后“土地經(jīng)濟(jì)”時(shí)代城鎮(zhèn)化發(fā)展的挑戰(zhàn)與轉(zhuǎn)型路徑研究

何 為

后“土地經(jīng)濟(jì)”時(shí)代城鎮(zhèn)化發(fā)展的挑戰(zhàn)與轉(zhuǎn)型路徑研究

何 為

土地拍賣(mài)制度、二元土地管理制度伴隨住房制度改革、權(quán)力下放與財(cái)稅分權(quán)，是土地經(jīng)濟(jì)時(shí)代誕生的制度基礎(chǔ)。土地經(jīng)濟(jì)推動(dòng)了缺乏原始積累的中國(guó)經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)快速發(fā)展，但也帶來(lái)征地沖突、貧富分化、半城市化人口等社會(huì)問(wèn)題。后土地經(jīng)濟(jì)時(shí)代，隨著可供出讓的土地越來(lái)越少、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)動(dòng)力減弱、固定資產(chǎn)投資下降、半城市化人口完全轉(zhuǎn)化的成本及社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)加劇，必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)發(fā)展模式，通過(guò)劃定城市開(kāi)發(fā)邊界、推進(jìn)財(cái)稅體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能、構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的建設(shè)用地市場(chǎng)和推動(dòng)社區(qū)建設(shè)等途徑，引領(lǐng)城市發(fā)展轉(zhuǎn)型。

后“土地經(jīng)濟(jì)” | 轉(zhuǎn)型路徑 | 挑戰(zhàn) | 城鎮(zhèn)化

0　引言

2014年我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到54.77%，城鎮(zhèn)化由快速發(fā)展時(shí)期步入相對(duì)平緩增長(zhǎng)時(shí)期，但距離部分專(zhuān)家預(yù)測(cè)的75%的城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)，仍然還有很長(zhǎng)的一段路要走。從改革開(kāi)放以來(lái)的30多年間，我國(guó)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展離不開(kāi)土地經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)，它改善了城市薄弱的基礎(chǔ)設(shè)施，使城市規(guī)模快速擴(kuò)張，城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)快速轉(zhuǎn)換。但同時(shí)，傳統(tǒng)以土地?cái)U(kuò)張為主要表征的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式也帶來(lái)諸多問(wèn)題、并面臨諸多挑戰(zhàn)。因此，新型城鎮(zhèn)化背景下，隨著后土地經(jīng)濟(jì)時(shí)代的來(lái)臨，怎樣找到新的發(fā)展路徑顯得至關(guān)重要。

1　土地經(jīng)濟(jì)時(shí)代誕生的制度基礎(chǔ)

1.1土地出讓制度建立

土地出讓制度的建立是土地經(jīng)濟(jì)時(shí)代誕生的重要基礎(chǔ)。1987年，深圳率先實(shí)行了土地有償出讓制度，開(kāi)了土地市場(chǎng)化發(fā)展的先河。此后有償出讓制度成為土地出讓的主要方式，與行政劃撥并存。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，土地出讓價(jià)格越來(lái)越高，成為地方政府重要的財(cái)政收入來(lái)源。

1.2二元土地管理制度

《憲法》規(guī)定了城市土地和農(nóng)村集體建設(shè)用地分屬不同的主體，城市土地的產(chǎn)權(quán)主體為國(guó)家，而農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)主體為集體。并規(guī)定農(nóng)村集體建設(shè)用地要轉(zhuǎn)化為城市國(guó)有土地，必須通過(guò)征收的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)，農(nóng)村集體建設(shè)用地不能自主向城市土地轉(zhuǎn)化。土地出讓的唯一合法主體即是政府，并壟斷了土地一級(jí)市場(chǎng)。低征高售產(chǎn)生的“剪刀差”，使得政府在土地出讓中獲取了大量的收益，也因此成為政府不斷擴(kuò)張城市建設(shè)用地的主要原因。

