美國加州低碳燃料標(biāo)準(zhǔn)案評述
——自然資源保護(hù)協(xié)會（NRDC）中國環(huán)境法項目

文/NRDC環(huán)境法團(tuán)隊 圖/沈海濱

美國加州低碳燃料標(biāo)準(zhǔn)案評述
——自然資源保護(hù)協(xié)會（NRDC）中國環(huán)境法項目

The review of California low-carbon fuel standard

文/NRDC環(huán)境法團(tuán)隊 圖/沈海濱

氣候變化是各國共同面臨的問題，中美兩國都在積極采取行動減少溫室氣體排放，遏制氣候變化。有效的溫室氣體減排政策必須能夠有效減少交通領(lǐng)域和工業(yè)來源中的溫室氣體排放，并顯著提高能源使用的效率。在美國，上述三個領(lǐng)域被比喻為一條板凳的三條腿，缺一不可。在中國，雖然燃煤仍然是全國碳排放的主要來源，但是有專家認(rèn)為，如果中國進(jìn)入工業(yè)化和城鎮(zhèn)化后期，建筑和交通的碳排放將大幅上升。因此，應(yīng)當(dāng)前瞻性地關(guān)注交通領(lǐng)域的碳排放控制。本文將通過評述一個關(guān)于美國加州低碳燃料標(biāo)準(zhǔn)的訴訟案例（Rocky Mountain Farmers Union v. Corey），介紹美國和加州的溫室氣體減排法律與政策，并為中國提供參考。

一、背景介紹：美國聯(lián)邦和州的溫室氣體減排行動

奧巴馬當(dāng)選美國總統(tǒng)后，開始積極采取措施應(yīng)對氣候變化。美國國家環(huán)保局已經(jīng)于2009年12月將二氧化碳認(rèn)定為大氣污染物，眾議院也通過了一些綜合性的氣候變化法案，例如《美國清潔能源與安全法案》、《2010美國能源法》等。但是，政黨和利益集團(tuán)的斗爭卻使得這些立法遲遲不能被參議院通過。

盡管如此，聯(lián)邦和各州仍采取了各種應(yīng)對氣候變化的措施。例如，美國國家環(huán)保局公布了新造及現(xiàn)有電站與工業(yè)污染的減排標(biāo)準(zhǔn)，并對各州發(fā)布了關(guān)于工業(yè)減排“最佳可用控制技術(shù)”（BACT）的指導(dǎo)性意見。各州也在積極地開展減排項目，例如9個州政府參與了關(guān)注州內(nèi)交易機(jī)制的區(qū)域溫室氣體減排行動（RGGI），37個州設(shè)立了可再生能源使用的最低標(biāo)準(zhǔn)或目標(biāo)。在交通領(lǐng)域，聯(lián)邦或州關(guān)注對燃料和機(jī)動車生產(chǎn)者的規(guī)制，推動燃料和機(jī)動車產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。采取的措施包括推行并提高公司平均燃料經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)、推行低碳燃料標(biāo)準(zhǔn)和可再生燃料標(biāo)準(zhǔn)、鼓勵環(huán)保車輛的生產(chǎn)和銷售、制定機(jī)動車碳排放標(biāo)準(zhǔn)等。

加利福尼亞州在過去五十年一直是所有空氣污染規(guī)制行動的領(lǐng)跑者。加州已經(jīng)發(fā)現(xiàn)溫室氣體正在危害該州的自然資源、公共健康和福利。為此，加州空氣資源委員會（Air Resource Board, ARB）頒布了一系列溫室氣體法令。加州于2006年通過了《加利福尼亞全球溫室效應(yīng)治理法案》（簡稱AB32），要求州溫室氣體排放在2020年前減少至1990年水平。在交通領(lǐng)域，加州空氣資源委員會2007年設(shè)計實施了低碳燃料標(biāo)準(zhǔn)（Low Carbon Fuel Standard, LCFS）來“為清潔交通運輸科技創(chuàng)造一個持續(xù)性的市場”，使用“市場機(jī)制來穩(wěn)定地引入低碳燃料”，旨在于2020年前從交通運輸燃料中削減1600萬噸的溫室氣體排放。

二、加州低碳燃料標(biāo)準(zhǔn)概述

低碳燃料標(biāo)準(zhǔn)規(guī)制的對象是燃料提供者（包括生產(chǎn)者和進(jìn)口者），它為加州使用的燃料碳排放強(qiáng)度（單位燃料生命周期中產(chǎn)生的碳排放量）規(guī)定了逐步下降的標(biāo)準(zhǔn)，并通過市場交易機(jī)制鼓勵企業(yè)使用碳排放強(qiáng)度低的燃料。具體做法如下：

