農(nóng)村宅基地增值保值流轉(zhuǎn)制度化規(guī)范探討

張毓富

摘 要 農(nóng)村宅基地增值保值流轉(zhuǎn)是撬動解決“三農(nóng)”問題的金鑰匙。賦予農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)，革除集體土地流轉(zhuǎn)價格與城鎮(zhèn)建設(shè)用地出讓價格的剪刀差；制定宅基地流轉(zhuǎn)法規(guī)，落實農(nóng)民宅基地用益物權(quán)，切實保障宅基地增值保值有序流轉(zhuǎn)。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村宅基地；保值增值；土地流轉(zhuǎn)；規(guī)范化

中圖分類號：F301 文獻標志碼：B 文章編號：1673-890X（2015）33--02

農(nóng)村宅基地，是農(nóng)戶或農(nóng)民用作住宅建設(shè)基地而占有、使用的本集體組織所有的土地。包括已經(jīng)建設(shè)房屋的土地、建過房屋但房屋已不能居住或無上蓋物的土地以及決定規(guī)劃建房的土地。探討保障宅基地用益物權(quán)的實現(xiàn)，構(gòu)建宅基地增值保值流轉(zhuǎn)法律制度，將有效解決“三農(nóng)”問題，推動新型城鎮(zhèn)化實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

1 宅基地增值保值流轉(zhuǎn)是解決三農(nóng)問題的鑰匙

革除宅基地現(xiàn)行流轉(zhuǎn)價格與城鎮(zhèn)建設(shè)用地出讓價格的剪刀差，因此引入土地發(fā)展權(quán)制度[1]并確保收益公平分配，是構(gòu)建宅基地增值保值流轉(zhuǎn)制度的關(guān)鍵。土地發(fā)展權(quán)制度是通過立法規(guī)范改變土地用途屬性和利用強度所產(chǎn)生的利益分配和權(quán)利歸屬的制度。農(nóng)村宅基地在政府主導下退出并經(jīng)整理復墾后，政府運用復墾土地面積指標獲得在另一建設(shè)用地規(guī)劃區(qū)域征收并取得該土地出讓的權(quán)利，從而獲得高額的土地發(fā)展權(quán)收益。這個過程實際是宅基地發(fā)展權(quán)和被征土地發(fā)展權(quán)的增值過程。獲得增值收益，促進宅基地增值保值流轉(zhuǎn)是撬動解決“三農(nóng)”問題的金鑰匙，解決農(nóng)民基本生活保障。

2 農(nóng)村宅基地管理現(xiàn)狀

“根據(jù)農(nóng)村宅基地所有權(quán)性質(zhì)與其權(quán)利原始取得的主體演變，新中國農(nóng)村宅基地制度的歷史演變大致分為四個階段”[2]。丁關(guān)良認為，1997年至現(xiàn)在為第四階段，其特點是農(nóng)民的宅基地所有權(quán)屬于農(nóng)村村社集體組織，準許農(nóng)戶可以原始取得并享有宅基地的使用權(quán)。長期以來，農(nóng)村宅基地制度改革滯后管理現(xiàn)狀堪憂。中國土地勘測院對某村實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，村內(nèi)空置住宅占19.4%涉及468戶；空置住宅面積5.58hm2，占宅基地總面積的14%；村內(nèi)空閑地17.36 hm2，占全村居民點用地總面積的30.8%。楊亞楠博士對河南周口、鄭州和甘肅酒泉的村莊進行抽樣調(diào)查：187份有效樣本中，涉及44戶居民閑置宅基地48宗，閑置宅基地戶數(shù)占調(diào)查總戶數(shù)的22.56%；閑置宅基地共計1.25hm2，占宅基地總面積的23.84%。有學者通過研究，統(tǒng)籌測算宅基地潛力得出結(jié)論，“中國2020年農(nóng)村宅基地整理潛力約為200×104hm2”[3]。

3 中央和地方變革宅基地制度的探索

“中國的一切問題都可以歸結(jié)為農(nóng)民問題，中國的農(nóng)民問題都可以歸結(jié)為土地問題。”[4]黨的十八屆三中全會《決定》提出農(nóng)村土地改革的新任務(wù)，要求推進農(nóng)村集體土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市及宅基地制度改革。

