國(guó)家治理視閾下人民政協(xié)協(xié)商民主功能及其優(yōu)化

魏曉文+徐鳳月

摘要：人民政協(xié)是社會(huì)主義協(xié)商民主的主渠道和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)，發(fā)揮人民政協(xié)協(xié)商民主功能是優(yōu)化和提高國(guó)家治理能力的重要途徑。在人民政協(xié)中進(jìn)行協(xié)商，能夠強(qiáng)化政協(xié)功能，整合不同群體利益訴求;能夠堅(jiān)持求同存異，推動(dòng)社會(huì)各界有序政治參與;能夠依托群策群力，促進(jìn)黨和國(guó)家科學(xué)民主決策。在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中，充分發(fā)揮人民政協(xié)協(xié)商民主功能有利于拓展社會(huì)主義民主的廣度和深度，引導(dǎo)民主政治健康有序發(fā)展;有利于發(fā)揮黨際協(xié)商的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，更好實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主;有利于兼顧少數(shù)人的利益訴求，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。當(dāng)前，人民政協(xié)協(xié)商民主的功能發(fā)揮面臨著制度化水平低、程序不健全、溝通銜接不暢通等問題。為更充分發(fā)揮人民政協(xié)協(xié)商民主在現(xiàn)代國(guó)家治理中的重要作用，需進(jìn)一步完善人民政協(xié)協(xié)商民主的制度化建設(shè)，加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主的程序化建設(shè)，推進(jìn)政協(xié)協(xié)商與黨委和政府工作的有效銜接。

關(guān)鍵詞：國(guó)家治理;人民政協(xié);協(xié)商民主

中圖分類號(hào)：D621文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2015）11-0021-05

社會(huì)主義協(xié)商民主作為中國(guó)社會(huì)主義民主政治的特有形式，在完善中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治體制，推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化過程中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。在中國(guó)，社會(huì)主義政治協(xié)商除了中國(guó)共產(chǎn)黨直接同各民主黨派的協(xié)商之外，還存在一種重要的政治協(xié)商，就是中國(guó)共產(chǎn)黨同各民主黨派和各界代表人士在人民政協(xié)中的協(xié)商，即人民政協(xié)協(xié)商民主。作為社會(huì)主義協(xié)商民主的重要組成部分，人民政協(xié)協(xié)商民主在全面深化改革，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中扮演著重要角色。習(xí)近平總書記在慶祝人民政協(xié)成立65周年大會(huì)上明確指出，人民政協(xié)是社會(huì)主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)，是國(guó)家治理體系的重要組成部分。具體到政治運(yùn)行當(dāng)中，人民政協(xié)協(xié)商民主是推動(dòng)多黨合作的重要政治平臺(tái)，是促進(jìn)社會(huì)各界有序政治參與的重要渠道，是實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家科學(xué)民主決策的重要前提，是提升國(guó)家治理能力的重要途徑。在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的背景下，研究人民政協(xié)特有的功能，充分發(fā)揮人民政協(xié)作為社會(huì)主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)的作用，無疑具有極為重要的意義。

一、國(guó)家治理視域下人民政協(xié)協(xié)商民主的獨(dú)特功能

所謂人民政協(xié)協(xié)商民主，即“在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，參加人民政協(xié)的各黨派團(tuán)體、各族各界人士履行政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政職能，圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題，在決策之前和決策實(shí)施之中廣泛協(xié)商、凝聚共識(shí)的重要民主形式”①。作為在“中國(guó)特殊政治文化和政治實(shí)踐中形成”②的協(xié)商民主形式，人民政協(xié)協(xié)商民主既是中國(guó)特色社會(huì)主義民主形式的重要組成部分，也是推進(jìn)中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要推動(dòng)力。