1.3住房制度改革

1998年，福利分房制度取消后，極大地刺激了居民的消費(fèi)活力，房地產(chǎn)市場(chǎng)空前活躍，同時(shí)大量農(nóng)村人口向城市涌進(jìn)也擴(kuò)大了住房需求。住宅成為了稀缺品供不應(yīng)求，而作為引致需求的土地市場(chǎng)則空前繁榮，土地價(jià)格不斷高漲，推動(dòng)了土地經(jīng)濟(jì)時(shí)代的發(fā)展。

1.4財(cái)稅分權(quán)與權(quán)力下放

財(cái)稅分權(quán)制度導(dǎo)致地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)等，地方政府要承擔(dān)更多的事務(wù)，卻又面臨較大的財(cái)政壓力，而權(quán)力下放制度使得地方政府擁有更多的自主權(quán)。因此與土地有償出讓制度、二元土地管理制度、住房制度改革等相互匹配，通過(guò)土地出讓獲取收益，或者通過(guò)低成本出讓土地吸引投資成為地方政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段。

2　土地經(jīng)濟(jì)時(shí)代的城鎮(zhèn)化發(fā)展

2.2土地經(jīng)濟(jì)對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展的推動(dòng)作用

2.2.1改善薄弱的基礎(chǔ)條件

土地市場(chǎng)制度尚未建立以前，政府財(cái)政收入不足，城市的基礎(chǔ)設(shè)施和公共配套設(shè)施建設(shè)滯后，承載能力有限，制約了城市的發(fā)展建設(shè)[1]。土地有償出讓制度建立之后，政府的財(cái)政收入很大一部分來(lái)自于土地交易市場(chǎng)的收入，極大改善了政府的財(cái)力狀況，使得政府有條件在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)配套方面進(jìn)行投資，或者政府可以通過(guò)將土地開(kāi)發(fā)權(quán)與公共產(chǎn)品供給相捆綁的方式，一并出售給開(kāi)發(fā)商，由開(kāi)發(fā)商來(lái)完善基礎(chǔ)配套和基本公共產(chǎn)品的供給。由此，提升了城市的運(yùn)行水平，改善了薄弱的基礎(chǔ)條件，城市獲得快速發(fā)展[2]。

圖1　重慶“地票”交易模式

2.2.2推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展

土地出讓收益使得政府有條件進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投資與建設(shè)，改善了城市發(fā)展?fàn)顩r，也為中國(guó)分享全球化紅利奠定了重要基礎(chǔ)[3]。許多地區(qū)依靠低廉的土地價(jià)格吸引外來(lái)資本進(jìn)入，并與人口紅利結(jié)合，創(chuàng)造了典型的中國(guó)模式。如早期珠江三角洲與香港、澳門(mén)形成的“前店后廠①前店后廠：“前店后廠”是珠江三角洲地區(qū)與港澳地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作中地域分工與合作的獨(dú)特模式。港澳地區(qū)利用海外貿(mào)易窗口優(yōu)勢(shì)，承接海外訂單，進(jìn)行市場(chǎng)推廣和對(duì)外銷(xiāo)售，扮演“店”的角色。珠江三角洲地區(qū)則利用土地、自然資源和勞動(dòng)力優(yōu)勢(shì)，進(jìn)行產(chǎn)品的加工、制造和裝配，扮演“廠”的角色。港澳在前，珠江三角洲在后，彼此緊密合作，因而被形象地稱(chēng)為“前店后廠”。”模式，珠三角地區(qū)利用充裕的空間資源和低廉的土地成本吸引港澳企業(yè)投資建廠，并通過(guò)“三來(lái)一補(bǔ)”的方式大量進(jìn)行生產(chǎn)加工，使得這些地區(qū)成為中國(guó)最有發(fā)展活力的區(qū)域[4]。

