BT 項目類型及建立項目建設(shè)協(xié)商機制初探

王欣

(1. 西安建筑科技大學(xué)管理學(xué)院，陜西 西安 710055;2. 中鐵第一勘察設(shè)計院集團有限公司，陜西 西安 710043)

0 引言

隨著我國城市化進程的加快，城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品服務(wù)需求巨大，而國家投資無法滿足市場需求，給社會資金、私營資金提供了契機。BT 模式(BT 項目)很好地解決了國家政府投資不足的情況，加快了城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品服務(wù)的提供速度，提前實現(xiàn)了社會需求，延遲了政府資金支付，受到各地方政府的歡迎。

BT 模式經(jīng)過多年的發(fā)展和探索，多以施工同體或直接施工型總承包模式出現(xiàn)，從理論上來講，BT 模式具備多種形式，有待系統(tǒng)分類研究。

隨著中國建筑承包公司向國際型公司的轉(zhuǎn)變，提升工程總承包能力、投融資建設(shè)能力將成為必然選擇。設(shè)計企業(yè)集團、建筑施工企業(yè)集團、設(shè)備供應(yīng)企業(yè)集團均是承擔(dān)BT 項目的主要承辦人。

因此系統(tǒng)研究不同性質(zhì)的企業(yè)集團承擔(dān)BT項目，成功運作BT 項目，研究BT 項目的類型、BT 模式中雙方建設(shè)的協(xié)商機制具有現(xiàn)實意義。

1 BT 模式的概念

BT 模式是由BOT 演變而來的，最先定義BT的是菲律賓政府。1993 年菲律賓政府對1990 年頒布的6957 號法令進行修訂，形成了7718 號法令，根據(jù)該法令對BT 的定義，BT 模式是指依據(jù)合同條款，項目承建方承擔(dān)擬定的某項基礎(chǔ)設(shè)施或發(fā)展設(shè)施的籌資和建設(shè)，待項目建設(shè)完工以后，立即將該項目轉(zhuǎn)給政府機構(gòu)或有關(guān)政府單位，政府機構(gòu)或相關(guān)政府單位向項目承建方支付該項目的建設(shè)投資，同時附加合理比率的回報額［1-2］。

國內(nèi)學(xué)者、科技工作者也做了不同表達方式的定義。

筆者對BT 模式的定義:政府或政府獨資的企業(yè)作為基礎(chǔ)設(shè)施項目的發(fā)起人、委托方，向社會或私營企業(yè)發(fā)起投資招標(biāo)并承諾建成后按期回購;依據(jù)雙方簽訂的投資建設(shè)合同、回購合同，承辦人集融資、建設(shè)、質(zhì)量安全全面管理于一體，在發(fā)起人或委托方的報建手續(xù)完成后，按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)和周期完成項目融資、工程建設(shè);發(fā)起人或回購方在規(guī)定時限內(nèi)作價回購的投資建設(shè)模式。

2 BT 模式的特點

(1)BT 是一種投融資建設(shè)方式，區(qū)別于工程施工。

(2)只有政府或政府獨資的國有公司在建設(shè)非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施時才采用。

(3)政府或政府獨資的國有公司利用的是非政府資金，即社會資金、私營資金，項目的投融資和建設(shè)者是建筑商(投資人或BT 承辦人)。

(4)項目在規(guī)定的時間，按照合同約定的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)建成后立即有償回購，回購具有強制性。

(5)全額回購前項目資產(chǎn)歸建筑商(投資人或BT 承辦人)所有。

3 BT 模式的類型及運作程序

BT 模式在實踐中操作類型差異很大，但均按照投資建設(shè)關(guān)系來進行分類，筆者總結(jié)的四種類型是完全BT 模式、施工同體BT 模式、直接施工型BT 模式、不完全BT 模式。

