南京政府時(shí)期

高新偉

當(dāng)資本家選擇與官僚合作時(shí)，他們只能以依附者的身份出現(xiàn)——資本依附于權(quán)力并與權(quán)力相勾結(jié)，從而形成所謂的“官僚資本主義”。原定的國(guó)家資本與私人資本平等合作的官商合辦公司，成為官僚主導(dǎo)的、權(quán)力與資本家相勾結(jié)對(duì)整個(gè)社會(huì)進(jìn)行掠奪的平臺(tái)

從1872年到1949年，近代公司在模式變遷方面完成了從“國(guó)退民進(jìn)”到“國(guó)進(jìn)民退”的完整周期。以南京政府成立為界，之前的變遷方向是從官督商辦向官商合辦，然后向民營(yíng)轉(zhuǎn)變，表現(xiàn)出國(guó)退民進(jìn)的趨勢(shì)。之后的變遷方向則是由民營(yíng)而官商合辦，最后出現(xiàn)了規(guī)模巨大的完全國(guó)營(yíng)公司，表現(xiàn)出國(guó)進(jìn)民退的趨勢(shì)。南京政府時(shí)期同晚清的官商合辦公司一樣，都是制度變遷中的一環(huán)，但代表的意義既不相同，公司治理方面也有較大差異。但其結(jié)果均是官僚成為主導(dǎo)者，而這是由中國(guó)的傳統(tǒng)政治體制引發(fā)的必然結(jié)果。

官商合辦公司的再次擴(kuò)張

官商合辦模式公司在晚清曾得到一定發(fā)展，但隨著晚清新政的開(kāi)展，以家族企業(yè)為代表的民營(yíng)企業(yè)成為主流的公司形式。但在進(jìn)入南京政府時(shí)期之后，形式發(fā)生了逆轉(zhuǎn)，民營(yíng)企業(yè)日漸萎縮，而官商合辦公司得到了快速擴(kuò)張。

南京政府成立以后，即著力于實(shí)踐孫中山先生的民生主義政策，在工業(yè)方面節(jié)制私人資本、發(fā)達(dá)國(guó)家資本。發(fā)達(dá)國(guó)家資本可以采取完全國(guó)營(yíng)，也可以采取官商合辦。但限于政府財(cái)力，難以大規(guī)模地舉辦國(guó)有企業(yè)，只能利用有限的資金，向民間企業(yè)滲透，通過(guò)官商合辦模式，快速實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)于經(jīng)濟(jì)的掌控。

官商合辦公司的形成途徑非一，有的是沒(méi)收北洋政府時(shí)期官員的逆產(chǎn)后，化私為公，但原企業(yè)內(nèi)仍有私人資本，從而形成官商合辦公司，中興煤礦、烈山煤礦就是這種情況。有的則是通過(guò)政府強(qiáng)行入股的方式，將民營(yíng)企業(yè)轉(zhuǎn)化為官商合辦。特別是政府必須掌握的金融資本，更是如此。比如中國(guó)銀行、交通銀行就是這樣成為官商合辦性質(zhì)的銀行的。此后更以中國(guó)銀行、交通銀行為后盾，不斷對(duì)金融業(yè)籌建、改組、擴(kuò)充，最終形成了中央、中國(guó)、交通、中國(guó)農(nóng)民四行和郵政儲(chǔ)金匯業(yè)局、中央信托局的“四行二局”國(guó)家資本銀行與金融體系。而在南京政府掌握金融資本后，得以向私人資本進(jìn)行滲透，形成更多的官商合辦公司。