1.強(qiáng)化政協(xié)功能，整合不同群體的利益訴求

實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，很重要的目的就是要妥善處理各社會(huì)階層之間的利益矛盾，實(shí)現(xiàn)不同社會(huì)階層利益格局的合理與協(xié)調(diào)。改革開放至今，中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變遷，由此帶來了社會(huì)群體的不斷分化與組合，中國(guó)出現(xiàn)了不同的社會(huì)階層和利益群體，這些階層和群體在根本利益一致的前提下，又產(chǎn)生了各自不同的需求和愿望，隨著全面深化改革的不斷推進(jìn)，利益群體多元化進(jìn)一步擴(kuò)大，群體利益摩擦不斷加劇，這種需求和愿望愈加強(qiáng)烈。作為執(zhí)政黨，中國(guó)共產(chǎn)黨的性質(zhì)決定了她始終代表中華民族和全體人民的根本利益，但在一些具體的愿望和利益訴求方面，還需要作為各階層、各群體利益代表的各民主黨派、人民團(tuán)體和社會(huì)各界別通過不同形式向國(guó)家和政府反映他們所代表群體的正當(dāng)需求。人民政協(xié)協(xié)商民主為此提供了一個(gè)重要渠道和途徑。在人民政協(xié)中進(jìn)行協(xié)商，中國(guó)共產(chǎn)黨與各民主黨派、各人民團(tuán)體、社會(huì)各界別相互平等，共產(chǎn)黨員與各民主黨派成員、無黨派人士及各界代表人士相互平等，這確保了彼此之間能夠平等協(xié)商，互相溝通，有利于保障不同階層利益群體的正當(dāng)訴求能夠得到妥善解決。

2.堅(jiān)持求同存異，推動(dòng)社會(huì)各界有序政治參與

“社會(huì)主義協(xié)商民主的本質(zhì)就是要實(shí)現(xiàn)和推進(jìn)公民有序的政治參與，引導(dǎo)公民以理性合法的形式表達(dá)利益訴求、解決利益矛盾?！雹酆茱@然，在制度安排上，人民政協(xié)協(xié)商民主適應(yīng)了這一要求。中國(guó)共產(chǎn)黨在人民政協(xié)中與各民主黨派、各人民團(tuán)體和各界代表人士進(jìn)行廣泛而深入的協(xié)商，是廣大人民群眾及人民團(tuán)體參政議政、有序參與管理國(guó)家事務(wù)的重要體現(xiàn)。在人民政協(xié)中，各民主黨派、人民團(tuán)體和社會(huì)各界別緊緊圍繞國(guó)家中心工作和事關(guān)人民群眾切身利益的問題，通過廣泛協(xié)商、平等協(xié)商、各抒己見、求同存異，積極主動(dòng)地向黨和國(guó)家提供建設(shè)性的意見和建議。同時(shí)，隨著人民政協(xié)的完善和壯大，通過政協(xié)集中獲得的意見和建議能夠更充分、更廣泛地代表不同階層、不同群體的愿望和訴求，最大限度地實(shí)現(xiàn)各方利益的均衡，“促進(jìn)形成全面表達(dá)社會(huì)利益、有效平衡社會(huì)利益、科學(xué)調(diào)節(jié)社會(huì)利益的協(xié)調(diào)機(jī)制”④。在政協(xié)協(xié)商中，各協(xié)商主體充分發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，求同存異，不斷增強(qiáng)政治協(xié)商的政治基礎(chǔ)，推動(dòng)著社會(huì)各階層的有序政治參與。

3.依托群策群力，促進(jìn)黨和國(guó)家科學(xué)民主決策

“政治決策是對(duì)政治生活重大問題的決定，是黨和國(guó)家機(jī)關(guān)活動(dòng)的中心環(huán)節(jié)，它規(guī)定著國(guó)家發(fā)展的目標(biāo)和方向，制約著人們的政治行為，影響著社會(huì)發(fā)展的各個(gè)方面。政治決策的正確與否，關(guān)系到國(guó)家政局能否穩(wěn)定，國(guó)家發(fā)展是否健康。”⑤人民政協(xié)聚集著一大批專業(yè)學(xué)者和仁人志士，他們與全體人民一道，在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等方面建言獻(xiàn)策，為黨和政府提供智力支持和人才支撐，使黨和政府的決策更具全局性、綜合性和前瞻性。在人民政協(xié)中開展協(xié)商，既可以對(duì)國(guó)家和政府的決策制定和執(zhí)行起到輔助和參考的價(jià)值，又能為其運(yùn)行提供一種監(jiān)督和糾錯(cuò)的機(jī)制。對(duì)此，2015年6月中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實(shí)施意見》中明確指出，人民政協(xié)，集協(xié)商、監(jiān)督、參與、合作于一體，是各黨派團(tuán)體和各族各界人士發(fā)揚(yáng)民主、參與國(guó)是、團(tuán)結(jié)合作的重要平臺(tái)，是適合中國(guó)國(guó)情、具有鮮明中國(guó)特色的制度安排。⑥因此，充分發(fā)揮人民政協(xié)作為社會(huì)主義協(xié)商民主主渠道和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)的作用，對(duì)于促進(jìn)黨和政府決策科學(xué)化、民主化，提升國(guó)家治理現(xiàn)代化能力有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、國(guó)家治理視域下發(fā)揮人民政協(xié)