3.1 BT 模式分類及比較

(1)完全BT 模式，也稱為“設(shè)立項目公司的二次招標(biāo)型BT 模式”。即地方政府或政府獨資的國有公司作為項目發(fā)起人，招標(biāo)選定承辦人，由承辦人設(shè)立法人項目公司，作為BT 項目投融資主體、建設(shè)期建設(shè)單位、工程總承包人。承辦人負責(zé)投融資資本金的籌措及撥付，項目公司承擔(dān)組織二次招標(biāo)，確定設(shè)計方、監(jiān)理方、施工承包單位(或是施工總承包單位)。

(2)施工同體BT 模式，也稱為“不設(shè)項目公司的總承包BT 模式”。即地方政府或政府獨資的國有公司作為項目發(fā)起人，招標(biāo)選定承辦人，承辦人不設(shè)立項目公司，僅設(shè)立項目管理機構(gòu)，對項目進行全面建設(shè)管理。承辦人自己承擔(dān)建設(shè)任務(wù)(設(shè)計、施工)。為避免出現(xiàn)既是裁判又是球員的情況，監(jiān)理單位往往由發(fā)起人委托。發(fā)起人一般要參與項目管理或委托項目管理公司進行管理。

(3)直接施工型BT 模式。也稱為“設(shè)立項目公司的總承包BT 模式”。即地方政府或政府獨資的國有公司作為項目發(fā)起人，招標(biāo)選定承辦人，由承辦人設(shè)立法人項目公司，對項目進行投融資、建設(shè)組織和管理，明確約定承辦人作為建設(shè)方直接組織施工，無須招標(biāo)，一般要求其具備投融資能力的同時，須具備相應(yīng)的總承包資質(zhì)。為防止承辦人獲得不正當(dāng)利益，監(jiān)理單位一般由發(fā)起人直接委托或發(fā)起人和承辦人共同委托。項目設(shè)計一般由項目發(fā)起人委托。

(4)不完全BT 模式。也稱為“設(shè)立項目公司的二次招標(biāo)共同管理型BT 模式”。即地方政府或政府獨資的國有公司作為項目發(fā)起人，招標(biāo)選定承辦人，由承辦人設(shè)立法人項目公司，作為BT 項目投融資主體、建設(shè)期建設(shè)單位、工程總承包人。承辦人一般負責(zé)投融資資本金的籌措及撥付，項目公司和政府獨資的國有公司共同組織二次招標(biāo)或?qū)Σ糠止こ坦餐握袠?biāo)，確定設(shè)計方、監(jiān)理方、施工承包單位(或是施工總承包單位)，此外，也有發(fā)起人獨立委托設(shè)計單位的情況。

(5)四種類型的BT 模式比較。表1 是從多個角度對四種BT 模式進行系統(tǒng)性比較。

表1 四種類型的BT 模式比較表

(續(xù))

3.2 BT 模式下的七個主要利益相關(guān)者

(1)BT 發(fā)起人。通常情況下，BT 發(fā)起人就是地方政府，也可以是地方政府授權(quán)的國有獨資公司。負責(zé)BT 項目招標(biāo)，尋找合作伙伴。

(2)BT 承辦人(投資人)。BT 發(fā)起人通過招標(biāo)或競爭性談判的方式確定BT 項目承辦人(投資人)。BT 項目承辦人必須具備投融資能力、工程建設(shè)管理經(jīng)驗。

(3)回購方。通常情況下，指的是地方政府或地方政府授權(quán)的國有獨資公司。

(4)項目公司。按照BT 合同約定，在項目所在地由BT 承辦人(投資人)設(shè)立項目公司，項目公司具有獨立法人資格。設(shè)立項目公司規(guī)避了與BT 承辦人其他自身業(yè)務(wù)的干擾，其注冊資金作為項目建設(shè)資本金，資本金額度必須滿足國家相關(guān)制度要求。

