改革開放以來招標投標事業(yè)發(fā)展歷程

周卓然

[摘 要] 招標投標是世界各國政府和國際組織通行的采購方式。改革開放后，我國招標投標事業(yè)經(jīng)歷了從無到有、從小到大、逐步成熟的發(fā)展歷程，大體分為探索推廣、全面發(fā)展、依法治理等三個階段。我國招標投標事業(yè)已經(jīng)成為社會主義市場經(jīng)濟體制的有機組成部分，在市場配置資源中發(fā)揮著重要的基礎(chǔ)性作用。

[關(guān)鍵詞] 招標投標事業(yè) 社會主義市場經(jīng)濟體制 市場配置資源

招標投標是有組織開展的一種擇優(yōu)成交方式，已經(jīng)成為世界各國政府和國際組織通行的采購方式。我國有記錄的最早采用招標方式的是1902年張之洞創(chuàng)辦湖北皮革廠采用招標比價方式承包工程。1918年，漢陽鐵廠兩項擴建工程進行了公開招標。1929年，武漢市采辦委員會公布招標規(guī)則，規(guī)定公有建筑或一次采購物料大于3000元以上者，均須通過招標決定承辦廠商。由于舊中國處于半殖民地半封建的社會，招標投標方法未能用法律形式確立下來，所以并未普遍開展。

新中國成立后到改革開放前，我國實行高度集中的計劃經(jīng)濟體制，工程建設(shè)項目立項和建設(shè)以及貨物、服務(wù)采購是通過指令性計劃進行安排的，企業(yè)沒有經(jīng)營自主權(quán)，招標投標缺乏存在和發(fā)展所必需的經(jīng)濟體制條件。改革開放后，我國招標投標事業(yè)經(jīng)歷了從無到有、從小到大、逐步成熟的發(fā)展歷程，為創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境，提高公共采購效益和質(zhì)量，維護國家和社會公共利益，發(fā)揮著越來越重要的作用。招投標作為競爭性交易方式，已經(jīng)成為社會主義市場經(jīng)濟體制的有機組成部分，在市場配置資源中發(fā)揮著重要的基礎(chǔ)性作用。改革開放以來招投標事業(yè)發(fā)展的歷程，大體可以分為三個階段。

第一階段：探索推廣階段（1980—1989），開創(chuàng)并推廣了中國的招標投標事業(yè)

黨的十一屆三中全會作出了把黨和國家的工作著重點轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上來的戰(zhàn)略決策，并針對“權(quán)力過于集中”的“嚴重缺點”，要求“按經(jīng)濟規(guī)律辦事”，“有領(lǐng)導(dǎo)地大膽下放，讓地方和工農(nóng)業(yè)企業(yè)在國家統(tǒng)一計劃的指導(dǎo)下有更多的經(jīng)營管理自主權(quán)”[1]。為改革現(xiàn)行經(jīng)濟管理體制，開展社會主義競爭，1980年10月17日，國務(wù)院制定《關(guān)于開展和保護社會主義競爭的暫行規(guī)定》，首次規(guī)定“對一些適于承包的生產(chǎn)建設(shè)項目和經(jīng)營項目，可以試行招標投標的辦法”[2]。

1979年，我國土木建筑企業(yè)最先參與國際市場競爭，以投標方式在中東、亞洲、非洲和港澳地區(qū)開展國際承包工程業(yè)務(wù)，取得了國際工程投標的經(jīng)驗與信譽。1980年，我國第一個采用世界銀行貸款的大學項目開始采用國際招標，上海、天津和廣州黃埔三個港口項目采用國際招標辦法采購。1981年，吉林省吉林市對熱水過江工程招標投標，節(jié)省投資95萬元[3]，深圳國際商業(yè)大廈工程招標投標，造價降低940多萬元，收到工期短、投資省、質(zhì)量好、見效快的顯著效果。這些嘗試在全國起到了良好的示范作用。

1982年，水電部委托中國技術(shù)進出口公司組織云南省魯布革水電站引水系統(tǒng)工程面向國際進行競爭性招標。日本大成建設(shè)公司以8460萬元人民幣（比標底低43%）的最低標價中標，實現(xiàn)了工期短、成本低、質(zhì)量好的效果，極大地推動了我國工程建設(shè)項目管理方式由計劃分配方式向市場經(jīng)濟的招投標方式轉(zhuǎn)變，形成影響工程建設(shè)的“魯布革模式”。1987年9月，國務(wù)院召開全國施工會議推行魯布革水電站國際招標經(jīng)驗。