3.1 宅基地制度改革的頂層規(guī)劃

中央高層農(nóng)村工作會議強調(diào)，土地公有制不能改變、耕地紅線不能突破、農(nóng)民利益不受損害。提出兼顧國家集體個人利益，建設(shè)用地同地同權(quán)同價。農(nóng)業(yè)部部署第二批農(nóng)村改革試驗項目，要求試點：農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)管理、抵押擔保和退出改革，試點農(nóng)村宅基地制度改革、宅基地使用權(quán)退出等項目。國土資源部正著手研究制定農(nóng)村宅基地管理辦法，賦予農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓、抵押、租賃等相關(guān)權(quán)利。按照目前基本成型的試點方案，農(nóng)村宅基地將按照城鄉(xiāng)建設(shè)用地擴展邊界內(nèi)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地擴展邊界外的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)分類處理，設(shè)想以不同方式落實一戶一宅原則。國務(wù)院發(fā)展研究中心“中國土地政策改革”課程組指出，國家應(yīng)當變革宅基地管理制度，廢除宅基地權(quán)利的不公平待遇，進一步兼顧效率與公平，既要注重堅持宅基地的生存保障功能，又要強化保障宅基地的財產(chǎn)屬性。

3.2 深化宅基地制度改革的地方實踐

近年來，各級政府創(chuàng)新宅基地流轉(zhuǎn)形成多種模式。主要包括浙江的義烏模式、嘉興模式，江蘇模式，天津宅基地換房模式，廣東的宅基地換社保、宅基地入市流轉(zhuǎn)、宅基地換資金模式和重慶地票模式等[5]。

張夢琳博士歸結(jié)“農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)包括農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和將農(nóng)村宅基地復墾為耕地后，用于建設(shè)的用地指標的交易”[6]，即實物流轉(zhuǎn)和指標流轉(zhuǎn)。實物流轉(zhuǎn)模式：包括農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)模式，這個模式在城鎮(zhèn)近郊適用普遍；浙江聯(lián)眾模式，該模式是浙江聯(lián)眾農(nóng)業(yè)投資公司與村社集體組織聯(lián)合建設(shè)新農(nóng)村的一種合作經(jīng)營模式；宅基地換房模式，天津濱海新區(qū)最早探索制度化的宅基地換房流轉(zhuǎn)模式；新型農(nóng)村社區(qū)模式，河南新鄉(xiāng)、山東諸城等地率先探索這種就地城鎮(zhèn)化模式。指標流轉(zhuǎn)模式：指標捆綁掛鉤”模式，成都市于2004年率先試行了城市建設(shè)用地增加、農(nóng)村建設(shè)用地減少的用地指標掛鉤模式；地票交易模式，重慶市通過地票交易實現(xiàn)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新。地票即與建設(shè)用地增減掛鉤指標，指農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、農(nóng)村公共設(shè)施、公益事業(yè)用地以及鄉(xiāng)村企業(yè)用地，經(jīng)過整理復墾為耕地后，用于置換相應(yīng)面積的城市建設(shè)用地指標。

廣東省出臺的粵府辦〔2013〕8號《廣東省城鎮(zhèn)化發(fā)展“十二五”規(guī)劃》探索農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)有創(chuàng)新突破。《規(guī)劃》在主要任務(wù)第（八）項中提出加快異地務(wù)工人員入戶城鎮(zhèn)配套制度改革。提出，允許轉(zhuǎn)戶農(nóng)民在自愿的基礎(chǔ)上通過市場方式流轉(zhuǎn)出讓承包地、房屋、合規(guī)面積內(nèi)的宅基地并獲得財產(chǎn)性收益。

4 制定農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)法，規(guī)制宅基地保值增值流轉(zhuǎn)

4.1 宅基地流轉(zhuǎn)的基本原則和重大事項規(guī)定

規(guī)制宅基地流轉(zhuǎn)的基本原則：保障農(nóng)民宅基地用益物權(quán)，農(nóng)村集體建設(shè)用地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地入市同地同權(quán)同價，保持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，強化耕地紅線保護和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減占補平衡，農(nóng)民自愿自由流轉(zhuǎn)與產(chǎn)權(quán)交易市場流轉(zhuǎn)相結(jié)合等。規(guī)制流轉(zhuǎn)重大事項：推行廣東提出的以市場方式流轉(zhuǎn)出讓承包地、房屋、合規(guī)宅基地獲得財產(chǎn)性收益的做法；擴展國辦發(fā)〔2014〕71號《意見》。關(guān)于現(xiàn)階段農(nóng)戶住房和宅基地等流轉(zhuǎn)交易受讓對象的限制；修改現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)。