南京政府對(duì)私人資本的滲透因時(shí)機(jī)有利而得以順利實(shí)施。1929年的世界性經(jīng)濟(jì)危機(jī)、日本侵占東北導(dǎo)致國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)萎縮，中國(guó)大批工廠倒閉，至1935年，全國(guó)約有1/4工廠停工。工商界要求政府給予資金、政策方面的扶持，承認(rèn)了公私合營(yíng)的必要性：“有政府的參加，資金周轉(zhuǎn)容易；企業(yè)有私人成分，則工作可望更有效率。”這樣，在政府與民間互有需求的情況下，加上抗戰(zhàn)救國(guó)的共同目標(biāo)，官商合辦企業(yè)得到了充分的發(fā)展。僅以資源委員會(huì)為例，在其戰(zhàn)前投產(chǎn)的11家采礦單位中，接收自地方政府和人民的就有7家。中國(guó)銀行所經(jīng)營(yíng)的企業(yè)則絕大部分是接收或合資性質(zhì)。建設(shè)委員會(huì)所屬企業(yè)中僅淮南煤礦一家是由其獨(dú)資興辦的；實(shí)業(yè)部單獨(dú)投資建設(shè)的僅有中央機(jī)器制造廠，但至抗戰(zhàn)爆發(fā)仍未投產(chǎn)，其他則全屬合辦性質(zhì)。

抗戰(zhàn)爆發(fā)后，官商合辦公司進(jìn)一步擴(kuò)張。經(jīng)濟(jì)部所屬工礦調(diào)整處以獨(dú)資或合資方式投資企業(yè)26家，只有江西光大瓷業(yè)公司是由國(guó)家資本獨(dú)資經(jīng)營(yíng)的，其他公司均為官商合辦形式。財(cái)政部通過(guò)中國(guó)銀行對(duì)川康興業(yè)等37家公司廠礦進(jìn)行了投資，除了雍興實(shí)業(yè)公司，其余全部屬于官商合辦形式。

抗戰(zhàn)勝利后，南京國(guó)民政府接收了大量敵偽資產(chǎn)，興辦了更多的企業(yè)，其中官商合辦遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)國(guó)有。以經(jīng)濟(jì)部為例，1946年時(shí)經(jīng)濟(jì)部在13家企業(yè)中的投資額為6722l.7萬(wàn)元。到了1949年年初，已改為工商部的經(jīng)濟(jì)部共在23家企業(yè)中擁有投資，除了中國(guó)蠶絲公司、中華煙草公司、裕湘紡織廠股份有限公司為獨(dú)資外，其他都是官商合辦。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，抗戰(zhàn)勝利后，國(guó)家資本在工業(yè)資本中所占比重超過(guò)80%，而國(guó)家資本的投資方式，除了少數(shù)幾家完全國(guó)有的公司外，其他均為官商合辦模式，官商合辦公司成為占據(jù)統(tǒng)治地位的公司模式。

權(quán)力與資本的博弈

南京政府時(shí)期，由于國(guó)內(nèi)外形勢(shì)的變化，官商合辦成為政府與民間都能接受的一種企業(yè)模式。但是，鑒于清末官商合辦公司內(nèi)官、商地位不平等導(dǎo)致一系列沖突，社會(huì)各界對(duì)于重構(gòu)公司內(nèi)政府與私人的關(guān)系表現(xiàn)出極大的關(guān)心，并提出一系列建議。其中沈覲宜的觀點(diǎn)頗具代表性。

早在1936年，沈覲宜就著文對(duì)官商合資方式進(jìn)行了論證。他認(rèn)為，官商合資時(shí)，應(yīng)采取股份公司形式，可以稱(chēng)之為“混和制之股份公司”。在混和制股份公司中，官股“分為多數(shù)制及少數(shù)制兩種。在少數(shù)制時(shí)，大權(quán)讓于商股，對(duì)于經(jīng)營(yíng)之方針，雙方并須以契約之方式訂明之”。他還認(rèn)為，“管理之方法務(wù)須超出行政領(lǐng)域以外”，企業(yè)的主管機(jī)關(guān)只負(fù)指揮及督察之責(zé)，政府在以自身股權(quán)參與治理時(shí)，要讓專(zhuān)業(yè)人士進(jìn)行管理，而不是以傳統(tǒng)的行政干預(yù)方式進(jìn)行管理。