2.2.3改善農(nóng)村發(fā)展?fàn)顩r

當(dāng)前，我國(guó)土地利用面臨的突出問(wèn)題即是農(nóng)村集體建設(shè)用地的低效、粗放利用與城鎮(zhèn)建設(shè)用地的日趨緊張、高強(qiáng)度開(kāi)發(fā)相矛盾。但由于嚴(yán)格的基本農(nóng)田保護(hù)制度和土地管理制度，城市的增量擴(kuò)張實(shí)際上是受到約束的。為了獲取城市建設(shè)用地指標(biāo)，土地增減掛鉤制度和土地整理制度應(yīng)運(yùn)而生。通過(guò)對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地的集中整理，可以減少農(nóng)村建設(shè)用地總量，相應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)則向城市轉(zhuǎn)移，支持城市的空間擴(kuò)張。這成為城市反哺農(nóng)村的一種重要方式，推動(dòng)了新型農(nóng)村的建設(shè)，改善了鄉(xiāng)村面貌，并隨之帶動(dòng)了鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，提高了農(nóng)民收入，縮小了城鄉(xiāng)差異，典型如重慶的“地票”模式（圖1）。

2.2.4提升城市公共環(huán)境

土地經(jīng)濟(jì)誕生以前，政府缺乏提升改善城市公共環(huán)境的動(dòng)力和能力，城市內(nèi)部普遍存在公園綠地不足的局面。但土地經(jīng)濟(jì)時(shí)代，為了提高土地的價(jià)值，政府會(huì)通過(guò)改善外部環(huán)境，如河流整治、園林綠化、公共交通建設(shè)等多種方式提升相應(yīng)地段的吸引力。同時(shí)，通過(guò)“容積率獎(jiǎng)勵(lì)政策”等措施進(jìn)一步把公共環(huán)境的改善與開(kāi)發(fā)商的利益掛鉤，為城市環(huán)境改善和公益性事業(yè)建設(shè)找到了一種方向，同時(shí)提高了“容積率”在執(zhí)行過(guò)程中的彈性和適應(yīng)性。

2.3土地經(jīng)濟(jì)對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展的負(fù)面效應(yīng)評(píng)估

2.3.1城市病問(wèn)題突出，環(huán)境質(zhì)量下降

土地經(jīng)濟(jì)時(shí)代，城市的高強(qiáng)度開(kāi)發(fā)和低密度蔓延兩種現(xiàn)象并存。高強(qiáng)度開(kāi)發(fā)主要出現(xiàn)在城市的中心區(qū)，由于土地成本高昂，只能通過(guò)提高建筑的容積率來(lái)平衡收益，因此在城市中心區(qū)各種超高建筑不斷涌現(xiàn)，人口、產(chǎn)業(yè)過(guò)度集聚，超出了基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的承載能力，由此出現(xiàn)交通擁堵、住房緊張、環(huán)境污染等一系列城市病問(wèn)題。同時(shí)，一些原本應(yīng)該有的綠地、文體設(shè)施等不斷被侵占，直至消失。

而另一方面，在城市的外圍區(qū)域，城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，存在大量搭便車(chē)的行為，依靠農(nóng)村集體建設(shè)用地隨意私搭亂建，造成城市攤大餅式無(wú)序擴(kuò)張，不僅造成了土地資源的浪費(fèi)，同時(shí)也不斷侵噬了生態(tài)綠地、河湖濕地，使得城市的熱島效應(yīng)不斷加劇，應(yīng)對(duì)極端天氣的能力下降（圖2）。

2.3.2資本流向失衡，配置不合理

土地經(jīng)濟(jì)時(shí)代，由于存在良好的心理預(yù)期，房地產(chǎn)業(yè)被視為最能夠保值、增值的產(chǎn)業(yè)。因此大量企業(yè)均涉入房地產(chǎn)行業(yè)，由此作為轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略的重要方向，大量資本投入土地開(kāi)發(fā)、房地產(chǎn)建設(shè)等，而自身在研發(fā)投入、創(chuàng)新激勵(lì)等方面明顯不足，制約了企業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展和競(jìng)爭(zhēng)力提升。同時(shí)，廣大民眾也將投資房地產(chǎn)業(yè)作為富余資本的主要流向，由此大量的資本被固化在房地產(chǎn)中，制約了消費(fèi)，導(dǎo)致內(nèi)需動(dòng)力不足。