協(xié)商民主功能的實(shí)踐意義

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)利益主體日趨多元化，利益分化日益明顯，利益沖突日益激烈，化解矛盾、消除分歧、構(gòu)建和諧、實(shí)現(xiàn)共贏已經(jīng)成為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵。當(dāng)前我國(guó)社會(huì)是一個(gè)強(qiáng)調(diào)多元、尊重差異的社會(huì)，原有的民主形式已經(jīng)不能很好適應(yīng)國(guó)家治理的現(xiàn)實(shí)需求，民主走向協(xié)商是現(xiàn)代國(guó)家治理背景下民主的應(yīng)然狀態(tài)與實(shí)然狀態(tài)有機(jī)統(tǒng)一的結(jié)果。作為一種接受多元社會(huì)現(xiàn)實(shí)并能有效解決不同利益主體之間利益訴求的民主協(xié)商形式，人民政協(xié)協(xié)商民主正在為推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化和治理體系現(xiàn)代化發(fā)揮著重要作用。因此，積極發(fā)揮人民政協(xié)協(xié)商民主功能，對(duì)推動(dòng)實(shí)現(xiàn)中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化就具有十分重要的實(shí)踐意義。

1.有利于拓展社會(huì)主義民主的廣度和深度，引導(dǎo)民主政治健康有序發(fā)展

民主運(yùn)行是否充分是國(guó)家治理現(xiàn)代化能否實(shí)現(xiàn)的一個(gè)重要標(biāo)志?！白鳛橐环N復(fù)興的民主范式，協(xié)商民主承載了發(fā)展社會(huì)主義民主理論和改造一元獨(dú)大的現(xiàn)實(shí)政治管理模式的期待?！雹呷嗣裾f(xié)協(xié)商民主作為協(xié)商民主的主要形式，在改造政治管理模式，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化過程中發(fā)揮著重要作用。60多年來，各民主黨派、人民團(tuán)體、社會(huì)各界別堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問題和事關(guān)人民群眾切身利益的實(shí)際問題為內(nèi)容，在人民政協(xié)中廣泛開展協(xié)商，堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中，不斷增強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主的實(shí)效性。在人民政協(xié)協(xié)商中，協(xié)商主體不論人數(shù)多少，都具有發(fā)表意見、充分討論的機(jī)會(huì)，縱然是協(xié)商當(dāng)中的最少數(shù)，意見也可以得到充分表達(dá)，受到充分尊重，政協(xié)協(xié)商的這種包容性和真實(shí)性，不論從形式上還是從內(nèi)容上，都豐富和發(fā)展著中國(guó)特色社會(huì)主義民主。此外，在人民政協(xié)中進(jìn)行協(xié)商，協(xié)商范圍比較廣，協(xié)商內(nèi)容比較全面，協(xié)商程序規(guī)范，也正因?yàn)槿绱?，人民政協(xié)協(xié)商民主在民主的實(shí)踐過程中更具有權(quán)威性、真實(shí)性和合法性，從而在深度和廣度上豐富和拓展了中國(guó)特色社會(huì)主義民主。

2.有利于發(fā)揮黨際協(xié)商獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，更好實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主

