蘇州農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)研究

[中圖分類號(hào)] F321.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1003-1650 （2015）04-0015-02

本文根據(jù)蘇州農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀，總結(jié)了蘇州地區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的特點(diǎn)，深入剖析了土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中存在的問(wèn)題，并提出相關(guān)的建議和意見(jiàn)。

在土地問(wèn)題中，農(nóng)地流轉(zhuǎn)問(wèn)題尤為重要。農(nóng)地流轉(zhuǎn)是農(nóng)地承包權(quán)或者使用權(quán)流轉(zhuǎn)的簡(jiǎn)稱，主要指農(nóng)戶把農(nóng)地的承包權(quán)或者使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或者組織的行為。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，對(duì)穩(wěn)定和完善我國(guó)農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營(yíng)制度具有非常重要的作用。2008年召開(kāi)的十七屆三中全會(huì)正式提出了建立健全土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，允許農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“多種形式流轉(zhuǎn)”。實(shí)際上，自2003年《農(nóng)村土地承包法》實(shí)施以來(lái)，各地在有關(guān)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)發(fā)育和制度變遷方面就已經(jīng)取得了突破性的進(jìn)展。

蘇州市地處長(zhǎng)三角洲經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展地區(qū)。20世紀(jì)80年代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在蘇州遍地開(kāi)花，這也急劇影響了蘇州縣域經(jīng)濟(jì)，從而構(gòu)成了蘇州經(jīng)濟(jì)整體的提升，經(jīng)過(guò)這種鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的崛起和縣域經(jīng)濟(jì)的繁榮，蘇州市工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程逐步加快。經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，蘇州市土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)也得到了快速、有序、規(guī)范發(fā)展，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化打下了良好基礎(chǔ)，但也存在一些尚需解決和提高的方面。蘇州市除積極培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體外，還不斷完善土地流轉(zhuǎn)政策，全面提升新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的社會(huì)化服務(wù)水平;同時(shí)，不斷創(chuàng)新現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制，探索以規(guī)模經(jīng)營(yíng)為主體的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展之路，以此實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、綠色化“五化同步”發(fā)展。

1 " 蘇州農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀及特點(diǎn)

近年來(lái)，蘇州農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展先后實(shí)現(xiàn)了“農(nóng)轉(zhuǎn)工、內(nèi)轉(zhuǎn)外、量轉(zhuǎn)質(zhì)”的歷史跨越。蘇州農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)歷了20世紀(jì)80年代中后期的自發(fā)流轉(zhuǎn)、90年代的引導(dǎo)流轉(zhuǎn)和21世紀(jì)以來(lái)的規(guī)范流轉(zhuǎn)等階段，現(xiàn)已初步建立“政府推動(dòng)、市場(chǎng)調(diào)節(jié)、農(nóng)民自愿、依法有償”的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，呈現(xiàn)出以下幾個(gè)方面的特點(diǎn)：

1.1 " 農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積趨于規(guī)?；?/p>

蘇州農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)?？偭砍蕯U(kuò)大趨勢(shì)。目前蘇州市有90%以上農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)，這表明全市農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模已基本實(shí)現(xiàn)。在這樣的高流轉(zhuǎn)水平下，農(nóng)地流轉(zhuǎn)要更加注重質(zhì)的發(fā)展，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中，要堅(jiān)持“依法、自愿、有償”原則，決不違背農(nóng)民意愿。

1.2 " 農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式趨于多樣化

農(nóng)地流轉(zhuǎn)的形式主要有出租、互換、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、入股等。蘇州在原轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租為主要形式的農(nóng)地流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)上，逐漸發(fā)展起委托第三方經(jīng)營(yíng)、反租倒包和土地股份合作等其他形式。其中土地入股成為農(nóng)地流轉(zhuǎn)的亮點(diǎn)，是指農(nóng)民將所承包的土地使用權(quán)作為股份進(jìn)行投資，以獲取紅利的一種土地流轉(zhuǎn)方式。農(nóng)村土地股份合作社作為重要的農(nóng)民合作組織，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)發(fā)展開(kāi)辟了新的道路。蘇州市目前有土地合作社671家，入股土地98萬(wàn)畝，占總流轉(zhuǎn)的面積超過(guò)50%，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股已經(jīng)成為蘇州市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要形式。