2.3.3未完全轉(zhuǎn)化的半城市化人口

圖2　城市擴(kuò)展造成的生態(tài)萎縮

土地經(jīng)濟(jì)時(shí)代的城鎮(zhèn)化是以城市的快速擴(kuò)張為表象的城鎮(zhèn)化，但“化地不化人”的模式存在諸多問(wèn)題。城市快速擴(kuò)張會(huì)占用大量耕地，原有的村莊被吞沒(méi)，農(nóng)村居民被迫改變?cè)械木幼⌒螒B(tài)，但在這一過(guò)程中，他們的身份卻未隨之改變，成為未完全轉(zhuǎn)化的半城市化人口，他們?cè)谏鐣?huì)保障、子女教育、醫(yī)療保險(xiǎn)等方面并不能享受到和城市居民同等的待遇，由此產(chǎn)生大量的社會(huì)問(wèn)題。

2.3.4城市精神和特色危機(jī)

土地經(jīng)濟(jì)時(shí)代的城市發(fā)展以單純的空間擴(kuò)張為主，卻忽視了城市精神的培育和特色的塑造。同時(shí)，城市原有的文化資源卻在不斷消失，隨即被一些所謂“現(xiàn)代化”的要素替代，如“白宮”、“羅馬廣場(chǎng)”等，缺乏文化內(nèi)涵。從大城市到小城鎮(zhèn)，無(wú)不在國(guó)際化、現(xiàn)代化的浪潮中跟風(fēng)模仿，缺乏自身應(yīng)有的特色。

2.3.5大量的征地沖突問(wèn)題

由土地征收引發(fā)的矛盾沖突是當(dāng)前突出的社會(huì)問(wèn)題之一。隨著農(nóng)民民主意識(shí)、法律意識(shí)的覺(jué)醒，越來(lái)越多的農(nóng)民不再滿足土地征收補(bǔ)償?shù)闹贫劝才?，阻撓房屋拆遷、土地征收的現(xiàn)象日漸增多，甚至出現(xiàn)許多極端案例[5]。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，大約65%的“大規(guī)模群體事件”是由土地征收引發(fā)。

2.3.6土地經(jīng)濟(jì)綁架地方政府

土地經(jīng)濟(jì)時(shí)代土地出讓收益是地方政府財(cái)政收入的重要來(lái)源，部分城市出讓收益占財(cái)政收入的比重甚至高達(dá)60%以上。在現(xiàn)有以GDP為核心的政績(jī)考核體系下，地方政府為了追求GDP，會(huì)不斷通過(guò)投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但投資的重要來(lái)源即土地收入，同時(shí)土地也成為地方政府向銀行抵押貸款的重要籌碼。土地財(cái)政綁架了地方政府，也使得宏觀調(diào)控變得越發(fā)艱難。

3　后土地經(jīng)濟(jì)時(shí)代城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

3.1可供出讓土地減少， 收益下降

以土地作為投融資的籌碼和財(cái)政收入的重要來(lái)源是不可持續(xù)的，很多一線城市在經(jīng)歷快速發(fā)展后，城市空間拓展已達(dá)極限，增量擴(kuò)張的空間資源不足。以上海為例，過(guò)去10多年上海人口增加超過(guò)700萬(wàn)人，年均新增建設(shè)用地約60km2，目前全市建設(shè)用地超過(guò)3 100km2，可用土地資源已趨近極限，過(guò)去上海走的是增量發(fā)展模式，接下來(lái)則面臨結(jié)構(gòu)性的調(diào)整（圖3）。同樣國(guó)內(nèi)其他城市，如深圳、北京、廣州等建設(shè)用地的增量擴(kuò)張也都面臨增量不足的局面，北京新一輪總體規(guī)劃修改即提出了“減量提質(zhì)”的發(fā)展目標(biāo)。