在我國(guó)多黨合作的政治制度中，政治協(xié)商包含兩種基本形式，一種是中國(guó)共產(chǎn)黨同各民主黨派的協(xié)商，另一種是中國(guó)共產(chǎn)黨在人民政協(xié)中同各民主黨派和各界代表人士的協(xié)商。作為中國(guó)共產(chǎn)黨和民主黨派協(xié)商的重要組織場(chǎng)所，人民政協(xié)為黨際協(xié)商提供了組織化、制度化、規(guī)范化的機(jī)制與渠道。雖然人民政協(xié)協(xié)商民主遠(yuǎn)不止黨際協(xié)商民主，但黨際協(xié)商卻在人民政協(xié)中得以充分開展。在政協(xié)協(xié)商中，中國(guó)共產(chǎn)黨同各民主黨派之間圍繞國(guó)家和地方的大政方針以及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)生活中的重要問題開展協(xié)商。依托人民政協(xié)這一專門協(xié)商機(jī)構(gòu)，各黨派充分開展政治協(xié)商，參政議政，民主監(jiān)督，履行自身職能。在政協(xié)協(xié)商過程中，雖然中國(guó)共產(chǎn)黨和各民主黨派都帶有自身黨派屬性，但在協(xié)商過程中，彼此都是以追求公共利益為最終價(jià)值目標(biāo)，所以，無論是執(zhí)政黨還是參政黨，在政協(xié)協(xié)商中都不存在自己政黨的特殊利益，都是以維護(hù)好和發(fā)展好最廣大人民的根本利益為己任，都是以實(shí)現(xiàn)全體人民當(dāng)家作主為宗旨。因此，充分發(fā)揮人民政協(xié)協(xié)商的民主功能，有利于中國(guó)共產(chǎn)黨和各民主黨派更好地在人民政協(xié)中開展黨際協(xié)商，充分實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的權(quán)利。

3.有利于兼顧少數(shù)人的利益訴求，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定

現(xiàn)代國(guó)家治理理論要求各個(gè)行為主體都能參與到國(guó)家治理當(dāng)中來，以實(shí)現(xiàn)自身的價(jià)值追求。在政協(xié)協(xié)商中，參與協(xié)商的主體不僅包括中國(guó)共產(chǎn)黨和各民主黨派，也包括各人民團(tuán)體和各族各界其他代表人士。人民政協(xié)協(xié)商主體的這種廣泛的代表性和巨大的包容性，使其能夠更加全面、系統(tǒng)、綜合地反映社會(huì)各階層各群體的利益訴求。在人民政協(xié)協(xié)商中，盡管協(xié)商主體來自不同界別，代表不同群體的社會(huì)利益，但是作為社會(huì)主義勞動(dòng)者、社會(huì)主義事業(yè)的建設(shè)者和擁護(hù)社會(huì)主義的愛國(guó)者、擁護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一的愛國(guó)者，在根本利益上沒有差別。也正因?yàn)槿绱?，在推進(jìn)國(guó)家治理過程中，彼此之間的利益訴求可以在根本利益一致的基礎(chǔ)上達(dá)成妥協(xié)，從而形成在協(xié)商中促進(jìn)社會(huì)和諧、在社會(huì)和諧中進(jìn)行民主協(xié)商的良好局面。

三、國(guó)家治理視域下發(fā)揮人民政協(xié)

協(xié)商民主功能面臨的困境

改革開放以來，人民政協(xié)協(xié)商民主在完善中國(guó)民主政治發(fā)展，推動(dòng)中國(guó)政治現(xiàn)代化過程中發(fā)揮了巨大作用，政協(xié)協(xié)商由此在國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中的影響迅速擴(kuò)大。但是也應(yīng)看到，在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，人民政協(xié)協(xié)商民主在功能發(fā)揮方面仍然存在不少問題。

1.人民政協(xié)協(xié)商民主制度化水平低

經(jīng)過數(shù)十年的實(shí)踐與發(fā)展，人民政協(xié)協(xié)商民主的制度化水平得到了很大提升，尤其是2015年《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實(shí)施意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）的頒布，更是標(biāo)志著人民政協(xié)協(xié)商民主制度化建設(shè)邁上了新臺(tái)階。但是，與人民政協(xié)協(xié)商民主在國(guó)家政治生活中的地位相比，與國(guó)家治理現(xiàn)代化的要求相比，人民政協(xié)協(xié)商民主制度化水平仍然不高。一是協(xié)商內(nèi)容有待進(jìn)一步明確?！兑庖姟冯m然指出政協(xié)協(xié)商可以就國(guó)家大政方針和地方的重要舉措以及政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活中的重要問題，各黨派參加人民政協(xié)工作的共同性事務(wù)，政協(xié)內(nèi)部的重要事務(wù)，以及有關(guān)愛國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線的其他重要問題展開協(xié)商，但對(duì)什么是大政方針、哪些屬于重大問題、哪些屬于重要事務(wù)，《意見》中并沒有明確界定。二是協(xié)商形式有待進(jìn)一步鞏固?？偟膩碚f，在協(xié)商形式上，《意見》相比2006年中共中央頒布的《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》，已經(jīng)細(xì)化很多，但從現(xiàn)實(shí)層面來看，協(xié)商形式仍然存在過于宏觀、籠統(tǒng)和模糊的現(xiàn)象，如《意見》雖然提出政協(xié)協(xié)商的七種主要形式，但對(duì)何種情況下采取何種協(xié)商形式、各協(xié)商形式的具體操作細(xì)則等都沒有明確規(guī)范。協(xié)商內(nèi)容不明確，協(xié)商形式不具體，在很大程度上制約著政協(xié)協(xié)商民主功能的發(fā)揮。

