基于系統(tǒng)論的我國保障性住房監(jiān)管問題研究*

丁曉欣，樊明仁，韓方方，王一格

（1.吉林建筑大學，長春 130111；2.吉林大學，長春 130000）

基于系統(tǒng)論的我國保障性住房監(jiān)管問題研究*

丁曉欣1，樊明仁1，韓方方1，王一格2

（1.吉林建筑大學，長春 130111；2.吉林大學，長春 130000）

以系統(tǒng)論為理論基礎，綜合運用統(tǒng)計分析法和文獻分析法對我國保障性住房監(jiān)管系統(tǒng)進行診斷，分析其存在的問題及產(chǎn)生的原因，在此基礎上構(gòu)建我國保障性住房監(jiān)管系統(tǒng)，提出完善我國保障性住房監(jiān)管系統(tǒng)的措施。

系統(tǒng)論；保障性住房；監(jiān)管

0 引言

保障性住房監(jiān)管問題一直是制約我國保障性住房建設順利實施的關鍵。長期以來，我國政府在推進保障性住房建設，保證百姓住有所居方面制定了一系列政策，投入大量人力、物力和財力，取得了巨大的成就。但是，保障性住房在建造、分配、運營各階段仍存在很多問題，尤其是沒有形成全過程的系統(tǒng)監(jiān)管，這直接關系到保障性住房建設的成敗。

1 保障性住房監(jiān)管現(xiàn)狀

1.1 保障性住房監(jiān)管

保障性住房是指政府為中低收入、住房困難家庭所提供的限定標準、限定價格或租金的住房，一般由廉租住房、經(jīng)濟適用住房和政策性租賃住房構(gòu)成[1]。其監(jiān)管是指監(jiān)管部門對保障性住房建設前期、建造過程、準入退出和運營不同階段工作進行監(jiān)督和管理。其意義在于保證保障性住房建設順利進行，促進我國保障性住房建設健康發(fā)展。

1.2 我國保障性住房監(jiān)管存在的問題

1.2.1 保障性住房建設前期資金和土地的使用監(jiān)管不到位

我國已建立多渠道的保障性住房融資模式，但是由于我國保障性住房監(jiān)管機制的缺失，保障性安居工程資金截留挪用嚴重。2012年有57.99億元保障房專項建設資金被挪用，項目建設單位用于對外投資、歸還貸款、征地拆遷以及單位資金周轉(zhuǎn)等非保障性安居工程項目支出[2]。土地供給也出現(xiàn)類似問題。如：政府為了維持其“土地財政”，將原本審批用作保障性住房建設的土地高價出售。開發(fā)商為牟取暴利，在保障性住房建設用地上建造商品房。

1.2.2 保障性住房建造過程中監(jiān)管缺失

質(zhì)量問題是監(jiān)管工作的重中之重。房管部門對保障性住房設計、施工、監(jiān)理、質(zhì)量驗收過程監(jiān)管不嚴[3]。個別開發(fā)商為降低成本使用劣質(zhì)建筑材料，存在質(zhì)量安全隱患。開發(fā)商在保障性住房建設中選料選材、戶型、面積超標，嚴重違背國家相關標準，甚至有些保障性住房建成了“保障性別墅”。地方政府片面加快保障性住房建設速度，忽視了配套基礎設施的建設等。這些問題的存在關鍵在于對保障性住房建造過程缺乏有效的監(jiān)督和管理。

1.2.3 準入退出剛性，監(jiān)管乏力

我國未建立居民收入檔案和信用體系，居民實際收入監(jiān)管核查難度大，虛報、瞞報、漏報家庭收入信息，讓不法人員有機可乘，出現(xiàn)了“殺貧濟富”的現(xiàn)象，使弱勢群體的住房困難雪上加霜，貧富差距進一步拉大，影響政府公信力[4]。