圖3　上海市2000年、2005年、2008年建設(shè)用地②

同時(shí)另一方面，土地出讓的凈收益在不斷下降。越來(lái)越多的土地出讓收益被用于農(nóng)田水利建設(shè)、民生支出、保障性安居工程建設(shè)等。其次，土地征收拆遷成本也在上升，部分地區(qū)的土地出讓收益甚至不能完全平衡成本，舊城更新等雖然能夠填補(bǔ)用地指標(biāo)缺口，但是出讓收益卻很有限。

圖4a　鄭東新區(qū)

圖4b　昆明呈貢新區(qū)

圖4c　內(nèi)蒙古康巴什新區(qū)

3.2房地產(chǎn)泡沫威脅

隨著居民的置業(yè)需求下降，存量房地產(chǎn)過(guò)大，導(dǎo)致大多數(shù)城市開(kāi)始出現(xiàn)供過(guò)于求的局面。許多地區(qū)出現(xiàn)只見(jiàn)城市不見(jiàn)人的“空城”景象。而一旦形成不好的預(yù)期，則房地產(chǎn)市場(chǎng)的泡沫必然會(huì)進(jìn)一步加劇，進(jìn)而造成經(jīng)濟(jì)停滯、社會(huì)混亂，日本在經(jīng)歷房地產(chǎn)市場(chǎng)的空前繁榮后，10年的經(jīng)濟(jì)大蕭條就是最好的例證。因此，后土地經(jīng)濟(jì)時(shí)代必須重視相應(yīng)的問(wèn)題（圖4）。

3.3產(chǎn)能過(guò)剩與國(guó)際資本回流

土地經(jīng)濟(jì)時(shí)代，由于大規(guī)模建設(shè)，對(duì)各類(lèi)產(chǎn)品的需求量均較大，產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快，進(jìn)而推動(dòng)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展、人口集聚。但是后土地經(jīng)濟(jì)時(shí)代，隨著各類(lèi)建設(shè)項(xiàng)目日趨減少，不得不面臨產(chǎn)能過(guò)剩的威脅，單一依靠做大規(guī)模、以低廉的土地成本換取發(fā)展的模式需要重新認(rèn)識(shí)和評(píng)估調(diào)整。同時(shí)，隨著產(chǎn)業(yè)向成本洼地轉(zhuǎn)移，和東南亞其他國(guó)家比較成本優(yōu)勢(shì)喪失，我們也面臨產(chǎn)業(yè)向其他國(guó)家轉(zhuǎn)移的現(xiàn)實(shí)。且發(fā)達(dá)國(guó)家通過(guò)實(shí)施“再工業(yè)化”戰(zhàn)略，也在吸引本國(guó)資本回流，導(dǎo)致外商投資減少。

3.4半城市化人口完全轉(zhuǎn)化的成本及社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

2014年中國(guó)城鎮(zhèn)化率為54.8%，但是按照戶籍人口統(tǒng)計(jì)的城市化率僅為35.9%②常規(guī)統(tǒng)計(jì)的城市化率是城市人口與總?cè)丝谥?，這部分城市人口包括在城市居住半年及半年以上的流動(dòng)人口，而實(shí)際上這部分人口大多并未享受到和城市居民相同的社會(huì)保障和其他權(quán)益，因此，中國(guó)實(shí)際的城市化率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于公開(kāi)的城市化率。，兩者之間相差19%，意味著有約2.7億的半城市化人口。據(jù)相關(guān)部門(mén)測(cè)算，半城市化人口向完全市民化轉(zhuǎn)化的成本為10萬(wàn)元，要使2.7億半城市化人口完全市民化需要27萬(wàn)億元的資金，是一筆巨大的成本。同時(shí)，大量半城市化人口由于不被城市接受，逐漸被邊緣化，缺乏社會(huì)認(rèn)同，在行動(dòng)上表現(xiàn)為越來(lái)越多的對(duì)抗性和報(bào)復(fù)性，對(duì)社會(huì)安定造成極大的負(fù)面影響[6]。

