垃圾焚燒發(fā)電工程設(shè)計(jì)采購施工總承包與設(shè)計(jì)咨詢及跟蹤審計(jì)實(shí)踐*

徐云 朱小平

(瀘州市興瀘環(huán)保發(fā)展有限公司，四川 瀘州 646000)

0 引言

垃圾焚燒發(fā)電工程與能源工程、交通運(yùn)輸工程、通信工程、水利工程、生態(tài)環(huán)保工程同屬于城市基礎(chǔ)設(shè)施［1］。按照國務(wù)院印發(fā)的十二五全國城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，生活垃圾采用焚燒技術(shù)比例需要達(dá)到48%［2］。在劃分工程建設(shè)規(guī)模時(shí)，住建部將垃圾焚燒發(fā)電工程列為大型建設(shè)項(xiàng)目。

在大型建設(shè)項(xiàng)目實(shí)踐中，項(xiàng)目業(yè)主(即發(fā)包人，下同)、勘察、設(shè)計(jì)、施工和監(jiān)理單位都推崇采用設(shè)計(jì)采購施工總承包(Engineering Procurement Construction，EPC)的模式開展此類項(xiàng)目建設(shè)，但項(xiàng)目業(yè)主并未徹底實(shí)現(xiàn)工程效益目標(biāo)、功能目標(biāo)和合規(guī)目標(biāo)，為此需要探索更為有效的項(xiàng)目建設(shè)模式。通過檢索發(fā)現(xiàn)，目前國內(nèi)尚無垃圾焚燒發(fā)電工程采用設(shè)計(jì)采購施工總承包+兩院制設(shè)計(jì)咨詢+全過程跟蹤審計(jì)模式的實(shí)例研究，本文結(jié)合瀘州市垃圾焚燒發(fā)電工程實(shí)例，對(duì)設(shè)計(jì)采購施工總承包+兩院制設(shè)計(jì)咨詢+全過程跟蹤審計(jì)模式進(jìn)行探討和總結(jié)，希望能給其他項(xiàng)目以啟示，取得更多收益。

1 設(shè)計(jì)采購施工總承包+兩院制設(shè)計(jì)咨詢+全過程跟蹤審計(jì)模式基本情況

1.1 垃圾焚燒發(fā)電工程的建設(shè)技術(shù)要求

瀘州市垃圾焚燒發(fā)電工程總體設(shè)計(jì)包括:垃圾接收、儲(chǔ)存和投料、垃圾焚燒、煙氣凈化、余熱利用、全廠控制與儀表、電氣等系統(tǒng)［3］，以及總平面布置和公用工程。工程投資估算指標(biāo)為45萬～65 萬元/(t/d)［4］。工程需要按照選址基本技術(shù)原則，考慮土地利用、施工、安全、經(jīng)濟(jì)、用地條件、運(yùn)行和維護(hù)條件。實(shí)例中瀘州市垃圾焚燒發(fā)電工程，采用爐排爐工藝，占地面積150畝(1 畝=666.6·m2)，設(shè)計(jì)規(guī)模1500t/d，投資概算8.2 億元。

1.2 垃圾焚燒發(fā)電工程設(shè)計(jì)采購施工總承包工作范圍

按照大型建設(shè)項(xiàng)目工程總承包管理規(guī)范規(guī)定，EPC 的工作范圍是對(duì)工程的方案設(shè)計(jì)、初步設(shè)計(jì)、技術(shù)和施工圖等設(shè)計(jì);設(shè)備、材料和構(gòu)配件等采購;建筑工程、設(shè)備工程的施工與安裝;工程單機(jī)調(diào)試、聯(lián)合調(diào)試和試運(yùn)行等，實(shí)行全過程或若干階段的承包。通過合同約定，總承包人還可承擔(dān)勘察及項(xiàng)目管理服務(wù)等工作。出于市政工程建設(shè)和電力工程上網(wǎng)的需要，垃圾焚燒發(fā)電工程的項(xiàng)目業(yè)主通常還會(huì)要求總承包人負(fù)責(zé)工程環(huán)保指標(biāo)測試、人員培訓(xùn)，以及發(fā)電上網(wǎng)工作［5］。