2.人民政協(xié)協(xié)商民主程序不健全

程序化是協(xié)商民主理論的重要特征之一，不論是西方還是中國(guó)，程序正義都是協(xié)商民主獲得合法性的規(guī)范性要求。但長(zhǎng)期以來程序正義理念在中國(guó)政治文化中并沒有很好地樹立起來，反映在人民政協(xié)協(xié)商民主的實(shí)踐中就是隨意性和形式化。一是對(duì)不同內(nèi)容、不同形式的政協(xié)協(xié)商缺乏與之配套的操作程序。由于中央并沒有明確可操作的協(xié)商程序，致使各地在制定協(xié)商程序方面并不規(guī)范、統(tǒng)一，協(xié)商中很容易受制于領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人偏好和主觀臆斷，造成許多問題的處理彈性較大，隨意性較強(qiáng)。二是政協(xié)協(xié)商實(shí)踐中程序性不足，導(dǎo)致政協(xié)協(xié)商參與者知情渠道比較有限。協(xié)商什么？如何協(xié)商？協(xié)商參與者并不十分清楚。協(xié)商中由于缺乏充分的考察和調(diào)研，很多參與者對(duì)協(xié)商內(nèi)容和程序并不熟悉，只能倉(cāng)促表態(tài)，致使協(xié)商流于形式，嚴(yán)重影響了政協(xié)協(xié)商的有效性和功能的發(fā)揮。這些問題的存在歸根到底都源自于政協(xié)協(xié)商程序的不健全。

3.政協(xié)協(xié)商與黨委政府溝通銜接不暢通

人民政協(xié)協(xié)商民主作為社會(huì)主義協(xié)商民主發(fā)展和成長(zhǎng)的內(nèi)在要素，其使命和目的一開始就是為權(quán)力機(jī)關(guān)決策服務(wù)，以推動(dòng)黨和政府的決策科學(xué)化、民主化。因此，推動(dòng)政協(xié)協(xié)商與黨委政府相銜接就成為政協(xié)協(xié)商成果能夠真正落到實(shí)處的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。具體到實(shí)踐中，人民政協(xié)協(xié)商民主與黨委、政府溝通銜接不暢表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，協(xié)商過程相關(guān)規(guī)定不明確。如時(shí)間上，協(xié)商議題提前多長(zhǎng)時(shí)間告知協(xié)商對(duì)方，各級(jí)黨委和政府并沒有統(tǒng)一的規(guī)定;形式上，協(xié)商與通報(bào)界限如何區(qū)分，實(shí)際協(xié)商中如何避免通報(bào)代替協(xié)商，各級(jí)黨委和政府在實(shí)踐中也都存在很大差異。另一方面，銜接渠道不夠暢通。在各級(jí)政協(xié)會(huì)議上，政協(xié)委員雖然可以就各種問題暢所欲言，各抒己見，但真正能夠傳達(dá)到黨政決策部門的意見和建議卻只占少數(shù)，很多意見和建議經(jīng)過政協(xié)機(jī)關(guān)的整理和信息過濾，難以傳達(dá)到黨政決策部門，即使傳達(dá)到黨政決策部門，是否準(zhǔn)確，能否采納，采納多少，也都缺少可依循的相關(guān)規(guī)章制度。