4　后土地經(jīng)濟(jì)時(shí)代城鎮(zhèn)化發(fā)展的路徑

4.1推進(jìn)低效土地的開(kāi)發(fā)利用

新型城鎮(zhèn)化不能延續(xù)傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的發(fā)展模式，應(yīng)從“增量擴(kuò)張”向“存量挖潛”轉(zhuǎn)變。重點(diǎn)推動(dòng)城市建成區(qū)范圍內(nèi)低效土地的再開(kāi)發(fā)、棕地的再利用、存量工業(yè)用地的結(jié)構(gòu)調(diào)整、地下空間的開(kāi)發(fā)、低丘緩坡和荒灘地的開(kāi)發(fā)利用等。并通過(guò)制定各類(lèi)優(yōu)惠政策和相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)土地的高效利用。

4.2從土地城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)向人的城鎮(zhèn)化

從“化地不化人”的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展模式向“以人為核心”的新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變。通過(guò)戶籍制度、就業(yè)制度、社會(huì)保障制度、土地管理制度、教育制度等一系列改革措施，推動(dòng)半城市化人口向完全城市化轉(zhuǎn)變，使其在就業(yè)和工作機(jī)會(huì)、基本社會(huì)保障、住房保障、教育、醫(yī)療保障等方面享有和城市居民一樣的待遇，真正實(shí)現(xiàn)身份的轉(zhuǎn)變、心理的認(rèn)同，不再被邊緣化，推動(dòng)城市的良性可持續(xù)發(fā)展[7]（圖5）。

4.3推進(jìn)財(cái)稅體制改革

后土地經(jīng)濟(jì)時(shí)代需要改變政府過(guò)度依賴(lài)土地出讓收益的局面，避免地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的進(jìn)一步擴(kuò)大，強(qiáng)化地方政府投資計(jì)劃及其資本預(yù)算約束機(jī)制，并逐步建立一個(gè)有利于強(qiáng)化地方債務(wù)約束和透明化的城市政府城鎮(zhèn)化融資體制。推進(jìn)現(xiàn)有財(cái)稅體制的改革，完善建立以物業(yè)稅為營(yíng)業(yè)稅主體的稅種體系。

4.4轉(zhuǎn)變城市政府職能

后土地經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府應(yīng)當(dāng)從經(jīng)營(yíng)型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，真正讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)作用，不該管的堅(jiān)決不管。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)從傳統(tǒng)以GDP為核心的政績(jī)考核指標(biāo)向以增強(qiáng)居民福祉為導(dǎo)向的考核指標(biāo)轉(zhuǎn)變，引導(dǎo)政府從土地城鎮(zhèn)化向人的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變，注重人的生活質(zhì)量和感受。

4.5構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的建設(shè)用地市場(chǎng)

二元土地管理制度阻礙了城鄉(xiāng)之間要素的自由流通。應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化農(nóng)村集體建設(shè)用地的用益物權(quán)功能，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)[8-9]。要推動(dòng)農(nóng)村集體建設(shè)用地跟鄉(xiāng)村旅游、文化創(chuàng)意、養(yǎng)老服務(wù)等功能結(jié)合，承擔(dān)起城市自身無(wú)法實(shí)現(xiàn)的功能。同時(shí)，可依托農(nóng)村集體建設(shè)用地試點(diǎn)建設(shè)公租房等，避免違法、違規(guī)建設(shè)，既保障當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的收益，也為半城市化人口提供合適的承載空間?；蛘咄ㄟ^(guò)入股的形式，由村集體或企業(yè)來(lái)統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理，年收益扣除預(yù)留發(fā)展基金和公益性支出，剩余的按股份比例返還給農(nóng)民，保障農(nóng)民有長(zhǎng)期穩(wěn)定的收益（圖6）。