1982年10月，針對武漢洗衣機廠銷路好效益不好的狀況，武漢大學余杭教授等8人組成的咨詢小組提出了對外購零件實行公開招標的建議并取得成功，該廠利潤猛增到370多萬元。武漢市因此在全國率先成立了招投標辦公室，先后有20多個企業(yè)進行招標采購活動。全國90%的地市來武漢取經(jīng)，引起國家體改委、國家經(jīng)委、物資部等國家部委的重視，稱之為“荷花模式”[4]。

1983年6月7日，國家城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部頒布《建筑安裝工程招標投標試行辦法》，規(guī)定建筑安裝工程通過招標擇優(yōu)選定施工單位，施工單位可通過投標承攬工程任務(wù)。這是建設(shè)工程招標投標的第一個部門規(guī)章，也是第一個對招標投標做出較詳盡規(guī)定的辦法。它的頒布為我國推行招標投標制度奠定了基礎(chǔ)。

1984年9月18日，國務(wù)院頒布《關(guān)于改革建筑業(yè)和基本建設(shè)管理體制若干問題的暫行規(guī)定》，要求改變單純用行政手段分配建設(shè)任務(wù)的老辦法，大力推行工程招標承包制，開始全面推行招標投標制度。同年11月，國家計委和城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部聯(lián)合制定《建設(shè)工程招標投標暫行規(guī)定》。此后，各地相繼制定了招標管理辦法，開始探索我國的招標投標管理和操作程序。

1984年12月10日，中國進出口技術(shù)總公司國際招標公司成立，專營國際國內(nèi)招標采購。1985年1月29日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了國家經(jīng)濟委員會、國家物資局《關(guān)于開展機電設(shè)備招標工作有關(guān)問題的請示》。文件首次提出了試行以招標投標辦法取代層層審批的進口機電設(shè)備的制度。同年6月，中國機電設(shè)備招標中心成立，負責組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)管全國機電設(shè)備的招標工作。北京、上海、天津、廣州、重慶、沈陽、武漢及西安等主要城市也在此后成立機電設(shè)備招標公司。1987年，天津機電設(shè)備招標公司成立了全國第一家評標專家委員會。

回顧這一階段的歷史可以看出，隨著計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變，我國率先在工程建設(shè)領(lǐng)域推行招標投標制度，拉開了我國招標投標制度全面推廣和發(fā)展的序幕。招標投標領(lǐng)域伴隨各領(lǐng)域的體制改革而逐步擴大，由建筑行業(yè)逐步擴大到鐵路、公路、水運、水電、廣電等專業(yè)工程，由工程的建筑安裝逐步擴大到勘察設(shè)計、工程設(shè)備等工程建設(shè)項目的各個方面，由工程招標逐步擴大到機電設(shè)備、科研項目、土地出讓、企業(yè)租賃和承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓。在擴大招標投標領(lǐng)域的同時，制定招投標管理規(guī)章，建立招投標監(jiān)管機構(gòu)和專門的招標機構(gòu)，不斷探索在中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制下的招投標事業(yè)發(fā)展的途徑與方法。

第二階段：全面發(fā)展階段（1990—1999），招標投標發(fā)展迅速，管理體系基本形成

1991年2月，為加強國家重點建設(shè)項目的管理，國家計委下發(fā)了《關(guān)于加強國家重點建設(shè)項目及大型建設(shè)項目招標投標管理的通知》，要求建設(shè)項目的設(shè)計、設(shè)備采購、施工除有特殊原因不宜招標外，都要創(chuàng)造條件實行招標投標，可根據(jù)工程的性質(zhì)、規(guī)模、復(fù)雜程度及其他客觀條件，分別采取公開招標、邀請招標和議標等方式。國家建設(shè)項目招標投標工作由此開始逐漸推廣，取得了顯著的經(jīng)濟和社會效益。endprint

1992年10月，黨的十四大確立社會主義市場經(jīng)濟體制的改革目標。次年11月，十四屆三中全會作出《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟若干問題的決定》，國務(wù)院隨后作出了深化外貿(mào)體制、建筑市場體制改革的決定，進一步解除了束縛招標投標制度發(fā)展的體制障礙。11月，國家計委制定《關(guān)于建設(shè)項目實行項目業(yè)主責任制的暫行規(guī)定》，明確由項目業(yè)主負責組織工程設(shè)計、監(jiān)理、設(shè)備采購和施工招標工作，自主確定投標、中標單位。12月，國家建設(shè)部發(fā)布《工程建設(shè)施工招標投標管理辦法》，對招標投標各個環(huán)節(jié)作出了明確規(guī)定，進一步規(guī)范招標投標制度。