沈覲宜的觀點(diǎn)，代表了當(dāng)時(shí)民間基本的看法，也得到了政府的響應(yīng)。1940年，國(guó)民政府公布并施行《特種股份有限公司條例》，規(guī)定特種股份有限公司“謂由政府機(jī)關(guān)組織準(zhǔn)許本國(guó)人民或外國(guó)人認(rèn)股之股份有限公司”。特種股份有限公司即混和制的股份公司，亦即官商合辦公司。在這類(lèi)公司內(nèi)部，無(wú)論官方還是商人股東，都應(yīng)通過(guò)正式的公司治理結(jié)構(gòu)來(lái)參與公司治理。雙方在參與治理時(shí)，根據(jù)公股與非公股所認(rèn)股額比例分配董事和監(jiān)察人的名額。其中公股的董事、監(jiān)察人，由政府機(jī)關(guān)指派。

值得注意的是，公股與私股在董、監(jiān)的人數(shù)分配方面，是按公股、私股的比例進(jìn)行分配的，這一點(diǎn)對(duì)私股是有利的。這是因?yàn)?，官股的股?quán)較為集中，而私股的股權(quán)則較為分散。如果按照普通民營(yíng)公司選舉董、監(jiān)事的做法，官股完全可以通過(guò)相對(duì)的股權(quán)優(yōu)勢(shì)，獲得超過(guò)自身股權(quán)比例的董、監(jiān)事人數(shù)。而按照公股、私股比例進(jìn)行分配，實(shí)際上將私人作為一個(gè)股東看待，這對(duì)股權(quán)分散的私人股東是有利的。當(dāng)然，政府對(duì)于官股利益也有特別規(guī)定，根據(jù)1929年《公司法》第129條但書(shū)的規(guī)定，一個(gè)股東的股權(quán)最多不能超過(guò)1/5，而政府是作為一個(gè)股東出現(xiàn)的，顯然不能按此辦理。因而，國(guó)民政府《特種股份有限公司條例》第7條特別規(guī)定，公股行使表決權(quán)不受公司法第129條但書(shū)之限制。endprint

從官商合辦公司的治理實(shí)踐來(lái)看，政府確實(shí)是按規(guī)定行使權(quán)力的。以中國(guó)火柴原料廠特種股份有限公司為例，該公司最初的股權(quán)結(jié)構(gòu)是官商各半，但董事名額是9個(gè)。無(wú)論官方還是私股，都想擁有5個(gè)名額。經(jīng)過(guò)爭(zhēng)執(zhí)，官方得以占據(jù)5個(gè)名額，但劉鴻生保留了總經(jīng)理的職位。此后劉鴻生不斷增加私股比例，官方所占董事相應(yīng)減少，劉鴻生利用董事會(huì)中的多數(shù)優(yōu)勢(shì)，通過(guò)決議將公司改為民營(yíng)，官股完全退出公司。從中國(guó)火柴原料廠中官股與商股的博弈來(lái)看，雙方基本上是按股權(quán)來(lái)分配控制權(quán)的。正如劉鴻生的四子劉念智所說(shuō)，在中國(guó)火柴原料廠，“一切重大決定，如經(jīng)營(yíng)方針、盈余分配、資本增減等等的決定，都是要通過(guò)董事會(huì)的。這個(gè)董事會(huì)并不是虛設(shè)的，而是具有真正的實(shí)權(quán)”。