（1）被規(guī)制的公司提供的每一種燃料都被設(shè)定了一個逐年下降的碳排放強(qiáng)度上限。

（2）被規(guī)制的公司有義務(wù)計算和報告實際使用的每種燃料的碳排放強(qiáng)度。計算方法基于一種專門計算交通領(lǐng)域溫室氣體排放的生命周期分析模型（Greenhouse gases, Regulated Emissions, and Energy use in Transportation, GREET）。該模型從1996年研發(fā)至今經(jīng)歷了多次更新和嚴(yán)格的專業(yè)同行評審與公眾審查。根據(jù)該模型，每種代用（非石油）燃料的碳排放強(qiáng)度可以通過以下方法之一來計算：

方法一是一種簡化的、一般性的計算方法。該方法下的基準(zhǔn)值是某類燃料的一般默認(rèn)值，基于通常在加州銷售的燃料的平均碳排放強(qiáng)度值設(shè)定。

方法二是一種特殊化的計算方法，對更低碳的清潔燃料生產(chǎn)者更為有利。排放值低于生命周期平均值的燃料的生產(chǎn)商可以選擇通過方法二獲得專屬的、低于默認(rèn)值的特別碳排放強(qiáng)度值。

（3）將報告的實際碳排放強(qiáng)度值和標(biāo)準(zhǔn)值進(jìn)行比較，碳排放強(qiáng)度高于適用標(biāo)準(zhǔn)的燃料會產(chǎn)生超標(biāo)量（deficits），碳排放強(qiáng)度低于適用標(biāo)準(zhǔn)的燃料會產(chǎn)生達(dá)標(biāo)余量（credits）。一般而言，企業(yè)使用化石燃料（如汽油、柴油）的超標(biāo)總量必須等于或低于低碳替代燃料（如乙醇、可再生柴油、生物柴油）的達(dá)標(biāo)余量，才能被認(rèn)為執(zhí)行了標(biāo)準(zhǔn)。

（4）高出的達(dá)標(biāo)余量可以進(jìn)行交易。企業(yè)可以通過在加州銷售平均質(zhì)量等于或高于標(biāo)準(zhǔn)的燃料來滿足標(biāo)準(zhǔn)，也可以用往年剩余的賬戶盈余、從其它方面購買來的達(dá)標(biāo)余量來抵消自身的超標(biāo)量。被監(jiān)管方根據(jù)它們對市場情況的成本收益分析自行選擇滿足低碳燃料標(biāo)準(zhǔn)的方式?？梢?，由于更低碳的低碳燃料能夠讓燃料供應(yīng)商達(dá)標(biāo)或通過銷售達(dá)標(biāo)余量而獲益，所以很多更清潔的低碳燃料都在加州市場上獲得了價格溢價，這激勵了燃料提供商在提供的燃料結(jié)構(gòu)中增加清潔燃料的比例。

三、案件訴訟過程和法院的論證

由于將燃料整個生命周期中的碳排放考慮在內(nèi)，一些與地理位置相關(guān)的因素（燃料產(chǎn)地、運輸距離等）會影響燃料的碳排放強(qiáng)度值，這使州外的燃料生產(chǎn)商感到壓力，向法院起訴加州空氣委員會，認(rèn)為低碳燃料標(biāo)準(zhǔn)違反憲法中州際貿(mào)易條款，歧視州外的燃料生產(chǎn)商。區(qū)法院在一審中支持了原告的訴訟請求，認(rèn)定加州空氣資源委員會的低碳燃料標(biāo)準(zhǔn)違反憲法中的州際貿(mào)易條款，并發(fā)出禁止令制止該標(biāo)準(zhǔn)的實施。加州空氣委員會及其他原告向聯(lián)邦第九巡回法院上訴后，法院撤銷了禁止令，將案件發(fā)回原審法院重審。而后，一審原告石油公司和乙醇公司等又申請聯(lián)邦最高法院審查該案件。2014年6月30日，聯(lián)邦最高法院駁回了這個申請。

美國華盛頓溫室氣體排放

該訴訟爭議的焦點在于，加州低碳燃料標(biāo)準(zhǔn)是否違反憲法中的州際貿(mào)易條款（早期的美國法院將憲法解釋為排除州規(guī)制州際貿(mào)易的權(quán)力）。如果一州的法律對州外的組織構(gòu)成了歧視，或者規(guī)制了完全發(fā)生在州外的貿(mào)易，則會被視為違反憲法而無效。雖然我國并不存在州法規(guī)制州際貿(mào)易的問題，但是在地方試點實施低碳燃料標(biāo)準(zhǔn)，從而產(chǎn)生類似貿(mào)易歧視的效果，依然是可能出現(xiàn)的問題。另外，法官邏輯嚴(yán)密的論證，以及在對碳排放規(guī)制及公平貿(mào)易的權(quán)衡中體現(xiàn)的智慧，值得我國借鑒。

