違法占地行為的高壓態(tài)勢(shì)，切實(shí)保護(hù)耕地。

4.完善土地稅制。探索將所有的城鎮(zhèn)建設(shè)用地者納入征收范圍，提高城鎮(zhèn)土地使用稅稅率。完善土地增值稅，擴(kuò)大土地增值稅征收范圍，采取“普遍征收”的辦法。提高耕地占用稅稅率，通過稅收杠桿促進(jìn)節(jié)約和集約用地，保護(hù)耕地。探索實(shí)行集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押和作價(jià)入股，進(jìn)一步增強(qiáng)土地的抵押、流通和兌現(xiàn)等功能。

5.實(shí)行科技管地。大力推進(jìn)“一張圖管地”信息系統(tǒng)建設(shè)，以土地規(guī)劃數(shù)據(jù)庫、土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫、城鎮(zhèn)地籍調(diào)查數(shù)據(jù)庫為基礎(chǔ)，以輔助審批、快速定位、綜合對(duì)比分析、全程監(jiān)管為突破口，對(duì)土地實(shí)行動(dòng)態(tài)化、網(wǎng)絡(luò)化、常態(tài)化、智能化管理，使土地管理更加科學(xué)、高效、規(guī)范、精細(xì)。

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3.2 結(jié)晶基底抬升剝蝕階段

自元古代以后至早石炭紀(jì)，區(qū)內(nèi)整體處于抬升剝蝕狀態(tài)，無新地層沉積形成。加里東運(yùn)動(dòng)早期寒武紀(jì)開始該區(qū)以北庫地—其曼于特洋盆向南俯沖，該區(qū)形成同碰撞的中寒武世中酸性侵入巖，時(shí)限大致504Ma～511Ma左右。早奧陶世庫地—其曼于特洋盆向南俯沖達(dá)到鼎盛，該區(qū)也向南俯沖較強(qiáng)烈，區(qū)內(nèi)發(fā)育大規(guī)模的同碰撞的中酸性巖體侵入。侵入巖明顯受構(gòu)造控制，長軸走向與區(qū)域構(gòu)造線方向一致。

該階段區(qū)內(nèi)元古界地層變質(zhì)程度因距離變質(zhì)中心的遠(yuǎn)近各有不同，變質(zhì)中心位于該區(qū)阿孜尕拉以北—窮托卡依北東一帶，變質(zhì)中心帶與區(qū)域構(gòu)造線方向一致，且具有從北西向南東延伸變質(zhì)程度逐漸減弱的特征。變質(zhì)中心的元古界地層發(fā)生了第二期變質(zhì)變形，主要表現(xiàn)為以微片理S1或脈體為變形面的緊閉同斜褶皺、順層掩臥褶皺、面理置換、順層韌性剪切。變質(zhì)中心的變形是在深部構(gòu)造層次剪切流變環(huán)境，以片理、微片麻理S1為變形面形成的以S2為主導(dǎo)面理的變形，遠(yuǎn)離變質(zhì)中心的元古界地層該時(shí)期變質(zhì)變形微弱，只是巖石變質(zhì)程度遞增，但構(gòu)造面理還保留著原來的S1面理特征，當(dāng)然變質(zhì)變形特征隨距離變質(zhì)中心的遠(yuǎn)近呈現(xiàn)連續(xù)逐次的變化，不存在階梯性，因此過渡帶上呈現(xiàn)S1與S2共存的特征。

該期變質(zhì)變形之后隨著板塊的繼續(xù)向南俯沖，地層整體形成大規(guī)模的褶皺，區(qū)內(nèi)形成一大型背形，背形核部與變質(zhì)中心帶的位置基本一致，大型褶皺形成的同時(shí)在構(gòu)造應(yīng)力作用下下中部構(gòu)造層變形機(jī)制為彎曲滑動(dòng)，以塑性變形為主，多產(chǎn)生等厚褶皺，形成了大量的從屬褶皺；上部構(gòu)造層主導(dǎo)變形機(jī)制是剪切作用，以斷裂構(gòu)造為主，當(dāng)然也存在構(gòu)造層的過渡，以褶皺和斷裂構(gòu)造并存為特征，但各自之間界限模糊。