當(dāng)然，公司內(nèi)部治理的有效性往往要受外部治理的影響。政府在公司內(nèi)部權(quán)力固然受制于股權(quán)，但在外部卻可以主管部門(mén)的身份影響公司發(fā)展。在重慶電力股份有限公司，由于法幣不斷貶值，公司要求電價(jià)與物價(jià)同步調(diào)整，并要求將財(cái)產(chǎn)升值，經(jīng)濟(jì)部卻設(shè)置諸多障礙。經(jīng)濟(jì)部的目的是壓縮民間工商業(yè)的生存空間，實(shí)現(xiàn)“舉凡有關(guān)國(guó)計(jì)民生的實(shí)業(yè)一律國(guó)有化”的既定方針。這樣一來(lái)，即使董事會(huì)為私股所控制，公司決策也難以實(shí)現(xiàn)，這意味著，擁有雙重身份的官僚，如果不能在公司內(nèi)部取得決策權(quán)，則可以從外部決定公司的生存狀況。在這種情況下，當(dāng)官僚決定優(yōu)先發(fā)展國(guó)家資本時(shí)，私人資本只能成為國(guó)家資本的附庸。而當(dāng)官僚決定擴(kuò)張自身權(quán)利時(shí)，私人資本則成為官僚權(quán)力的附庸。在中國(guó)火柴原料廠，劉鴻生通過(guò)增加私人股份擺脫了國(guó)家控制。但是，隨著官僚資本的介入，控制權(quán)開(kāi)始向官僚私人轉(zhuǎn)移，以至于劉鴻生感慨自己從一個(gè)大老板，變成了一個(gè)小伙計(jì)。官商合辦公司最終難逃被官僚控制的命運(yùn)。

官僚成為官商合辦公司的主導(dǎo)者，除了與官僚的雙重身份有關(guān)，還因?yàn)檎慕?jīng)濟(jì)統(tǒng)制政策強(qiáng)化了官僚的權(quán)力。南京政府時(shí)期，政府的控制比之晚清更為有力，政府通過(guò)“四行二局”控制了金融，又通過(guò)戰(zhàn)時(shí)經(jīng)濟(jì)政策壟斷了各種資源，并在政策方面限制了民營(yíng)公司生存的空間。而這些擴(kuò)張的權(quán)力操諸官僚之手，在官僚不斷為擴(kuò)張私人權(quán)力提供政策支持時(shí)，行政權(quán)力日益成為決定公司成敗的關(guān)鍵因素。而當(dāng)官僚參與投資時(shí)，權(quán)力則成為特殊的資本，他們的“業(yè)務(wù)活動(dòng)不是與政府機(jī)構(gòu)有關(guān)，就是仰仗南京政府給予的特權(quán)”。官僚投資的公司帶有極強(qiáng)的壟斷性，例如宋氏旗下的中國(guó)棉業(yè)公司掌握當(dāng)時(shí)中國(guó)的花紗布市場(chǎng)，華南米業(yè)公司專(zhuān)司運(yùn)輸進(jìn)口大米，在美國(guó)紐約的環(huán)球貿(mào)易公司、在華盛頓的中國(guó)國(guó)防物資供應(yīng)公司包辦抗戰(zhàn)后期美國(guó)對(duì)華援助物資的公路運(yùn)輸。

官僚投資工商業(yè)時(shí)往往選擇官商合辦模式，這樣可以名正言順地獲得壟斷權(quán)力。而資本家也只能選擇與官僚合資，以獲得進(jìn)入權(quán)與壟斷權(quán)?！八綘I(yíng)企業(yè)熱衷于求得和政府有聯(lián)系的人在他們的企業(yè)中投資，籍使他們的企業(yè)可增加獲得銀行資源的門(mén)路和得到政府特殊照顧的機(jī)會(huì)?！碑?dāng)資本家選擇與官僚合作時(shí)，他們只能以依附者的身份出現(xiàn)——資本依附于權(quán)力并與權(quán)力相勾結(jié)，從而形成所謂的“官僚資本主義”。原定的國(guó)家資本與私人資本平等合作的官商合辦公司，成為官僚主導(dǎo)的、權(quán)力與資本家相勾結(jié)對(duì)整個(gè)社會(huì)進(jìn)行掠奪的平臺(tái)。

官僚主導(dǎo)公司變遷的利與弊

無(wú)論在清末還是南京政府時(shí)期，官商合辦模式都是公司制度變遷中的重要一環(huán)，它的本意是為國(guó)家資本與私人資本提供一個(gè)合作的平臺(tái)，但結(jié)果都是官僚成為真正的控制者，政府既未達(dá)成預(yù)期目的，私人資本也成為權(quán)力的依附者。官僚兩度成為官商合辦公司的主導(dǎo)者，并非偶然，而是基于中國(guó)傳統(tǒng)的政治制度。