第九巡回法院的判決在本案中至關(guān)重要。法官的論證首先肯定了考慮燃料生命周期這一科學(xué)問題的正當(dāng)性，而后就標(biāo)準(zhǔn)是否構(gòu)成歧視和是否規(guī)制了完全發(fā)生在州外這兩方面對法律問題進(jìn)行了分析。

首先，第九巡回法院認(rèn)為，考慮燃料生命周期的碳排放強(qiáng)度計算方法是合理的。如果一種燃料在生產(chǎn)和運輸過程中產(chǎn)生的溫室氣體高于末端燃燒產(chǎn)生的減排量，那么實際上就沒有任何減排改善作用。區(qū)法院忽視了原料轉(zhuǎn)化為燃料過程中消耗的電、生產(chǎn)制造乙醇的植物碳排放強(qiáng)度、以及對原料、乙醇和副產(chǎn)品（co-products）的運輸產(chǎn)生的碳排放。對加州而言，產(chǎn)生在州內(nèi)和州外的溫室氣體對氣候變化的影響是相同的。即使這些因素與地理位置緊密相關(guān)，也不能否認(rèn)這些因素影響著燃料的實際的碳排放，而這種實際碳排放是全面評價燃料的碳排放強(qiáng)度所必需的。

其次，法院認(rèn)為，加州考慮與燃料生產(chǎn)運輸過程中的運輸距離和電力來源這兩個因素沒有對其他州燃料產(chǎn)品構(gòu)成歧視。因為“這些因素對溫室氣體實際排放產(chǎn)生影響，繼而影響加州，加州如果想削減溫室氣體排放，必須在評估替代性燃料時考慮所有引起溫室氣體排放的因素”，雖然加州低碳燃料標(biāo)準(zhǔn)中對不同區(qū)域分類設(shè)定不同的基準(zhǔn)值，但這是為了準(zhǔn)確評估和控制溫室氣體排放，而非為了保護(hù)本地的乙醇生產(chǎn)者?！斑@種分類考慮到不同地區(qū)的乙醇生產(chǎn)者使用的電力來源不同，例如中西部的乙醇生產(chǎn)者更可能使用以煤為原料的不清潔火電，而燃煤產(chǎn)生的溫室氣體排放也應(yīng)當(dāng)被計算?！笨傊?，加州對燃料的規(guī)制是基于其碳排放強(qiáng)度，而非其產(chǎn)地，而碳排放強(qiáng)度的計算方法對州內(nèi)和州外的燃料供應(yīng)商都是平等適用的。“在這類案件中，既沒有表面上的歧視，也沒有出現(xiàn)不當(dāng)?shù)哪康模C明歧視的舉證責(zé)任特別高”，而原告并沒有達(dá)到這種舉證標(biāo)準(zhǔn)，所以法院認(rèn)定不存在歧視。

最后，法院認(rèn)為“加利福尼亞基于燃料的有害屬性進(jìn)行了適當(dāng)?shù)囊?guī)制，它并沒有控制完全在州外發(fā)生的乙醇生產(chǎn)和銷售”，因為標(biāo)準(zhǔn)“沒有采取任何措施確保加州的乙醇價格比其他州更低，也沒有對違反標(biāo)準(zhǔn)的完全在州外進(jìn)行的交易設(shè)定民事或刑事處罰”?！爸蓦H貿(mào)易條款并沒有僅僅因為原告的產(chǎn)品被運輸?shù)街萃?，就保護(hù)原告使他人為其燃料產(chǎn)品造成隱藏的損害付出代價，燃料標(biāo)準(zhǔn)對州際貿(mào)易的影響是附屬性的，并未控制完全發(fā)生在州外的行為?！?/p>

總之，第九巡回法院的判決否定了州法院關(guān)于加州低碳燃料標(biāo)準(zhǔn)違憲的認(rèn)定，認(rèn)為標(biāo)準(zhǔn)沒有構(gòu)成表面上或目的上的歧視，也沒有規(guī)制州外的廠商，因此將案件發(fā)回原審區(qū)法院重審，并在判決之前撤消了州法院對該標(biāo)準(zhǔn)的禁止令。原審原告如果仍認(rèn)為標(biāo)準(zhǔn)違憲，需要證明標(biāo)準(zhǔn)“對州際貿(mào)易設(shè)定的負(fù)擔(dān)明顯超過了公認(rèn)的本州利益”，并由法院進(jìn)行利益權(quán)衡，但原告能夠充分舉證的可能性很小。