華力西期運(yùn)動(dòng)在晚泥盆世區(qū)內(nèi)乃至整個(gè)西昆侖地區(qū)發(fā)生了一次大的構(gòu)造事件，引起了早期巖漿的局部重熔、再結(jié)晶，最有力的證據(jù)就是在中寒武世的侵入巖中測(cè)得鋯石同位素年齡為362.9±4.9Ma。直接的證據(jù)就是早古生代侵入巖中發(fā)育的大小不等的斷裂及前期形成的斷裂的再次活動(dòng)的特點(diǎn)，斷裂構(gòu)造多為逆斷裂，說明構(gòu)造活動(dòng)以擠壓推覆為主，表明該時(shí)期構(gòu)造環(huán)境處于緊縮狀態(tài)。

3.3 特提斯洋萎縮階段

華力西期到燕山期運(yùn)動(dòng)該區(qū)整體處于抬升狀態(tài)，但局部也存在不均勻升降，如形成了小面積的陸緣斜坡相沉積的上石炭統(tǒng)恰提爾群、淺—深海相環(huán)境的中三疊統(tǒng)河尾灘群、濱海環(huán)境的中侏羅統(tǒng)龍山組。

石炭紀(jì)開始古特提斯洋中的部分微陸塊也開始向北漂移拼貼于塔里木板塊南緣，華力西期在區(qū)內(nèi)最后的運(yùn)動(dòng)表現(xiàn)為早二疊世古特提斯洋沿康西瓦斷裂向北俯沖于歐亞板塊之下，華南板塊向北漂移，洋盆開始萎縮。該時(shí)期擠壓抬升使得早二疊世之前形成的地層、巖漿巖發(fā)生了輕微變質(zhì)作用，表現(xiàn)為恰提爾群微變質(zhì)，元古界地層變質(zhì)程度微加深特征。印支運(yùn)動(dòng)時(shí)期古特提斯洋繼續(xù)向北俯沖，直到三疊世末區(qū)內(nèi)因俯沖作用南羌塘增生楔與塔什庫爾干—甜水海地塊以斷裂拼貼，二者一起繼續(xù)向北俯沖，自此新疆全部成為歐亞大陸的一部分。中侏羅世特提斯洋還在向北俯沖，侏羅紀(jì)新疆境內(nèi)的海相沉積只在喀喇昆侖一帶發(fā)育，中侏羅紀(jì)之后該區(qū)整體收縮大幅抬升，古近紀(jì)末印度次大陸向北俯沖與歐亞大陸碰撞拼合，特提斯洋最終關(guān)閉，結(jié)束了新疆的海相沉積歷史。

3.4 青藏高原隆升階段

該區(qū)海相沉積歷史之后青藏高原開始大幅隆升，藏高原的形成是印度板塊向北俯沖和歐亞板塊的碰撞有關(guān)，且這種俯沖已被最新喜瑪拉雅深部地震測(cè)深資料驗(yàn)證。

喜山運(yùn)動(dòng)區(qū)內(nèi)一直處于收縮抬升狀態(tài)，區(qū)內(nèi)最早表現(xiàn)為同碰撞環(huán)境強(qiáng)力就位的中新世酸性巖體的侵入，巖體呈北西—南西向分布，與區(qū)域構(gòu)造線方向一致。之后該區(qū)一直處于收縮抬升狀態(tài)，區(qū)內(nèi)主要表現(xiàn)為河流下切及風(fēng)化剝蝕形成的兩級(jí)夷平面（圖9），1、老夷平面（I級(jí)面）：即山頂面，區(qū)內(nèi)一般海拔為5600～6200米。此夷平面可以作為高原隆升的起始點(diǎn)。2、較老夷平面（II級(jí)面）：即主夷平面，發(fā)育在元古代地層之上，高程為4000米。二級(jí)夷平面形成之后，地殼依然大幅抬升，河流下蝕，直至更新統(tǒng)下蝕到海拔3700米處。從更新世開始至今，區(qū)內(nèi)的隆升表現(xiàn)為河流下切，多級(jí)河流階地的形成，河流階地累計(jì)可>500米，中新世之后至今區(qū)內(nèi)還有斷裂活動(dòng)，一般為脆性斷裂，規(guī)模小，斷層面平直。

參考文獻(xiàn)：

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[3]劉振濤等，“新疆維吾爾自治區(qū)地質(zhì)礦產(chǎn)潛力評(píng)價(jià)”項(xiàng)目成果，新疆維吾爾自治區(qū)地質(zhì)礦產(chǎn)研究所，2012年。

作者簡介：

張銀洲 男 1985年生，甘肅，助理工程師，長期從事區(qū)域地質(zhì)礦產(chǎn)調(diào)查工作。