1.3 設(shè)計(jì)采購施工總承包+兩院制設(shè)計(jì)咨詢+全過程跟蹤審計(jì)實(shí)施現(xiàn)狀

垃圾焚燒發(fā)電工程的設(shè)計(jì)采購施工總承包在可行性研究報(bào)告和環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告批準(zhǔn)后進(jìn)行，采用招標(biāo)方式選定總承包人和監(jiān)理單位。承發(fā)包雙方通過工程總承包示范文本合同進(jìn)行約定，借鑒和使用國際咨詢工程師聯(lián)合會(huì)銀皮書的基本理念。監(jiān)理機(jī)構(gòu)的工作重點(diǎn)放在施工安裝階段的質(zhì)量、進(jìn)度、造價(jià)、安全的控制、管理與協(xié)調(diào)方面?？偝邪说募夹g(shù)文件和造價(jià)文件經(jīng)發(fā)包人批準(zhǔn)后實(shí)施，發(fā)包人對(duì)承包人實(shí)施里程碑控制。

在通常的工程設(shè)計(jì)過程中，設(shè)計(jì)院會(huì)因?yàn)轫?xiàng)目業(yè)主在工程設(shè)計(jì)領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)缺乏而減少各種投入或提高造價(jià)，導(dǎo)致項(xiàng)目業(yè)主的利益受損［6］，項(xiàng)目業(yè)主也較少委托機(jī)構(gòu)對(duì)設(shè)計(jì)文件進(jìn)行審核。國家審計(jì)署的“十二五”審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃要求對(duì)工程實(shí)行全過程跟蹤審計(jì)。然而建設(shè)項(xiàng)目全過程跟蹤審計(jì)工作近年來雖然不斷探索［7］，但并未在建設(shè)項(xiàng)目上全面強(qiáng)制推行。

2 設(shè)計(jì)采購施工總承包+兩院制設(shè)計(jì)咨詢+全過程跟蹤審計(jì)重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容

設(shè)計(jì)采購施工總承包+兩院制設(shè)計(jì)咨詢+全過程跟蹤審計(jì)重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容見圖1。

2.1 工程效益目標(biāo)控制與管理

圖1 重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容示意圖

垃圾焚燒發(fā)電工程建設(shè)自選址開始以社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)為否決因素，以環(huán)境排放達(dá)標(biāo)和經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為制約因素，以城市垃圾資源化為積極因素［8］，因此工程的屬性，首先，注重社會(huì)效益;其次，注重環(huán)境效益;最后，才注重經(jīng)濟(jì)效益。實(shí)現(xiàn)工程效益目標(biāo)存在技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、完工風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營與維護(hù)風(fēng)險(xiǎn)、設(shè)計(jì)變更風(fēng)險(xiǎn)等［9］，為此應(yīng)控制合同內(nèi)的工期、質(zhì)量、職業(yè)健康與安全、技術(shù)、環(huán)境管理、成本、資源、組織和合同相對(duì)方，以及合同外的政治、政策、經(jīng)濟(jì)、自然災(zāi)害、意外事故等因素［10］。理論上采取設(shè)計(jì)采購施工總承包模式可以控制以上因素和實(shí)現(xiàn)工程效益目標(biāo)。通過EPC，總承包合同范圍內(nèi)發(fā)包人只負(fù)責(zé)整體的目標(biāo)管理和控制，主要提出設(shè)計(jì)構(gòu)想、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)以及施工過程中的監(jiān)管。發(fā)包人明示或成熟承包人應(yīng)當(dāng)預(yù)計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)全部由總承包人承擔(dān)，并包括部分由于發(fā)包人失誤造成的風(fēng)險(xiǎn)［11］。

2.2 工程的功能性要求

功能性是工程建設(shè)重要目標(biāo)之一，垃圾焚燒發(fā)電工程通過招標(biāo)階段的功能描述書明確工程特定的要求和建設(shè)目標(biāo)。功能性要求分為:

(1)規(guī)模、性能指標(biāo)、環(huán)保指標(biāo)、建設(shè)范圍、安全生產(chǎn)。

(2)國家技術(shù)規(guī)范和工程建設(shè)手續(xù)要求。

(3)未列入上述范圍，但是法律或強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)有明確規(guī)定，或者出于工程總體需要，或者有總承包人在投標(biāo)階段的技術(shù)承諾，亦皆為工程功能性的要求。

