國有企業(yè)改革的頂層設計

張啟元+王麗

近日，中共中央、國務院印發(fā)了《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》，對深化國有企業(yè)改革作出了重大部署?！吨笇б庖姟废到y闡述了國有企業(yè)全面深化改革的總體要求、原則和整體思路，全面提出了新時期國有企業(yè)改革的目標任務和重大舉措，是對國企改革作出的系統設計，是新的起點上全面推動國企改革的行動綱領。

一、將國有企業(yè)分為商業(yè)類和公益類，分類推進國有企業(yè)改革。根據國有資本的戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標，結合不同國有企業(yè)在經濟社會發(fā)展中的作用、現狀和發(fā)展需要，將國有企業(yè)分為商業(yè)類和公益類。

商業(yè)類國有企業(yè)要按照市場化要求實行商業(yè)化運作，以增強國有經濟活力、放大國有資本功能、實現國有資產保值增值為主要目標，依法獨立自主開展生產經營活動，實現優(yōu)勝劣汰、有序進退。

主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領域的商業(yè)類國有企業(yè)，原則上都要實行公司制股份制改革，積極引入其他國有資本或各類非國有資本，實現股權多元化，國有資本可以絕對控股、相對控股，也可以參股，并著力推進整體上市。

主業(yè)處于關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業(yè)類國有企業(yè)，要保持國有資本控股地位，支持非國有資本參股。對自然壟斷行業(yè)，實行以政企分開、政資分開、特許經營、政府監(jiān)管為主要內容的改革；對需要實行國有全資的企業(yè)，也要積極引入其他國有資本實行股權多元化；對特殊業(yè)務和競爭性業(yè)務實行業(yè)務板塊有效分離，獨立運作，獨立核算。

公益類國有企業(yè)以保障民生、服務社會、提供公共產品和服務為主要目標，引入市場機制，提高公共服務效率和能力。這類企業(yè)可以采取國有獨資形式，具備條件的也可以推行投資主體多元化，通過購買服務、特許經營、委托代理等方式，鼓勵非國有企業(yè)參與經營。

不同類型的國有企業(yè)納入不同的改革措施當中，積極推進分類監(jiān)管、分類定責、分類考核，實現管理的精細化、差異化，有利于引導企業(yè)按照不同方向發(fā)展，各盡其職、各負其責，有利于推動國有企業(yè)同市場經濟深入融合，促進國有企業(yè)經濟效益和社會效益有機統一，更好地發(fā)揮國有企業(yè)功能作用。

二、深化國有企業(yè)負責人薪酬制度改革，實行與社會主義市場經濟相適應的企業(yè)薪酬分配制度。對國有企業(yè)領導人員實行與選任方式相匹配、與企業(yè)功能性質相適應、與經營業(yè)績相掛鉤的差異化薪酬分配方法。建立健全與勞動力市場基本適應、與企業(yè)經濟效益和勞動生產率掛鉤的工資決定和正常增長機制，完善既有激勵又有約束、既講效率又講公平、既符合企業(yè)一般規(guī)律又體現國有企業(yè)特點的分配機制。對黨中央、國務院和地方黨委、政府及其部門任命的國有企業(yè)領導人員，合理確定基本年薪、績效年薪和任期激勵收入。對市場化選聘的職業(yè)經理人實行市場化薪酬分配機制，可以采取多種方式探索完善中長期激勵機制。健全與激勵機制相對稱的經濟責任審計、信息披露、延期支付、追索扣回等約束機制。嚴格規(guī)范履職待遇、業(yè)務支出，嚴禁將公款用于個人支出。

推進全員績效考核，以業(yè)績?yōu)閷颍茖W評價不同崗位員工的貢獻，合理拉開收入分配差距，切實做到收入能增能減和獎懲分明，充分調動廣大職工的積極性。

深化國有企業(yè)負責人薪酬制度改革，是深化國有企業(yè)改革和收入分配體制改革的重要組成部分，對建立健全國有企業(yè)薪酬分配激勵和約束機制，促進企業(yè)持續(xù)健康發(fā)展和形成合理有序的收入分配格局具有重要意義。

三、以管資本為主加強國有資產監(jiān)管，完善國有資產管理體制。以管資本為主加強國有資產監(jiān)管，是完善國有資產管理體制的方向和重點。以管資本為主推進國有資產監(jiān)管機構職能轉變。準確把握履行出資人職責的定位，建立監(jiān)管權力清單和責任清單，實現以管企業(yè)為主向管資本為主的轉變。該管的要科學管理，決不缺位，重點管好國有資本布局、規(guī)范資本運作、提高資本回報、維護資本安全；不該管的要依法放權，決不越位，將依法應由企業(yè)自主經營決策的事項歸位于企業(yè)，將延伸到子企業(yè)的管理事項原則上歸位于一級企業(yè)，將配合承擔的公共管理職能歸位于相關政府部門和單位。