中國(guó)與西歐或日本不同，有著長(zhǎng)期的專(zhuān)制主義中央集權(quán)傳統(tǒng)，而與中央集權(quán)相伴而生的則是官僚階層。官僚不同于封建社會(huì)的貴族——貴族權(quán)力來(lái)自世襲，因而對(duì)于中央集權(quán)構(gòu)成制約。官僚也不同于民主國(guó)家的政治家——政治家的權(quán)力來(lái)自選民。與貴族政治或民主政治相比，官僚政治更有利于中央集權(quán)，因?yàn)楣倭诺臋?quán)力來(lái)自君主或者中央政府。但是，官僚制也有腐蝕中央集權(quán)體制的一面：當(dāng)官僚獲得集權(quán)政府授權(quán)后，很可能利用公權(quán)力謀求私人利益，這就需要監(jiān)督，但監(jiān)督者仍是官僚，當(dāng)監(jiān)督者與被監(jiān)督者合謀時(shí)，監(jiān)督失效，中央集權(quán)解體，社會(huì)失控，中國(guó)則進(jìn)入治亂循環(huán)。

在中央集權(quán)政治下，官僚是整個(gè)社會(huì)資源的實(shí)際控制者。在農(nóng)業(yè)社會(huì)他們的權(quán)力可以轉(zhuǎn)化為土地，在工業(yè)社會(huì)則可以轉(zhuǎn)化為資本，甚至他們的權(quán)力就是決定性資本。所以，在近代公司制度發(fā)展過(guò)程中，官僚始終是公司的主要投資者與實(shí)際控制者。1908年日本人所做的調(diào)查稱(chēng)：“中國(guó)有一外國(guó)所不能見(jiàn)之資本家在焉，蓋即官吏是也。彼其國(guó)人，一為官吏，則蓄產(chǎn)漸豐，而退隱之后，則富豪而兼紳貴，隱然操縱政界之行動(dòng)，而為鄉(xiāng)民之所畏忌。次之者為紳商，此中國(guó)亦有相當(dāng)之官階，或至為官為商，竟不能顯為區(qū)別，常表面供職于官府，而里面則經(jīng)營(yíng)商務(wù)也。”

這種現(xiàn)象在西歐或者日本是不可想象的，因?yàn)樗鼈儧](méi)有長(zhǎng)期的中央集權(quán)歷史，也沒(méi)有中國(guó)這樣一個(gè)官僚階層——這些國(guó)家也有官僚，但官僚的權(quán)力是有限的，且受到有效制約。在生產(chǎn)與分配中起決定性作用的，在農(nóng)業(yè)社會(huì)則為土地的占有者——各級(jí)領(lǐng)主；在近代社會(huì)則是資本的占有者——資本家；當(dāng)代社會(huì)則是具有創(chuàng)新能力的技術(shù)人才與管理人才——因?yàn)橘Y本已過(guò)剩，資本的邊際收益率下降，資本地位相應(yīng)下降。

而在中國(guó)，決定性要素既不是土地，也不是資本，更不是創(chuàng)新能力，而始終是權(quán)力——而掌握權(quán)力的官僚，就取得了生產(chǎn)與分配的決定權(quán)。官僚在近代公司發(fā)展中扮演重要角色，并非偶然，他們有資金、有特權(quán)，比之其他階層更有條件投資近代工商業(yè)。所以，無(wú)論在清末還是南京政府時(shí)期的公司發(fā)展中，官僚都成為公司變遷的主導(dǎo)者。所不同的是，清末中央集權(quán)失效，官僚成為國(guó)退民進(jìn)的主導(dǎo)者，通過(guò)化公為私謀求利益。而南京政府時(shí)期中央集權(quán)逐漸強(qiáng)化，官僚則成為國(guó)進(jìn)民退的主導(dǎo)者，通過(guò)化私為公謀求利益——一方面是通過(guò)增強(qiáng)政府控制來(lái)增進(jìn)自身政治權(quán)力，另一方面則是通過(guò)弱化私人資本權(quán)力來(lái)增進(jìn)自身經(jīng)濟(jì)利益。