4.2 宅基地流轉(zhuǎn)預期收益的規(guī)定

宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)價格可以表達為：P=P1+P2=（M-C2-C1）×a+A×b×C[7]。基礎(chǔ)價格P1由地票的市場價格扣除土地整治成本和地票交易費用后形成；保障價格P2以公租房價值為基準計算。通過地票獲得建設(shè)用地，其建設(shè)用地出讓價格主要由4部分構(gòu)成。一是宅基地發(fā)展權(quán)價值（相當于地票價格）；二是被征收的集體土地發(fā)展權(quán)價值；三是政府環(huán)境整治造成的土地增值利益；四是國家稅費收益。革除現(xiàn)行宅基地流轉(zhuǎn)價與建設(shè)用地出讓價的剪刀差。目前，一些地方試行的宅基地換住房、承包地換社保方式，也能使農(nóng)民收益得到較好保障。

4.3 宅基地流轉(zhuǎn)法律關(guān)系主體規(guī)定

農(nóng)民宅基地包括住房宅基地及其附屬設(shè)施用地。規(guī)定宅基地轉(zhuǎn)讓方為合法合規(guī)取得農(nóng)村集體組織宅基地使用權(quán)，并另行落實居住保障的農(nóng)戶；宅基地受讓方包括轉(zhuǎn)讓方本集體經(jīng)濟組織的居民和組織之外的符合購買商品住房條件的城鄉(xiāng)居民。異地居民受讓農(nóng)村宅基地及住房不會造成管理混亂，這正如城鎮(zhèn)社區(qū)、小區(qū)住著來自五湖四海的居民一樣。

4.4 規(guī)制宅基地流轉(zhuǎn)方式

各地實踐探索宅基地流轉(zhuǎn)，方式多樣。有租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押、贈與、置換、繼承、退回、征收、出讓、入股、典賣、房屋聯(lián)建、地票方式流轉(zhuǎn)和宅基地換房換社保等。集體土地出讓是指農(nóng)村集體組織以土地所有者的身份將土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)讓與土地使用者，并由土地使用者向集體經(jīng)濟組織支付土地使用權(quán)出讓金的行為；典賣，又稱活賣，即出典人通過讓度宅基地及其房屋的使用權(quán)而向承典人收取部分利益并保留回贖權(quán)的一種交易方式，在典期內(nèi)，承典人享有對宅基地及房屋的使用權(quán)和轉(zhuǎn)典權(quán)、出租權(quán)。

通過房屋聯(lián)建方式流轉(zhuǎn)宅基地。利用宅基地與本鄉(xiāng)鎮(zhèn)無宅基地的集體組織成員聯(lián)建或者與其他業(yè)主（包括非農(nóng)居民）聯(lián)建房屋。非農(nóng)戶口業(yè)主應(yīng)按自身聯(lián)建房屋分攤的占地面積，繳納與同地段相當?shù)耐恋爻鲎尳鸷?，取得宅基地使用?quán)和房屋所有權(quán)。黃曉蘭撰寫的成都市災后農(nóng)村住房聯(lián)建調(diào)查研究，值得研究參考。

通過地票方式流轉(zhuǎn)宅基地獲得增值保值收益。“成渝兩地推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗，逐步探索出了地票制度”[8]，進一步規(guī)范地票的產(chǎn)生、交易及落地使用，制定“地票”實施細則。

4.5 解決小產(chǎn)權(quán)房難題

小產(chǎn)權(quán)房大多牽涉農(nóng)村宅基地。當前，媒體估計全國小產(chǎn)權(quán)房存量約7 000萬套。對于小產(chǎn)權(quán)房，媒體報道建議通過轉(zhuǎn)正和拆除2種方式處理：一是把部分符合一定條件的存量小產(chǎn)權(quán)房，通過補辦相關(guān)手續(xù)繳納相應(yīng)稅費納入公租房、廉租房、經(jīng)濟適用房等保障房之列；二是對違反土地利用規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，非法占用耕地、占用基本農(nóng)田，建筑設(shè)計施工問題嚴重的部分，實行強制改建或者拆除。

4.6 因地制宜實施宅基地增值保值流轉(zhuǎn)

根據(jù)宅基地位于城鄉(xiāng)建設(shè)用地擴展邊界范圍外的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地擴展邊界內(nèi)的不同情況，在符合城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)劃和土地用途管制以及確保農(nóng)民宅基地增值保值前提下，可以對宅基地流轉(zhuǎn)方式進行適當限制。如對規(guī)劃建設(shè)區(qū)和擴展區(qū)內(nèi)的宅基地，鼓勵采用征收、“地票”交易、宅基地換房換社保等方式流轉(zhuǎn)，限制以典賣和房屋聯(lián)建等流轉(zhuǎn)方式。

參考文獻

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[7]馬智利，馮偉，蒲婷璐.重慶農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)中土地價格形成機制設(shè)計[J].安徽農(nóng)業(yè)科學，2011（32）：209.

[8]張澤梅.成都地票交易價格分析[J].經(jīng)濟與管理研究，2012（7）：84.

（責任編輯：劉昀）