1997年2月5日，國家建設(shè)部印發(fā)《關(guān)于建立建設(shè)工程交易中心的指導(dǎo)意見》，要求各直轄市、計劃單列市、各試點城市和絕大多數(shù)省會城市在當年建立交易中心，有關(guān)工程建設(shè)項目管理機構(gòu)原則上全部進入中心集中辦公，統(tǒng)一管理，規(guī)范市場主體行為。11月，深圳市以公開招標方式采購27輛公務(wù)用車，開始了政府采購日常消費的招標試點工作。

1998年3月1日，《建筑法》在全國施行，確立了建筑工程發(fā)包與承包招投標活動的法律地位。8月，國家建設(shè)部印發(fā)《關(guān)于進一步加強工程招標投標管理的規(guī)定》，《規(guī)定》要求凡未建立有形建筑市場的地級以上城市，在年內(nèi)要建立起有形建筑市場（即建設(shè)工程交易中心）。至此，開始初步形成建筑市場監(jiān)督管理新模式，結(jié)束了工程建設(shè)招標投標工作各自為政、執(zhí)法監(jiān)察不力等狀況。

回顧這一階段歷史可以看出，第二階段招標投標事業(yè)發(fā)展迅速，招標投標擴大到政府采購，從中央到地方普遍加強對招標投標的管理和規(guī)范工作，相繼出臺一系列法規(guī)和規(guī)章，招標方式已經(jīng)從以議標為主轉(zhuǎn)變到以邀請招標為主，交易活動已由無形轉(zhuǎn)為有形、隱蔽轉(zhuǎn)為公開，招標投標管理體系基本形成。這不僅為招投標公開、公平、公正開展提供了有力保障，也有效遏制了工程建設(shè)領(lǐng)域的腐敗行為，為完善招標投標制度和在全國推行公開招標投標打下了堅實基礎(chǔ)。

第三階段：依法治理階段（2000年—），招標投標事業(yè)開始全面走上依法治理軌道

《招標投標法》（2000年1月1日）和《政府采購法》（2003年1月1日）施行，招標投標活動步入法制化、制度化和規(guī)范化的管理軌道，極大地推動了招標投標工作，有力促進了我國市場經(jīng)濟的健康發(fā)展，成為我國招標投標事業(yè)發(fā)展的重要里程碑，標志著我國招標投標事業(yè)發(fā)展進入了全新的歷史階段。

第一，法規(guī)制度趨于完備。為了全面貫徹實施《招標投標法》，2011年12月29日，國務(wù)院頒布實施了《招標投標法實施條例》。從中央到地方都制定了大量與《招標投標法》相配套的規(guī)章制度，修改和廢止了大批招標投標規(guī)章和規(guī)范性文件，逐步形成了招標投標的法律體系，基本建立起了規(guī)范工程、貨物、服務(wù)招投標活動的招標事項核準、招標公告發(fā)布、招標文件編制到評標專家和專家?guī)旃芾怼⒃u標委員會組成和評標方法、招投標投訴處理等各個環(huán)節(jié)的規(guī)則，形成了較為完備的法律法規(guī)體系和標準規(guī)范，使招投標活動的主要方面和環(huán)節(jié)都實現(xiàn)了有法可依、有章可循。

第二，監(jiān)督體系逐步健全?！墩袠送稑朔ā穼嵤┮詠?，有關(guān)行政監(jiān)督部門逐步加大對招標投標活動全過程的監(jiān)督檢查力度。通過招投標部際協(xié)調(diào)機制平臺，統(tǒng)一部署工作，統(tǒng)一研究重大政策，統(tǒng)一開展執(zhí)法檢查，提高了行政監(jiān)督的權(quán)威性和有效性。國家發(fā)展改革委員會制定《國家重大建設(shè)項目招標投標監(jiān)督暫行辦法》，對重大建設(shè)項目的招投標開展稽查。建設(shè)、鐵道、水利、交通等部門結(jié)合整頓和規(guī)范建筑市場秩序，對招投標制執(zhí)行情況開展檢查。組建了全國性招投標行業(yè)自律組織——中國招標投標協(xié)會，積極倡導(dǎo)誠信自律，促進市場主體行為規(guī)范。