1.3 " 土地流入主體趨于多元化

農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)去主要是在本村鎮(zhèn)范圍的農(nóng)戶之間進(jìn)行，現(xiàn)在流入主體日趨多元化，既有一般農(nóng)戶、種養(yǎng)大戶，也有農(nóng)民專業(yè)合作組織、農(nóng)業(yè)企業(yè)、合作農(nóng)場(chǎng)和村鎮(zhèn)集體等。這里不得不提到吳中區(qū)第一村——湖橋村，2010 年11 月，湖橋村依托土地股份合作社、 社區(qū)股份合作社和物業(yè)股份合作社而成立的蘇州湖橋集團(tuán)公司。其中，魚米之鄉(xiāng)生態(tài)農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社出資3000萬(wàn)元，物業(yè)股份合作社出資1600萬(wàn)元，社區(qū)股份合作社出資1000萬(wàn)元。這種合作抱團(tuán)的模式在蘇州已非常普遍。

1.4 " 土地流轉(zhuǎn)價(jià)格趨于合理化

土地流轉(zhuǎn)形式的多樣化、過(guò)程的市場(chǎng)化以及工作的規(guī)范化，促使了土地流轉(zhuǎn)價(jià)格趨于合理化。早期，分散經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶沒(méi)有很強(qiáng)的認(rèn)識(shí)水平和談判能力，獲得的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格往往偏低。隨著農(nóng)民認(rèn)識(shí)水平和地方政府、村集體的協(xié)調(diào)能力不斷提高，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格合理化的趨勢(shì)越來(lái)越明顯。2007-2009年流轉(zhuǎn)的土地價(jià)格一般都在0.9萬(wàn)元/（公頃/年）以上，2010年正常流轉(zhuǎn)的價(jià)格在1.2萬(wàn)元/（公頃/年）以上，目前蘇州市土地流轉(zhuǎn)價(jià)格已經(jīng)超過(guò)了1.5萬(wàn)元/（公頃/年）。

2 " 蘇州農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題

蘇州在農(nóng)地流轉(zhuǎn)方面已經(jīng)步入一個(gè)新的階段，這與蘇州各級(jí)政府的努力是密切相關(guān)的。自2006年以來(lái)，蘇州市政府通過(guò)土地流轉(zhuǎn)機(jī)制創(chuàng)新和實(shí)行財(cái)政補(bǔ)貼激勵(lì)，使得蘇州土地流轉(zhuǎn)得以有序、規(guī)范、健康的發(fā)展。目前，蘇州全市一年的流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼費(fèi)達(dá)3億多元。另外，蘇州也是江蘇省城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，一直堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的道路。此外，土地股份合作組織也在蘇州得以成功推廣，開(kāi)創(chuàng)了土地流轉(zhuǎn)的新模式。盡管如此，蘇州農(nóng)地流轉(zhuǎn)也存在著一些不容忽視的問(wèn)題：

2.1 " 土地流轉(zhuǎn)管理體制不完善

我國(guó)缺乏一部專門用于規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的基本法。相關(guān)的土地管理部門對(duì)集體土地的管理缺乏法律、法規(guī)和政策的支撐，在這種情況下，市場(chǎng)的運(yùn)作和走向會(huì)處于一種自發(fā)和無(wú)序的狀態(tài)。其次也沒(méi)有專門負(fù)責(zé)管理土地流轉(zhuǎn)事務(wù)的部門機(jī)構(gòu)，因此各種糾紛和矛盾得不到及時(shí)有效的解決，這就阻礙了土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)一步發(fā)展。有的鄉(xiāng)村基層組織和基層干部甚至以行政方式干預(yù)土地流轉(zhuǎn)的行為，不尊重農(nóng)民意愿，強(qiáng)迫其進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。也有的部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級(jí)基層干部在流轉(zhuǎn)協(xié)議到期以后沒(méi)有及時(shí)組織續(xù)簽，也沒(méi)有根據(jù)情勢(shì)變化合理調(diào)整協(xié)議內(nèi)容。還存在一些土地流轉(zhuǎn)沒(méi)有簽訂流轉(zhuǎn)合同的情況。這些都容易引起土地矛盾和糾紛，對(duì)發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、 維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定會(huì)產(chǎn)生消極影響。