2.3 工程的合規(guī)性控制

合規(guī)是指符合法律法規(guī)的要求。垃圾焚燒發(fā)電工程施工工期通常為20 ～28 個(gè)月，加上前期工作，整個(gè)工程的建設(shè)周期約為32 ～40 個(gè)月。工程需要辦理立項(xiàng)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、安全評(píng)價(jià)、電力并網(wǎng)審批、電力調(diào)度審批等20 多項(xiàng)審批手續(xù)［12］，并有大量建設(shè)工作需要協(xié)調(diào)管理，不合規(guī)行為或事實(shí)的發(fā)生概率和產(chǎn)生影響均較高。項(xiàng)目業(yè)主只有建立并實(shí)施“適當(dāng)?shù)暮弦?guī)內(nèi)控程序”［13］，防止不合規(guī)行為或事實(shí)發(fā)生，才有可能獲得合理抗辯而免責(zé)。項(xiàng)目業(yè)主需要在法律法規(guī)的約束范圍內(nèi)嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目法人制、招標(biāo)投標(biāo)制、工程監(jiān)理制與合同管理制，并明確完成工程建設(shè)必要性、生活垃圾概況、工程建設(shè)條件、工程設(shè)想、環(huán)境保護(hù)、勞動(dòng)安全及工業(yè)衛(wèi)生、消防、節(jié)能、組織機(jī)構(gòu)及人員設(shè)置、工程實(shí)施進(jìn)度、投資估算及資金籌措、財(cái)務(wù)評(píng)級(jí)、項(xiàng)目招投標(biāo)等內(nèi)容。

3 設(shè)計(jì)采購施工總承包+兩院制設(shè)計(jì)咨詢+全過程跟蹤審計(jì)實(shí)踐

3.1 組織措施

3.1.1 按時(shí)間順序確定五個(gè)主要項(xiàng)目參與方與工作范圍

傳統(tǒng)工程建設(shè)參與方包括項(xiàng)目業(yè)主、監(jiān)理、勘察、設(shè)計(jì)與施工等五方，在設(shè)計(jì)采購施工總承包中有項(xiàng)目業(yè)主、監(jiān)理、總承包人等三方。在垃圾焚燒發(fā)電工程設(shè)計(jì)采購施工總承包+兩院制設(shè)計(jì)咨詢+全過程跟蹤審計(jì)實(shí)踐中，仍然有五方責(zé)任主體，分別是項(xiàng)目業(yè)主、監(jiān)理、設(shè)計(jì)采購施工總承包人、第二設(shè)計(jì)院及跟蹤審計(jì)機(jī)構(gòu)。項(xiàng)目業(yè)主負(fù)責(zé)工程全過程工作;跟蹤審計(jì)機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目策劃階段直接委托確定，全面跟蹤審計(jì)工程的質(zhì)量、進(jìn)度、造價(jià)、安全、信息、合同及流程管理，依據(jù)現(xiàn)行的法律法規(guī)，不受項(xiàng)目業(yè)主影響?yīng)毩⒊鼍邔彶橐庖?監(jiān)理自項(xiàng)目立項(xiàng)后招標(biāo)確定，受項(xiàng)目業(yè)主委托負(fù)責(zé)勘察、設(shè)計(jì)、施工、采購與監(jiān)造、保修階段的控制、管理與協(xié)調(diào);設(shè)計(jì)采購施工總承包人自項(xiàng)目立項(xiàng)后招標(biāo)確定，負(fù)責(zé)實(shí)施合同范圍內(nèi)全部工作;第二設(shè)計(jì)院與總承包人同設(shè)計(jì)資質(zhì)與業(yè)績要求，自項(xiàng)目立項(xiàng)后直接委托確定，承擔(dān)的不是設(shè)計(jì)任務(wù)，而是對(duì)所有設(shè)計(jì)文件進(jìn)行專業(yè)審查審核，并向發(fā)包人提交咨詢建議，由其決定是否指令總承包人執(zhí)行。律師事務(wù)所、金融機(jī)構(gòu)、政府部門等其他項(xiàng)目參與方分別在工程策劃、準(zhǔn)備和實(shí)施等不同階段參與工程工作。

3.1.2 項(xiàng)目業(yè)主采用矩陣制為基礎(chǔ)的復(fù)合組織機(jī)構(gòu)