(5)回購擔(dān)保方。就未來回購款的支付，BT 承辦人要求BT 發(fā)起人向其提供擔(dān)保，擔(dān)保的形式包括土地抵押、信用擔(dān)保、金融機構(gòu)擔(dān)保、企業(yè)擔(dān)保等一種或多種［3-5］。

(6)貸款方。一般以銀行作為項目融資放貸的金融機構(gòu)，也有其他貸款金融機構(gòu)、社會投資人等。

(7)施工總承包商。承擔(dān)項目主體的施工任務(wù)，履行施工總承包責(zé)任。一般是具備施工資質(zhì)的施工企業(yè)集團公司，也有BT 承辦人母公司擔(dān)任施工總承包商的情況。

除以上七個主要利益相關(guān)者外，還有專業(yè)工程施工分包商、融資擔(dān)保方、地質(zhì)勘查單位、設(shè)計單位、監(jiān)理單位、施工圖審查單位、消防審查單位、技術(shù)咨詢單位、造價咨詢單位、招標(biāo)代理單位、項目管理單位等一般利益相關(guān)者。

3.3 BT 模式的運作程序

BT 模式的運作程序見圖1。

圖1 BT 項目的運作流程圖

共六個步驟，若不需要成立項目公司(圖1中步驟三以虛線表示)，則只有五個步驟。

簡述如下:

(1)項目前期準(zhǔn)備。項目發(fā)起人詳細編制BT 項目的投資方案，選擇勘察、設(shè)計單位(也可以將此項工作委托給承辦人，包含在BT 合同內(nèi))，組織編制及報審BT 項目招標(biāo)文件及法規(guī)文件，協(xié)調(diào)解決好土地征用、場地拆遷、外部協(xié)作、地方關(guān)系等問題。

(2)BT 招標(biāo)。一般采用公開招標(biāo)方式，也有采用議標(biāo)方式。

BT 發(fā)起人組織招標(biāo)或委托招標(biāo)，確定中標(biāo)人之后，項目發(fā)起人與承辦人(中標(biāo)人、投資人)就項目的建設(shè)規(guī)模、邊界條件、雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系、回購方案達成一致，簽訂BT 投融資建設(shè)合同(含回購內(nèi)容)。

BT 招標(biāo)過程，一般要求投標(biāo)人提供自有資金證明、銀行等金融機構(gòu)的授信額度等。

(3)成立項目公司或項目管理機構(gòu)。除了施工同體BT 項目不單獨成立項目公司外，其他類型的BT 模式均需要成立項目公司。

項目承辦人依法成立項目公司(法人公司)，按照注冊資本金制度出資，項目公司負責(zé)向銀行等金融機構(gòu)融資，負責(zé)招標(biāo)確定施工承包商、材料及設(shè)備供應(yīng)商等。

(4)投融資及建設(shè)管理。項目公司負責(zé)籌集除資本金以外的項目建設(shè)資金，與銀行等金融機構(gòu)簽訂融資貸款合同。

項目公司在建設(shè)期內(nèi)承擔(dān)業(yè)主角色，負責(zé)建設(shè)管理，對項目的施工承包單位、監(jiān)理單位、大宗設(shè)備及材料的采購供應(yīng)商進行依法招標(biāo)，并與其簽訂合同。

項目公司除履行融資、招標(biāo)義務(wù)外，對項目建設(shè)進行質(zhì)量、進度、投資控制、安全及環(huán)水保管理、合同管理、信息管理、接口管理、工程協(xié)調(diào)等全方位管理，也可委托專門的項目管理公司履行上述職責(zé)。同時接受項目發(fā)起人、項目所在地建設(shè)、質(zhì)量安全監(jiān)督等地方主管部門的監(jiān)督。

(5)驗收及移交管理。BT 項目建成后，施工承包商向BT 承辦人的項目公司進行交工。項目公司組織初驗或委托監(jiān)理公司組織初驗合格后，提交竣工驗收報告給BT 發(fā)起人。