2.2 " 土地流轉(zhuǎn)中介組織難以適應(yīng)發(fā)展要求

土地流轉(zhuǎn)具有封閉性，這種封閉性與缺乏有效的信息傳遞機(jī)制有關(guān)，信息不對(duì)稱和交易費(fèi)用是抑制土地流轉(zhuǎn)的一個(gè)重要原因。散戶之間的土地?zé)o法實(shí)現(xiàn)大規(guī)模自發(fā)性流轉(zhuǎn)，一方面，分散經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶不可能為了出租或轉(zhuǎn)讓幾畝土地而主動(dòng)尋找需要土地的陌生的大戶;另一方面，大戶對(duì)土地的需求數(shù)量通常比較大且要求連接成片，因此他們也不可能與每個(gè)農(nóng)戶進(jìn)行談判。所以缺乏土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織是導(dǎo)致土地供求雙方信息流動(dòng)受阻的重要原因。由于散戶和大戶之間在經(jīng)營(yíng)規(guī)模和生產(chǎn)理念等方面存在很大差異，無(wú)法直接交流溝通，因此在土地供需信息方面不對(duì)稱，由此會(huì)提高土地流轉(zhuǎn)的交易成本，使得“散戶-大戶”的土地流轉(zhuǎn)路徑很難形成。因此需要尋求新的“散戶-大戶”的土地流轉(zhuǎn)路徑。

2.3 " 土地流轉(zhuǎn)的利益主體不明確

我國(guó)農(nóng)村的土地產(chǎn)權(quán)主體不明確，使得土地流轉(zhuǎn)的利益主體被虛化，難以適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化的發(fā)展要求。根據(jù)法律規(guī)定，土地歸社區(qū)集體所有，社區(qū)的居民按戶承包土地，土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)可以自由流轉(zhuǎn)。其中，土地歸集體所有的主體對(duì)象或其代理人往往不太明確，現(xiàn)實(shí)情況是社區(qū)經(jīng)濟(jì)合作組織、居民自治組織、黨支部等都有可能成為土地的所有權(quán)主體，這就容易造成土地權(quán)屬邊界的模糊，從而產(chǎn)生權(quán)利的紛爭(zhēng)。其次，即使認(rèn)為土地歸集體所有的表述對(duì)于土地權(quán)屬邊界的規(guī)定是明確的，土地的權(quán)益邊界也會(huì)由于地方政府、社區(qū)集體組織、村民小組甚至是地方家族勢(shì)力等方面的影響而變得模糊，而土地權(quán)屬邊界的模糊往往又成為各方主體爭(zhēng)奪利益的借口。

2.4 " 農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制不健全

土地本身所具有的承載功能、養(yǎng)育功能和資源功能，可以轉(zhuǎn)化為農(nóng)民的就業(yè)保障、生活福利和傷病養(yǎng)老保險(xiǎn)可靠手段。但當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制尚未形成，在非農(nóng)就業(yè)的崗位和收入尚不穩(wěn)定的情況下，絕大多數(shù)農(nóng)民仍把土地視為生命之本，因而寧肯閑置，也不愿輕易轉(zhuǎn)讓和放棄土地。另外一些農(nóng)民片面認(rèn)為土地是自己的，可以任意處置，由于缺乏必要的土地流轉(zhuǎn)政策加以規(guī)范，私租亂包現(xiàn)象非常嚴(yán)重?？梢?jiàn)，沒(méi)有健全的社會(huì)保障制度，就不可能從根本上增強(qiáng)農(nóng)民離土的安全感和適應(yīng)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力，農(nóng)村土地市場(chǎng)發(fā)育的進(jìn)程也將嚴(yán)重受阻。

3 " 改進(jìn)蘇州農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的措施

土地的規(guī)?；?jīng)營(yíng)是加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)和客觀要求，而農(nóng)地流轉(zhuǎn)是土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)的有效途徑。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的種種問(wèn)題必然會(huì)影響土地流轉(zhuǎn)的速度和規(guī)模，因此需要采取必要的措施，以改進(jìn)蘇州農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。

3.1 " 加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)法制建設(shè)