在一定意義上可以說(shuō)，由官僚主導(dǎo)近代公司制度的發(fā)展，是中央集權(quán)體制所必須付出的成本，因而有其必然性與合理性。盡管官僚的主導(dǎo)導(dǎo)致一系列問(wèn)題，但其積極作用應(yīng)予承認(rèn)。晚清的公司制度發(fā)展離不開(kāi)官僚的配合與引導(dǎo)，同樣，在抗戰(zhàn)背景下，中央集權(quán)是最有效的途徑。戰(zhàn)時(shí)經(jīng)濟(jì)追求的不是經(jīng)濟(jì)效率，而是集中資源的能力。這與商人追求經(jīng)濟(jì)利益最大化的目標(biāo)是矛盾的，在這種情況下，犧牲商人的經(jīng)濟(jì)利益是必然的。

自由經(jīng)濟(jì)不適應(yīng)抗戰(zhàn)需要：從經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程看，工業(yè)化的初期，商人只能優(yōu)先投資資金需求較少而利潤(rùn)較高的輕工業(yè)，只有當(dāng)輕工業(yè)收益率下降、商人積累了較多資金時(shí)，才可能投資重工業(yè)。但時(shí)代并未給予中國(guó)正常發(fā)展工業(yè)的機(jī)會(huì)，因而由政府主導(dǎo)工業(yè)的發(fā)展是一種必然。與戰(zhàn)時(shí)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)，官僚獲得更大的權(quán)力也是必然。資源壟斷與權(quán)力集中相伴相生，權(quán)力集中則與腐敗相伴相生。費(fèi)正清的研究表明，“二戰(zhàn)”期間，官僚掌握資源并謀求私利，在民主國(guó)家也是普遍現(xiàn)象。

與國(guó)有企業(yè)或民營(yíng)企業(yè)相比，官商合辦更有利于官僚資本的擴(kuò)張。在一個(gè)完全國(guó)有化的國(guó)家里，由于不允許私有資本的存在，官僚不可能參與投資，官僚腐敗表現(xiàn)在“拉關(guān)系、走后門(mén)”，在安排工作、分配住房、提職調(diào)動(dòng)等方面行使特權(quán)，權(quán)力擁有者所得利益相當(dāng)有限。但國(guó)有企業(yè)的主持者因缺乏激勵(lì)，會(huì)導(dǎo)致企業(yè)的低效率，造血功能低下也進(jìn)一步抑制了官僚的公權(quán)私用。而在完全民營(yíng)企業(yè)里，官僚必須保證私人資本的權(quán)益，合作才能維持。官僚作為私股持有人所得有限，甚至最終失去控制權(quán)，這在北洋政府時(shí)期是常見(jiàn)現(xiàn)象。只有在官商合辦企業(yè)里，官僚才能左右逢源，對(duì)國(guó)家資本化公為私，對(duì)私人資本化私為公，最終結(jié)果是國(guó)家利益受到損害，私人資本成為官僚資本附庸。官商合辦模式在南京政府時(shí)期成為主流的公司形式，正是因?yàn)樗瞎倭爬?，成為官僚的最?yōu)選擇。

總之，當(dāng)國(guó)家干預(yù)能力增強(qiáng)時(shí)，官僚掌握的權(quán)力也隨之增加。而當(dāng)官僚追求自身利益最大化時(shí)，相關(guān)制度安排也會(huì)服務(wù)于官僚的目標(biāo)。但是，當(dāng)官僚過(guò)度追求自身利益而不惜犧牲整個(gè)社會(huì)利益時(shí)，他們就站在整個(gè)社會(huì)的對(duì)立面，其結(jié)果則是社會(huì)矛盾激化。南京政府最終的失敗，很大程度上就是因?yàn)楣倭畔硎苓^(guò)度的權(quán)利卻沒(méi)有盡到與之相符的義務(wù)。其中的歷史教訓(xùn)，值得沉思。

作者供職于河南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院endprint