BT 項目發(fā)起人組織竣工驗收，驗收合格后，項目工程連同各類設(shè)備一并移交給BT 發(fā)起人或回購方，辦理移交手續(xù)。同時竣工文件、檔案一并移交。

(6)回購。BT 承辦人移交項目后，按照合同約定進入到回購階段。回購人按照BT 合同約定按期支付回購款。項目公司負責(zé)回購期及項目缺陷責(zé)任期的工程維修，責(zé)任期滿則解除無償維修責(zé)任?；刭徔钭詈笠还P到賬后，則BT 項目結(jié)束，項目公司注銷。

4 BT 項目建設(shè)協(xié)商機制的建立

BT 項目由于法律關(guān)系相對復(fù)雜，BT 發(fā)起人承擔(dān)了項目監(jiān)管、前期手續(xù)、回購資金撥付、外部環(huán)境維護、接收項目等風(fēng)險，而BT 承辦人承擔(dān)著回購、融資、建設(shè)管理等風(fēng)險，由于關(guān)注點不同，對BT 模式在觀念和理解上的歧義，容易在建設(shè)管理過程中，產(chǎn)生分歧和糾紛，建立項目建設(shè)協(xié)商機制尤為重要。

(1)以BT 合同為藍本和準(zhǔn)繩，在合同談判及簽訂階段嚴格區(qū)分BT 雙方的責(zé)任范圍，是減少分歧和糾紛的最佳方式。

(2)在BT 合同中約定雙方一位或多位高級職員作為合同代表，處理建設(shè)管理過程中出現(xiàn)的各類問題。

(3)若在BT 合同簽訂階段錯失了良機，則在建設(shè)過程中，應(yīng)及時協(xié)商約定補充協(xié)議或雙方認可的文件，進一步約定建設(shè)場地提供條件和時點、工期節(jié)點、經(jīng)審查合格的施工圖到場時點、過程中的驗收程序和時限、合同范圍調(diào)整程序(若有)、項目竣工驗收小組組成、要求、時限，建設(shè)過程中需要進行簽證、設(shè)計變更、材料設(shè)備認質(zhì)認價的流程、造價管理流程等相關(guān)重大問題。

(4)建立至少三個層級的協(xié)商機制。

1)對于一般性的問題和普通的現(xiàn)場爭議，約定由現(xiàn)場BT 雙方的工程師或工程師代表協(xié)商解決，及時解決，雙方合約人員配合。

2)對于影響工期在15d 以內(nèi)或?qū)椖抠|(zhì)量安全投資有較大影響的問題，約定由雙方項目經(jīng)理牽頭，每周組織一次協(xié)商會議解決，現(xiàn)場工程師、合約及造價工程師配合。

3)對于建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整、功能定位調(diào)整、新增工程或增減幅度大于一定額度的內(nèi)容或者進度目標(biāo)調(diào)整超過15d 的情況，約定由雙方項目經(jīng)理匯報給各自高層領(lǐng)導(dǎo)，按照高層領(lǐng)導(dǎo)定期會晤(如每月組織一次)的指示精神給予解決。約定高層領(lǐng)導(dǎo)協(xié)商會議頻次、協(xié)商期限等。

5 結(jié)語

BT 項目的類型劃分及適用范圍對于選擇以BT 模式進行建設(shè)的發(fā)起人提供了多種選擇，可依據(jù)項目特點、建設(shè)條件、發(fā)起人資金狀況、潛在的投標(biāo)人企業(yè)性質(zhì)靈活確定。

在BT 項目建設(shè)中，通過合同方式或雙方約定，建立適用于項目建設(shè)的協(xié)商機制，能夠最大限度地減少分歧和糾紛，降低建設(shè)管理成本，提高BT 項目的建設(shè)管理水平，節(jié)約投資，確保項目工期及建設(shè)質(zhì)量，實現(xiàn)BT 項目的主要利益相關(guān)者的雙贏和多贏。

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