相關(guān)部門應(yīng)盡快頒布專門用于規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的基本法，監(jiān)督土地流轉(zhuǎn)的程序是否規(guī)范，積極落實(shí)《土地承包法》。土地流轉(zhuǎn)要以農(nóng)民自愿為前提，以保證農(nóng)民權(quán)益、促進(jìn)農(nóng)民增收為目標(biāo)，因地制宜制定靈活的流轉(zhuǎn)形式，引導(dǎo)農(nóng)民將分散的土地資源進(jìn)行整合，發(fā)展規(guī)模化生產(chǎn)，提高農(nóng)民收益。要完善土地價(jià)格評(píng)估制度和土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償制度，并將土地征用補(bǔ)償金的大部分交給農(nóng)民，最大限度地保護(hù)農(nóng)民的利益。

3.2 " 完善中介服務(wù)組織

我國(guó)農(nóng)村土地在生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)等方面的私人利益屬性與資源、政治等方面的公共利益屬性，要求必須建立一個(gè)土地國(guó)家宏觀調(diào)控與土地微觀市場(chǎng)化運(yùn)作相結(jié)合的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。換言之，就是要在現(xiàn)有的“三權(quán)分離”現(xiàn)狀和與此相適應(yīng)的土地治權(quán)結(jié)構(gòu)下，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在土地流轉(zhuǎn)中的作用。因此，需要進(jìn)一步完善中介服務(wù)組織，形成“土地流出-中介服務(wù)組織-土地流入”的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，建立一個(gè)組織健全、運(yùn)作高效、服務(wù)周全的土地流轉(zhuǎn)中介體系與服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，為土地流轉(zhuǎn)的供求雙方提供交易信息，實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)從“散戶-散戶”的分散性自發(fā)流轉(zhuǎn)向“散戶-中介服務(wù)組織-大戶”的有序化、市場(chǎng)化、組織化流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)變，為土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)提供快速、高效的土地流轉(zhuǎn)與聚集機(jī)制。

3.3 " 明確利益分配關(guān)系

2005年6月10日，中共江蘇省蘇州市委農(nóng)村工作辦公室在發(fā)布的《中共江蘇省蘇州市委農(nóng)村工作辦公室關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)民承包土地流轉(zhuǎn)收益分配監(jiān)管工作的實(shí)施意見(jiàn)》中提出，農(nóng)民承包土地流轉(zhuǎn)收益分配監(jiān)管的目標(biāo)要求是：監(jiān)督并確保村組集體將流轉(zhuǎn)土地的凈收益100%分配或返還給流出土地的農(nóng)戶。村組集體在發(fā)包流轉(zhuǎn)土地過(guò)程中發(fā)生的管理費(fèi)用，可以在土地流轉(zhuǎn)收益中列支，但費(fèi)用開(kāi)支必須嚴(yán)格控制在到帳收益的20%以內(nèi)，并加強(qiáng)民主監(jiān)管。農(nóng)戶與農(nóng)戶或經(jīng)營(yíng)大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)等直接簽訂流轉(zhuǎn)合同獲得的土地流轉(zhuǎn)收益不在上述收益范圍內(nèi)。

3.4 " 健全農(nóng)村社保制度

健全農(nóng)村社保制度一是要堅(jiān)持保護(hù)和扶持農(nóng)業(yè)，繼續(xù)加強(qiáng)農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼等農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，建設(shè)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施;二是穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)，繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村合作醫(yī)療制度改革，逐步建立個(gè)人與社會(huì)相結(jié)合的“低收入農(nóng)民生活保障”、 “農(nóng)民失業(yè)保險(xiǎn)” 、“農(nóng)民養(yǎng)老保障”等保障機(jī)制，解除土地流轉(zhuǎn)后從事農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)的農(nóng)民的后顧之憂，使農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力從土地上徹底轉(zhuǎn)移出來(lái)，從而鞏固土地流轉(zhuǎn)、集中制度和規(guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展。

此外，蘇州還將不斷創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)方式，積極培育“專業(yè)大戶+合作社+龍頭企業(yè)”發(fā)展模式;規(guī)范農(nóng)民專業(yè)合作社經(jīng)營(yíng);提高經(jīng)營(yíng)者素質(zhì)，培養(yǎng)一批新型職業(yè)農(nóng)民;加快土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)登記頒證;加快土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化市場(chǎng)建設(shè)和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等等，讓農(nóng)民成為土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)的積極參與者和真正受益者。讓蘇州農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)得到進(jìn)一步發(fā)展。

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