以管資本為主改革國有資本授權經營體制。改組組建國有資本投資、運營公司，作為國有資本市場化運作的專業(yè)平臺，依法自主開展國有資本運作，對所出資企業(yè)行使股東職責，按照責權對應原則切實承擔起保值增值責任。

以管資本為主推動國有資本合理流動優(yōu)化配置。以市場為導向，以企業(yè)為主體，優(yōu)化國有資本布局結構，增強國有經濟整體功能和效率。以管資本為主推進經營性國有資產集中統一監(jiān)管。穩(wěn)步將黨政機關、事業(yè)單位所屬企業(yè)的國有資本納入經營性國有資產集中統一監(jiān)管體系，建立覆蓋全部國有企業(yè)、分級管理的國有資本經營預算制度。

從“管企業(yè)”到“管資本”的轉變，是國有企業(yè)經營理念的重大進步。管資產與管資本一字之差，實質卻相去甚遠，管資產的法理基礎是公權，權責基礎是行政隸屬關系；管資本的法理基礎是司法，權責基礎是股份所有權。這意味著，國資委今后不再兼當“婆婆”，要做干凈的“老板”。

四、推進國有企業(yè)混合所有制改革，促進國有企業(yè)轉換經營機制。對通過實行股份制、上市等途徑已經實行混合所有制的國有企業(yè)，要著力在完善現代企業(yè)制度、提高資本運行效率上下功夫；對于適宜繼續(xù)推進混合所有制改革的國有企業(yè)，要充分發(fā)揮市場機制作用，堅持因地施策、因業(yè)施策、因企施策，宜獨則獨、宜控則控、宜參則參，不搞“拉郎配”，不搞全覆蓋，不設時間表，成熟一個推進一個。改革要依法依規(guī)、嚴格程序、公開公正，切實保護混合所有制企業(yè)各類出資人的產權權益，杜絕國有資產流失。

引入非國有資本參與國有企業(yè)改革。鼓勵非國有資本投資主體通過出資入股、收購股權、認購可轉債、股權置換等多種方式，參與國有企業(yè)改制重組或國有控股上市公司增資擴股以及企業(yè)經營管理。實行同股同權，切實維護各類股東合法權益。開展多類型政府和社會資本合作試點，逐步推廣政府和社會資本合作模式。

鼓勵國有資本以多種方式入股非國有企業(yè)。充分發(fā)揮國有資本投資、運營公司的資本運作平臺作用，通過市場化方式，以公共服務、高新技術、生態(tài)環(huán)保、戰(zhàn)略性產業(yè)為重點領域，對發(fā)展?jié)摿Υ?、成長性強的非國有企業(yè)進行股權投資。與非國有企業(yè)進行股權融合、戰(zhàn)略合作、資源整合。發(fā)展混合所有制有利于國有資本放大功能，保值增值，增強活力，有利于與引進的非公資本優(yōu)勢互補，取長補短，提高國有資本配置和運行效率。

五、加強和改進黨對國有企業(yè)的領導。充分發(fā)揮國有企業(yè)黨組織政治核心作用。把加強黨的領導和完善公司治理統一起來，將黨建工作總體要求納入國有企業(yè)章程，在國有企業(yè)改革中堅持黨的建設同步謀劃、黨的組織及工作機構同步設置、黨組織負責人及黨務工作人員同步配備、黨的工作同步開展，堅持和完善雙向進入、交叉任職的領導體制。建立健全黨建工作責任制，加強國有企業(yè)基層黨組織建設和黨員隊伍建設，加強企業(yè)黨組織對群眾工作的領導。

進一步加強國有企業(yè)領導班子建設和人才隊伍建設。根據企業(yè)改革發(fā)展需要，明確選人用人標準和程序，創(chuàng)新選人用人方式。堅持黨管干部原則，強化企業(yè)黨組織在企業(yè)領導人員選拔任用、培養(yǎng)教育和管理監(jiān)督中的責任，支持董事會依法選擇經營管理者、經營管理者依法行使用人權。加強對企業(yè)領導人員的日常監(jiān)督管理和綜合考核評價，及時調整不勝任、不稱職的領導人員。切實落實國有企業(yè)反腐倡廉“兩個責任”。建立切實可行的責任追究制度，實行“一案雙查”，努力構筑企業(yè)領導人員不敢腐不能腐不想腐的有效機制。