四、國(guó)家治理視域下人民政協(xié)協(xié)商民主

功能優(yōu)化的路徑選擇

國(guó)家治理現(xiàn)代化視閾下，針對(duì)人民政協(xié)協(xié)商民主功能發(fā)揮所面臨的困境，可以通過多種途徑，優(yōu)化人民政協(xié)協(xié)商民主功能，深挖政協(xié)協(xié)商的內(nèi)在潛力。

1.完善人民政協(xié)協(xié)商民主制度化建設(shè)

經(jīng)驗(yàn)表明，制度建設(shè)更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性。隨著社會(huì)主義民主政治的不斷推進(jìn)，人民政協(xié)協(xié)商民主制度化建設(shè)取得長(zhǎng)足進(jìn)步。黨的十八大、十八屆三中、四中全會(huì)都著重強(qiáng)調(diào)，要不斷健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度，實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主廣泛多層制度化。2015年中共中央通過的《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》及《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實(shí)施意見》也明確指出，要高度重視協(xié)商民主建設(shè)，從制度上保障協(xié)商成果落地;要加強(qiáng)政治協(xié)商的制度建設(shè)，把政治協(xié)商作為重要環(huán)節(jié)納入決策程序。由此可見，完善政協(xié)協(xié)商制度建設(shè)已經(jīng)成為充分發(fā)揮人民政協(xié)協(xié)商民主功能，推進(jìn)其工作開展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。實(shí)踐中，要優(yōu)化政協(xié)協(xié)商功能，克服政協(xié)協(xié)商在功能發(fā)揮方面存在的制度困境，充分發(fā)揮其在現(xiàn)代國(guó)家治理過程中的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，需要從改進(jìn)政協(xié)協(xié)商的內(nèi)容和形式入手。一是要明確協(xié)商內(nèi)容。對(duì)什么是大政方針，哪些屬于重大問題和共同性事務(wù)，哪些是重要事務(wù)，中央應(yīng)該出臺(tái)文件加以細(xì)化，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì);各地要根據(jù)中央文件的相關(guān)精神和內(nèi)容，制定符合本地區(qū)實(shí)際的協(xié)商內(nèi)容，通過細(xì)化內(nèi)容，凝心聚力，增進(jìn)共識(shí)，提高協(xié)商質(zhì)量。二是要規(guī)范協(xié)商形式?！叭嗣裾f(xié)協(xié)商民主的形式，是人民政協(xié)開展政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政的硬化形態(tài)，是推進(jìn)人民政協(xié)協(xié)商民主制度化的重點(diǎn)和關(guān)鍵”⑧，也是充分發(fā)揮人民政協(xié)協(xié)商民主功能的重要載體，為此，要在豐富政協(xié)協(xié)商民主形式的同時(shí)，針對(duì)政協(xié)協(xié)商民主的不同形式設(shè)計(jì)不同的制度規(guī)定、流程規(guī)范，真正實(shí)現(xiàn)協(xié)商實(shí)踐中多重社會(huì)力量協(xié)同合作共治的理念。

2.加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主的程序化建設(shè)

“作為一種程序性的民主形式，協(xié)商民主對(duì)于制度和程序有著特殊的偏好，協(xié)商民主的一項(xiàng)基本特征就是程序性?！雹嶂匾暫侠沓绦蚴前ㄈ嗣裾f(xié)協(xié)商民主在內(nèi)的民主理論的一貫主張和政治品格。離開完備的民主程序，任何民主都將無法實(shí)現(xiàn)或無法完全實(shí)現(xiàn)。中共十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系。⑩可見，要充分發(fā)揮人民政協(xié)協(xié)商民主功能，實(shí)現(xiàn)多重社會(huì)力量協(xié)同合作治理的局面，加強(qiáng)其程序化建設(shè)是十分重要的。作為我國(guó)社會(huì)主義協(xié)商民主的重要渠道和主要形式，人民政協(xié)協(xié)商民主亟須建立一整套完備的協(xié)商程序，以凸顯自身協(xié)商的權(quán)威性和合法性。當(dāng)前，在人民政協(xié)中，加強(qiáng)政協(xié)協(xié)商民主程序化建設(shè)，需要嚴(yán)格按照“協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中”的原則，從實(shí)際出發(fā)，大膽探索，不斷完善政協(xié)協(xié)商過程中的一系列相關(guān)程序，包括協(xié)商議題的提出和確定、通報(bào)情況和聽取意見、及時(shí)整理并報(bào)送協(xié)商成果、意見建議處理與反饋等程序。讓健全、完善的程序貫穿于政協(xié)協(xié)商始終，確保政協(xié)協(xié)商可開展、可操作，充分發(fā)揮人民政協(xié)協(xié)商民主協(xié)調(diào)關(guān)系、匯聚力量、建言獻(xiàn)策、服務(wù)大局的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，讓政協(xié)協(xié)商真正成為一個(gè)社會(huì)各界充分發(fā)揚(yáng)民主、反映民意、集中民智、增進(jìn)共識(shí)的平臺(tái)。