4.6推進(jìn)產(chǎn)城融合發(fā)展

單一造城為主的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，必然導(dǎo)致人氣不足，出現(xiàn)空城的局面。城鎮(zhèn)化發(fā)展不能脫離產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，只有通過(guò)產(chǎn)業(yè)的集聚，進(jìn)而吸引人口聚集，才能實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。政府應(yīng)從長(zhǎng)期的土地規(guī)模擴(kuò)張思維中轉(zhuǎn)換出來(lái)，將更多的精力用于發(fā)展產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)工業(yè)、服務(wù)業(yè)的轉(zhuǎn)型提升，通過(guò)規(guī)劃引導(dǎo)、扶持政策等為產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造條件，增強(qiáng)城市產(chǎn)業(yè)的國(guó)際、區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力，推動(dòng)生產(chǎn)、生產(chǎn)配套、居住、居住配套4大功能高度復(fù)合，促進(jìn)產(chǎn)城融合、一體發(fā)展。

圖5　完全城市化的路徑選擇

圖6　宅基地使用權(quán)利股權(quán)化模式

4.7城市建設(shè)融資渠道多元化

改變政府作為單一投資主體的模式，推動(dòng)城市建設(shè)融資渠道多元化。積極發(fā)揮國(guó)有企業(yè)在城市建設(shè)中的作用，承擔(dān)必要的城市基礎(chǔ)設(shè)施重大項(xiàng)目建設(shè)投融資任務(wù)。推動(dòng)銀政、銀企合作，有針對(duì)性地?cái)U(kuò)大融資規(guī)模。以PPP模式推動(dòng)融資創(chuàng)新，政府與私人部門(mén)為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)建立“全過(guò)程”合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)為基礎(chǔ)，以利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)為特征，通過(guò)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)約束機(jī)制，提高公共產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量和供給效率。

5　結(jié)語(yǔ)

城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，土地經(jīng)濟(jì)的存在有其必然性和合理性，也提升了城市建設(shè)水平，促進(jìn)了城市的發(fā)育和成長(zhǎng)。但發(fā)展到今天，傳統(tǒng)的發(fā)展模式和路徑已經(jīng)難以為繼，必須走新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。從增量擴(kuò)張轉(zhuǎn)向存量挖潛，進(jìn)一步推進(jìn)低效土地的開(kāi)發(fā)利用，提高土地集約利用水平；從“化地不化人”的傳統(tǒng)模式向人的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變，推動(dòng)半城市化人口向完全市民化轉(zhuǎn)化；從“以地生財(cái)”的模式轉(zhuǎn)向多元稅收體系，創(chuàng)新財(cái)稅體制；從經(jīng)營(yíng)型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，提升政府服務(wù)效能，進(jìn)一步推動(dòng)社區(qū)的建設(shè)，創(chuàng)新治理模式；從二元土地市場(chǎng)向城鄉(xiāng)一體的建設(shè)用地市場(chǎng)轉(zhuǎn)變，激發(fā)農(nóng)村集體土地的活力；從“有城無(wú)業(yè)”，簡(jiǎn)單造城缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，向“產(chǎn)城融合”一體發(fā)展轉(zhuǎn)變。

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Challenges and Transformation Path of Urbanization in Post Land Economy Era

The era of land economy has its special institutional background. The land is the core factor of urban construction and economic and social development, and it is the catalyst of urbanization development. But in the excitation of performance indicator system, the land seems to become a tool for land finance and it has a large proportion in GDP. Traditional urbanization development model based on the land expansion is not sustainable.The background of new urbanization is that, less land can be sold and international and domestic macroeconomic situation are always in change. So we must try to turn land’s urbanization into people’s urbanization, promoting tax reform, financing channels diversification, community building and so on.

Post land economy era | Transformation path | Challenges | Urbanization

1673-8985（2015）06-0092-05

TU981

A

何 為

成都市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院碩士，工程師