成立項(xiàng)目經(jīng)理崗位、合同崗位、技術(shù)崗位、計(jì)劃崗位、造價(jià)崗位、質(zhì)量崗位、安全崗位、采購崗位、信息崗位、公共關(guān)系崗位、試驗(yàn)崗位、資料崗位的矩陣制組織。在項(xiàng)目業(yè)主層面成立跨部門的工程技術(shù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組、招標(biāo)及合同領(lǐng)導(dǎo)小組、內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組，以協(xié)調(diào)項(xiàng)目工程技術(shù)管理、招標(biāo)及合同管理、內(nèi)部控制管理職能，確定并貫徹項(xiàng)目業(yè)主公司的管理方針與目標(biāo)。

3.1.3 確定管理制度及工作流程

項(xiàng)目業(yè)主建立項(xiàng)目參與各方的管理制度與工作流程，覆蓋工程計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)及控制環(huán)節(jié)?；玖鞒躺婕袄贌l(fā)電工程的前期技術(shù)準(zhǔn)備、中期建設(shè)實(shí)施和后期運(yùn)營管理，工程技術(shù)監(jiān)督，進(jìn)度，質(zhì)量，造價(jià)，健康、安全與環(huán)保(HSE)，風(fēng)險(xiǎn)，分包，信息，工程技術(shù)研究等，分為部門辦理、工程技術(shù)領(lǐng)導(dǎo)小組審核、公司總經(jīng)理辦公會(huì)審定等三層。具體事項(xiàng)及文件簽署分為主辦工程師查驗(yàn)、相關(guān)部長或主任核驗(yàn)二級(jí)，并設(shè)置復(fù)核制度。查驗(yàn)、核驗(yàn)均須有工程事實(shí)表述及擬辦意見。

3.2 合同措施

3.2.1 全面使用范本合同

項(xiàng)目業(yè)主與垃圾焚燒發(fā)電工程設(shè)計(jì)采購施工總承包雙方使用GF－2011－0216 《建設(shè)項(xiàng)目工程總承包合同示范文本》，與監(jiān)理單位使用GF－2012－0202 《建設(shè)工程監(jiān)理合同示范文本》，與全過程跟蹤審計(jì)機(jī)構(gòu)使用GJ－2002－0212 《建設(shè)工程造價(jià)咨詢合同示范文本》，與其他項(xiàng)目參與方使用行業(yè)協(xié)會(huì)或主管部門推薦使用的示范文本。

3.2.2 采用合同評(píng)審

垃圾焚燒發(fā)電工程中所有合同采用評(píng)審的方式。合同評(píng)審主要包括合同合法性和條款完備性審查，也包括技術(shù)經(jīng)濟(jì)要求審查。評(píng)審主要對(duì)合同條款是否表達(dá)明確，合同雙方有關(guān)合同的不同意見是否解決，合同另一方是否有能力按照合同條件完成工程內(nèi)容等問題進(jìn)行評(píng)審。合同評(píng)審由律師事務(wù)所、第二設(shè)計(jì)院、跟蹤審計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行。

3.2.3 實(shí)施合同交底和糾偏控制

合同崗位負(fù)責(zé)組織對(duì)合同進(jìn)行交底。內(nèi)容包括主要合同權(quán)利和責(zé)任、范圍、合同價(jià)格、補(bǔ)償條件、期限要求、質(zhì)量要求、驗(yàn)收要求、爭議解決方式及違約責(zé)任等。重點(diǎn)對(duì)設(shè)計(jì)采購施工總承包合同進(jìn)行全面交底。

項(xiàng)目經(jīng)理崗位負(fù)責(zé)對(duì)合同實(shí)施過程進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，同時(shí)從監(jiān)理單位、跟蹤審計(jì)機(jī)構(gòu)處了解合同實(shí)施情況。對(duì)出現(xiàn)的偏差查找原因，采用有效的單一或者組合糾偏措施。

3.3 技術(shù)措施

3.3.1 第二設(shè)計(jì)院進(jìn)行技術(shù)審核咨詢

垃圾焚燒發(fā)電工程全部技術(shù)文件由第二設(shè)計(jì)院進(jìn)行審核咨詢，重點(diǎn)是設(shè)計(jì)階段的初步設(shè)計(jì)和施工圖設(shè)計(jì)文件，以及建設(shè)過程中新材料、新方法、新技術(shù)和新工藝的運(yùn)用與論證。通過審核咨詢，提高工程在煙氣系統(tǒng)、滲濾液系統(tǒng)等環(huán)節(jié)的環(huán)境保護(hù)排放值，優(yōu)化現(xiàn)場巡檢記錄采集系統(tǒng)，設(shè)定重要數(shù)據(jù)組合發(fā)送，甄別運(yùn)輸車中的建筑垃圾，提升工程自動(dòng)化和智能化水平