加州低碳燃料標(biāo)準(zhǔn)案是第一個處理“州采取產(chǎn)品生命周期分析的方式評價機(jī)動車燃料對全球變暖潛在影響”是否違憲這一問題的上訴案件。第九巡回法院認(rèn)可了加州的燃料生命周期評估方法，認(rèn)可不僅考慮使用清潔能源減少的溫室氣體排放，也考慮該燃料整個生命周期中的溫室氣體排放。這一案件對加州溫室氣體減排具有重要的意義。

四、對中國的啟示

加州的低碳燃料標(biāo)準(zhǔn)對我國未來的低碳交通政策富有參考價值。

第一，對石油銷售企業(yè)的規(guī)制對調(diào)整燃料生產(chǎn)和消費結(jié)構(gòu)至關(guān)重要。在我國，發(fā)展低碳交通，使用清潔燃料是必要途徑，但是目前清潔燃料的推廣存在困難。以清潔燃料中的生物柴油為例，雖然《可再生能源法》、《可再生能源中長期發(fā)展規(guī)劃》都鼓勵生物液體燃料的生產(chǎn)和利用，甚至2015年出臺了專門的《生物柴油產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》，但是，由于根據(jù)《可再生能源法》的規(guī)定，生物柴油只能銷售給成品油流通企業(yè)。而如果成品油銷售企業(yè)拒絕采購，生物柴油仍然難以進(jìn)入成品油銷售體系，這又導(dǎo)致生物柴油生產(chǎn)廠商生存困難。因此，未來的低碳交通政策中，應(yīng)當(dāng)對成品油銷售企業(yè)設(shè)置激勵，使其能夠通過購買和銷售更清潔的燃料而獲利，繼而使清潔燃料生產(chǎn)廠商有利可圖，形成良性循環(huán)。

第二，低碳燃料標(biāo)準(zhǔn)的制定基于充分的科學(xué)技術(shù)論證和同行評審，采用了碳排放強(qiáng)度生命周期分析方法，通過科學(xué)模型計算出燃料原料植物種植、為種植植物而改變土地用途、燃料生產(chǎn)、轉(zhuǎn)化、運輸、使用等全過程的碳排放強(qiáng)度，有助于全面評估燃料產(chǎn)生的碳排放，而不會僅關(guān)注末端排放而顧此失彼。我國在制定類似的低碳燃料標(biāo)準(zhǔn)時，也應(yīng)當(dāng)納入全過程管理思路和以科學(xué)模型為依據(jù)的排放規(guī)制模式。

第三，該標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)了命令控制與市場機(jī)制相結(jié)合的規(guī)制手段。除了設(shè)定具體燃料的最高碳排放上限和默認(rèn)值之外，交易制度的使用對企業(yè)改變其燃料生產(chǎn)比例、提供更多更清潔的低碳燃料提供了激勵。隨著中國低碳交通方面的法律法規(guī)的發(fā)展，也應(yīng)結(jié)合命令控制與市場機(jī)制，將有關(guān)碳排放強(qiáng)度的交易機(jī)制納入碳交易市場，此外，也應(yīng)當(dāng)完善碳排放強(qiáng)度的計算、報告機(jī)制和信息公開、社會監(jiān)督。

第四，中國雖然不是聯(lián)邦制國家，但是也可能存在地區(qū)間標(biāo)準(zhǔn)不同導(dǎo)致的矛盾。例如經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的江浙滬一帶，可能出現(xiàn)為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展競相污染的問題，因此，標(biāo)準(zhǔn)制定的省際協(xié)調(diào)是需要前瞻性研究的問題。另外，由于溫室氣體的影響是全國性而非區(qū)域性的，應(yīng)當(dāng)逐步建立全國統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和交易市場。

最后，環(huán)保組織在本文所述的訴訟中起到了關(guān)鍵作用，成為支持加州低碳燃料標(biāo)準(zhǔn)的重要力量。雖然本案的被告是加州空氣資源委員會，但自然資源保護(hù)協(xié)會、塞拉俱樂部等環(huán)保組織在本案中以訴訟介入者（intervener）（類似我國民事訴訟法中的第三人）的身份參與訴訟，作為獨立的當(dāng)事人，為加州空氣資源委員會贏得訴訟提供了支持。在這個訴訟中，爭議的焦點—低碳燃料標(biāo)準(zhǔn)是否違憲——是技術(shù)性很強(qiáng)的問題，而受理訴訟的法院并沒有設(shè)專門的環(huán)境庭。自然資源保護(hù)協(xié)會的專業(yè)環(huán)境律師及其聘請的專家在訴訟中起到了解釋復(fù)雜的科學(xué)問題、教育法官的作用。在我國，除了建設(shè)環(huán)保法庭之外，培養(yǎng)專業(yè)的環(huán)境律師也是通過司法保障環(huán)保法落實治刻不容緩的需求。

作者單位：自然資源保護(hù)協(xié)會