PPP模式推進城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的分析與展望

魏愛平

2015年以來，農(nóng)發(fā)行把支持農(nóng)業(yè)開發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為業(yè)務(wù)增長點，按照“介入規(guī)劃、緊扣需求、創(chuàng)新服務(wù)、加速流程”的工作思路，將新型城鎮(zhèn)化貸款項目作為營銷重點之一?；A(chǔ)設(shè)施在城市建設(shè)和發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。在我國近十幾年來的快速城鎮(zhèn)化過程中，已經(jīng)逐漸探索出BOT、TOT、PPP等多種市政基礎(chǔ)設(shè)施項目融資模式。隨著這些模式在城鎮(zhèn)化實踐中的多輪改進，國家和地方相應(yīng)的法律法規(guī)體系已逐步建立，操作模式也逐漸成熟，在城鎮(zhèn)化建設(shè)中多數(shù)運用PPP模式。

一、PPP模式與其他融資模式分析比較

PPP即英文“Public Private Partnership”的縮寫，可以譯為“公共私營合作制”。PPP模式通常被定義為政府公共部門與私人企業(yè)組織之間，為合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項目或者為提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預(yù)期單獨行動更為有利的結(jié)果。與BOT等其他融資模式相比，PPP模式最大的不同在于：在PPP模式中，政府部門與社會投資人的合作始于基礎(chǔ)設(shè)施項目的確認(rèn)和可行性研究階段，并貫穿于項目的整個生命周期。首先是政府部門以項目發(fā)起人身份，根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要，選擇合適的社會投資人開展伙伴式合作，共同對項目進行確認(rèn)，并為此組建專門的項目公司。項目公司根據(jù)雙方達成的協(xié)議確定風(fēng)險分配方案，負(fù)責(zé)可行性研究、技術(shù)設(shè)計等前期工作以及項目在整個生命周期內(nèi)的建設(shè)及運營。在此過程中，政府部門和投資人以項目公司為載體，相互協(xié)調(diào)、共同決策，對項目的整個周期負(fù)責(zé)。在這種合作關(guān)系中，由項目公司根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施項目的預(yù)期收益、資產(chǎn)以及政府的相應(yīng)扶持措施來安排項目融資，融資數(shù)量、成本以及融資結(jié)構(gòu)的設(shè)計都與項目的現(xiàn)金流和資產(chǎn)價值直接聯(lián)系在一起。

基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與維護需要大量的資金，僅靠政府投入往往是杯水車薪。當(dāng)前，資金不足已成為制約小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的瓶頸。在這種情況下，尋求和吸引更多的社會投資、拓寬基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資渠道就成為解決資金不足的突破口。但是由于小城鎮(zhèn)固有的市場小、資源少、風(fēng)險高等特點，運用BOI等常規(guī)方式融資困難重重。在這種情況下，借鑒中型城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的融資經(jīng)驗，采用PPP的方式就成為一種較為理想的選擇。通過分析可以看出，與BOT等融資模式相比，PPP模式的特點可以概括為以下幾方面：資金合作方面，社會投資人在基礎(chǔ)設(shè)施項目的前期就參與進來，資金可以較早到位，并且隨著項目的進程逐步增加基礎(chǔ)設(shè)施項目的資本金數(shù)量，進而降低項目的資產(chǎn)負(fù)債率。風(fēng)險分配方面，政府和社會投資人通過協(xié)商，項目的每一個階段均由政府和投資人共同完成。政府分擔(dān)了投資人部分的項目風(fēng)險，風(fēng)險分配更為靈活合理，使得政府和投資人真正整合成為戰(zhàn)略合作伙伴，共同參與基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)和運營，形成互利的長期目標(biāo)。項目合作方面，政府可以及時引進和充分利用社會投資人在創(chuàng)新、融資、技術(shù)、管理效率以及企業(yè)精神等方面的優(yōu)勢，推動項目合作的順利進行。因此，針對小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的融資問題，需要對項目風(fēng)險進行更為合理和靈活的分配，采用PPP模式可以更好地做到這一點。

二、揚政策性金融風(fēng)帆助力城鎮(zhèn)化建設(shè)

農(nóng)發(fā)行作為政策性銀行，具有執(zhí)行國家宏觀經(jīng)濟戰(zhàn)略的職能定位，應(yīng)結(jié)合國務(wù)院對農(nóng)發(fā)行的改革發(fā)展定位，積極參與城鎮(zhèn)化建設(shè)的實施中。農(nóng)發(fā)行是落實國家三農(nóng)部署、服務(wù)國家宏觀調(diào)控、執(zhí)行政府產(chǎn)業(yè)意圖的政策性銀行，堅持把執(zhí)行政策放在首位。在國家城鎮(zhèn)化建設(shè)戰(zhàn)略中，農(nóng)發(fā)行以改革創(chuàng)新精神和履職盡職的態(tài)度，發(fā)揮好政策性銀行先導(dǎo)性作用，以點帶面，積極引導(dǎo)和帶動市場資金投入。

2007年以來，農(nóng)發(fā)行在國家有關(guān)部門的大力支持下，陸續(xù)開辦農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款，已建立起支持新農(nóng)村建設(shè)和水利建設(shè)為主體的信貸產(chǎn)品體系，覆蓋新型城鎮(zhèn)化和三農(nóng)協(xié)調(diào)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)。較商業(yè)性銀行，農(nóng)發(fā)行中長期貸款的貸款期限、利率、方式具備一定優(yōu)勢。豐富的中長期信貸投放經(jīng)驗為農(nóng)發(fā)行阻力PPP模式的城鎮(zhèn)化建設(shè)打下了堅實的基礎(chǔ)。

充分認(rèn)識農(nóng)發(fā)行參與PPP模式的城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要意義和必要性，明確戰(zhàn)略定位。基礎(chǔ)設(shè)施是城鎮(zhèn)賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，目前我國大部分城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施相對薄弱，水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于一、二線城市和當(dāng)?shù)氐闹行某鞘小Ｍ晟频幕A(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)可以有效保護生態(tài)環(huán)境、改善和提高人居環(huán)境質(zhì)量。因此，城鎮(zhèn)要發(fā)展，必須首先完善基礎(chǔ)設(shè)施。我行應(yīng)針對項目量身打造融資服務(wù)方案，獲得地方黨政認(rèn)可。積極推進PPP模式的城鎮(zhèn)化建設(shè)，優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高土地利用效率，改善城鄉(xiāng)居民生產(chǎn)生活條件，努力探索出一條農(nóng)發(fā)行信貸支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的陽光之路。