3.3.2 要求設(shè)計(jì)采購施工總承包方提供EPC伴隨服務(wù)

(1)運(yùn)行管理支持。垃圾焚燒發(fā)電工程盡管實(shí)現(xiàn)了高度自動(dòng)及智能化，但在設(shè)備安裝、單機(jī)調(diào)試、聯(lián)合試運(yùn)轉(zhuǎn)等過程中發(fā)包人工程師還都是要全面參與的，而且要經(jīng)過操作培訓(xùn)和考試，工程的人員、設(shè)備、材料、環(huán)境和方法各要素也需要磨合，承包人派遣8 個(gè)以上的運(yùn)行管理支持團(tuán)隊(duì)，自竣工驗(yàn)收后為發(fā)包人提供廠內(nèi)管理、崗位操作及應(yīng)急幫助，輔導(dǎo)發(fā)包人完全掌握工程運(yùn)行及管理。

(2)提高工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。在工程建設(shè)過程中，結(jié)合機(jī)械、環(huán)保、化工等專業(yè)的發(fā)展趨勢，參照行業(yè)協(xié)會(huì)、技術(shù)學(xué)會(huì)對(duì)工程的評(píng)價(jià)要求，全面提升工程建設(shè)水平。如垃圾焚燒發(fā)電工程的爐渣熱灼減率標(biāo)準(zhǔn)為5%，瀘州市工程實(shí)例已將數(shù)值控制在3%以下。

(3)提供耗材情報(bào)。耗材是生產(chǎn)環(huán)節(jié)一次性消耗的物質(zhì)，如活性炭、小蘇打、布袋等，這些耗材技術(shù)要求繁雜，供應(yīng)商技術(shù)能力參差不齊。發(fā)包人很難從海量的數(shù)據(jù)中，將其分析加工應(yīng)用。承辦人可利用從業(yè)時(shí)間長、擁有專業(yè)技術(shù)力量的優(yōu)勢，為發(fā)包人提取出特定含義的信息供其使用［14］。

3.4 經(jīng)濟(jì)措施

3.4.1 約定總承包方購買保險(xiǎn)

垃圾焚燒發(fā)電工程約定總承包方購買貨物運(yùn)輸保險(xiǎn)、第三者責(zé)任保險(xiǎn)、施工機(jī)具險(xiǎn)、建筑工程一切險(xiǎn)、安裝工程一切險(xiǎn)、工程設(shè)計(jì)職業(yè)責(zé)任險(xiǎn)、人身意外傷害保險(xiǎn)、建筑工程質(zhì)量保修。保險(xiǎn)受益人均包含發(fā)包人，通過保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移發(fā)包人風(fēng)險(xiǎn)。

3.4.2 成本核算

對(duì)垃圾焚燒發(fā)電工程建設(shè)全工程進(jìn)行成本核算。成本核算以經(jīng)批準(zhǔn)的投資估算、初設(shè)概算和施工圖預(yù)算為依據(jù)。除建筑安裝工程造價(jià)審核外，重點(diǎn)核算工程待攤投資部分的費(fèi)用，將建設(shè)單位經(jīng)費(fèi)、研究試驗(yàn)費(fèi)、生產(chǎn)準(zhǔn)備費(fèi)、聯(lián)合試運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)等控制在標(biāo)準(zhǔn)及類似項(xiàng)目水平范圍內(nèi)。

3.4.3 控制工程索賠

垃圾焚燒發(fā)電工程變更經(jīng)監(jiān)理、第二設(shè)計(jì)院及跟蹤審計(jì)機(jī)構(gòu)全面審核后方可實(shí)施。工程實(shí)施過程中要注重合同履行及標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，最大限度防止出現(xiàn)工程索賠。

4 結(jié)語

本文以瀘州市垃圾焚燒發(fā)電工程設(shè)計(jì)采購施工總承包+兩院制設(shè)計(jì)咨詢+全過程跟蹤審計(jì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為例，設(shè)定了工程技術(shù)及合規(guī)控制主線，以及組織、合同、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)控制措施。工程實(shí)踐取得以下效果:①項(xiàng)目如期建成投用;②工程建設(shè)全過程全面合規(guī);③工程效益目標(biāo)全面滿足，個(gè)別指標(biāo)高于合同預(yù)期。

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