第三，工作機制不斷創(chuàng)新發(fā)展。2007年，國家人事部頒布《招標師職業(yè)水平考試實施辦法》，對提高招標從業(yè)人員整體素質(zhì)起著不可估量的積極作用。2008年，國家發(fā)改委制定《招標投標違法行為記錄公告暫行辦法》，建立招投標違法行為記錄公告制度，促進信用體系建設(shè)，健全了投訴舉報處理機制，建立案件線索移交和查處協(xié)作機制，及時懲治違法違規(guī)行為。同時牽頭組織了部際聯(lián)席會議制度，使招標投標行政監(jiān)督工作向著更加有效、規(guī)范和統(tǒng)一的方向發(fā)展。

第四，招標代理機構(gòu)快速發(fā)展。隨著國家發(fā)改委發(fā)布《中央投資項目招標代理機構(gòu)資格認定管理辦法》（2005年11月1日）和建設(shè)部《工程建設(shè)項目招標代理機構(gòu)資格認定辦法》（2007年3月1日）的施行，招標投標代理機構(gòu)迅速發(fā)展起來。據(jù)國家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部統(tǒng)計，2012年全國工程招標代理機構(gòu)共5522個。按照資格等級劃分，甲級機構(gòu)1336個，乙級機構(gòu)2858個，暫定級機構(gòu)1328個，從業(yè)人員445445人，其中：高級職稱人員61438人，中級職稱164243人，初級職稱80929人，其他人員44476人。工程招標代理中標金額91857.60億元，房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程招標代理中標金額59759.27億元，為政府和國有企事業(yè)單位工程招標代理中標金額54056.25億元[5]。

第五，大力推行電子招標投標。電子招投標是將信息技術(shù)與傳統(tǒng)招投標模式相結(jié)合，是近幾年迅速發(fā)展起來的一種基于信息技術(shù)的全新業(yè)務(wù)形態(tài)。從1999年開始開展電子招投標系統(tǒng)至今十余年時間，電子招投標覆蓋貨物采購、重大裝備招標采購、建筑工程招標采購、政府采購、藥品采購等領(lǐng)域，整個招標過程全部實現(xiàn)電子化。2013年5月1日，國家發(fā)改委等8個部門聯(lián)合發(fā)布的《電子招標投標辦法》及其技術(shù)規(guī)范正式施行，統(tǒng)一了技術(shù)規(guī)范，改變了技術(shù)標準不一的局面，使電子招標投標逐步走上規(guī)范化、程序化、標準化、常規(guī)化的發(fā)展軌道[6]。

從第三階段招投標發(fā)展歷程可以看出，我國招標投標事業(yè)在深入貫徹落實《招標投標法》的過程中得到長足發(fā)展，全社會依法招標投標意識顯著增強，各地堅持標本兼治，立足培育和發(fā)展招投標市場，著力推進招投標體制創(chuàng)新、機制創(chuàng)新和科技創(chuàng)新，大力推行電子招投標系統(tǒng)，加強招標投標全過程監(jiān)督管理，從源頭上防治圍標串標等違法違紀行為，招標投標行為日趨規(guī)范，市場誠信體系建設(shè)進一步完善，招標投標領(lǐng)域得到不斷拓展，深化完善綜合監(jiān)管體系，朝著構(gòu)建統(tǒng)一開放、競爭有序的招投標市場而努力奮斗。

參考文獻：

[1]中國共產(chǎn)黨第十一屆中央委員會第三次全體會議公報http：//www.people.com.cn.

[2]關(guān)于開展和保護社會主義競爭的暫行規(guī)定，中華人民共和國國務(wù)院公報，1980年第16期.

[3]趙太時，王權(quán)正.吉林省建設(shè)工程試行招標投標辦法[J].建筑經(jīng)濟研究，1983（3）.

[4]汪才華.從歷史沿革論我國招標投標法律體系的建立（一）[J].招投標與管理，2012（34）.

[5]2012年工程招標代理機構(gòu)統(tǒng)計公報http：//www.mohurd.gov.cn.

[6]梁萍，賀易明，晁玉增.我國電子招投標現(xiàn)狀分析與發(fā)展對策研究[J].產(chǎn)業(yè)發(fā)展，2014（17）.

責任編輯 張榮輝endprint