3.推進(jìn)政協(xié)協(xié)商與黨委和政府工作的有效銜接

開展人民政協(xié)協(xié)商民主的目的是圍繞著國(guó)家和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的重大問題以及人民群眾現(xiàn)實(shí)生活中的突出問題，積極建言獻(xiàn)策，并在協(xié)商過程中將不同階層社會(huì)群體的利益訴求反映給黨委和政府，為各級(jí)黨委和政府決策的科學(xué)化、民主化提供強(qiáng)有力的支持。因此，加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主與黨委和政府工作的有效銜接，是提高人民政協(xié)協(xié)商民主科學(xué)性和實(shí)效性的關(guān)鍵所在。按照《意見》的相關(guān)要求，要做到政協(xié)協(xié)商與黨委、政府工作的有效銜接，需要做到以下幾點(diǎn)。一是規(guī)范協(xié)商議題提出機(jī)制。在人民政協(xié)協(xié)商過程中，按照相關(guān)程序，認(rèn)真落實(shí)由黨委、人大、政府、民主黨派、人民團(tuán)體等提出議題的規(guī)定。建立黨委同政府、政協(xié)重點(diǎn)協(xié)商議題會(huì)商機(jī)制，建立政協(xié)內(nèi)部選題機(jī)制，通過常務(wù)委員會(huì)會(huì)議、專門委員會(huì)會(huì)議以及座談會(huì)、發(fā)函等形式征集議題，積極探索由界別、委員聯(lián)名、委員小組提出議題。二是健全知情明政制度。各級(jí)黨委和政府召開的有關(guān)重要工作會(huì)議可安排政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)參加，建立相關(guān)部門定期通報(bào)情況制度，為政協(xié)委員履行職責(zé)提供便利，創(chuàng)造條件。政協(xié)全體會(huì)議召開前，根據(jù)需要可組織情況通報(bào)會(huì)，請(qǐng)有關(guān)部門通報(bào)年度工作情況。三是完善協(xié)商成果采納、落實(shí)和反饋機(jī)制。這是進(jìn)行政協(xié)協(xié)商的最終落腳點(diǎn)。政協(xié)協(xié)商不同于其他協(xié)商，協(xié)商后形成的視察報(bào)告、調(diào)研報(bào)告、政協(xié)信息、大會(huì)發(fā)言專報(bào)、重要提案摘報(bào)等成果，經(jīng)黨委、政府批準(zhǔn)后必須及時(shí)發(fā)送至有關(guān)部門進(jìn)行落實(shí)，并將落實(shí)后的情況進(jìn)行反饋。唯有如此，才能增強(qiáng)政協(xié)協(xié)商的實(shí)效性，發(fā)揮其廣納群言、廣謀良策、廣聚共識(shí)、真正服務(wù)于國(guó)家的獨(dú)特作用。

注釋

①⑥《中辦印發(fā)〈關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實(shí)施意見〉》，《人民日?qǐng)?bào)》2015年6月26日。

②趙蕙蘭：《人民政協(xié)協(xié)商民主的核心價(jià)值分析》，《重慶社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第5期。

③④⑤李賀林、左憲民：《中國(guó)特色協(xié)商民主研究》，中央黨校出版社，2008年，第183、184、181頁(yè)。

⑦彭姝：《協(xié)商民主：國(guó)家治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的政治邏輯》，《甘肅理論學(xué)刊》2014年第4期。

⑧⑨王學(xué)儉：《健全人民政協(xié)協(xié)商民主制度推進(jìn)社會(huì)主義協(xié)商民主政治建設(shè)》，《中國(guó)政協(xié)理論研究》2014年第2期。

⑩《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2013年11月16日。

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