在保障性住房退出問題上，動態(tài)監(jiān)管力度不夠。社區(qū)和居委會負責調(diào)查住戶財產(chǎn)狀況初始信息，灰色收入、財產(chǎn)增加、工作變遷等數(shù)據(jù)信息不能及時更新。保障對象一旦取得保障房便成了永久住房，退出缺乏監(jiān)督和強制力。

1.2.4 運營監(jiān)管缺位

大部分保障性住房小區(qū)對資產(chǎn)與住戶缺少有效管理。保障性住房的破壞性使用，造成物業(yè)和社區(qū)環(huán)境惡化，社會問題增多。貧民區(qū)、垃圾場、噪聲、破壞公物、長期拖欠物業(yè)費、非法閑置、非法轉(zhuǎn)租等問題比較普遍。物業(yè)管理流于形式，甚至沒有物業(yè)，嚴重影響住戶的生活質(zhì)量。運營過程監(jiān)管缺失，問題突出。

1.2.5 產(chǎn)生尋租問題

保障性住房的性質(zhì)決定了政府在住房保障建設中承擔著重要職責。一方面，政府是保障性住房公平的維護者；另一方面，又是保障性住房供應體系的協(xié)調(diào)者、促進者。但是，現(xiàn)實中政府部門常常扮演經(jīng)紀人角色，在利益驅(qū)使下集體尋租。如允許把經(jīng)濟適用房作為機關事業(yè)單位的福利分配給職工。在準入資格審查過程中把關不嚴，利用手中權(quán)力個人尋租。在批地、資金支持等方面存在人為干預等現(xiàn)象。由于缺少有效的監(jiān)管，權(quán)力壟斷導致保障性住房項目實施中尋租行為盛行[5]。

2 系統(tǒng)論原理引入

2.1 系統(tǒng)的定義

系統(tǒng)是由若干要素以一定結(jié)構(gòu)形式聯(lián)結(jié)構(gòu)成的具有某種功能的有機整體，包括系統(tǒng)、要素、結(jié)構(gòu)、功能4個方面，以及要素與要素、要素與系統(tǒng)、系統(tǒng)與環(huán)境3方面關系。其基本特征為整體性、關聯(lián)性、等級結(jié)構(gòu)性、動態(tài)平衡性、時序性，核心思想是系統(tǒng)的整體觀念。

保障性住房監(jiān)管系統(tǒng)即把保障性住房監(jiān)管體系當作一個系統(tǒng)，分析監(jiān)管系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能，研究系統(tǒng)、要素、環(huán)境三者的相互關系和變動的規(guī)律性，進行系統(tǒng)優(yōu)化，實現(xiàn)目標。本文試圖從保障性住房建設項目全生命周期視角，運用系統(tǒng)論原理，進行系統(tǒng)分析與診斷，揭示其內(nèi)部監(jiān)管規(guī)律。

2.2 系統(tǒng)分析與診斷

結(jié)構(gòu)分析，包括組分分析和關聯(lián)分析。組分分析主要考慮系統(tǒng)基本要素是否齊全，缺少一種元素就會影響系統(tǒng)整體功能的發(fā)揮。還要分析系統(tǒng)各要素之間的分工和配合。關聯(lián)分析是從系統(tǒng)內(nèi)部來分析各元素和要素間的相互關系及元素間的整體配合。如果缺少某種關聯(lián)就會影響系統(tǒng)功能的發(fā)揮。動力分析，在系統(tǒng)論中，系統(tǒng)前進的動力主要都來自系統(tǒng)的內(nèi)部。把握系統(tǒng)前進的動力何在，并弄清楚系統(tǒng)發(fā)展過程中的阻力，就能掌握系統(tǒng)前進的方向。

環(huán)境分析，外界環(huán)境是一個系統(tǒng)生存與發(fā)展演化的必要條件和土壤，系統(tǒng)在環(huán)境的激勵和約束下運行。外界環(huán)境對系統(tǒng)的運行和演化產(chǎn)生深刻的影響。充分利用外界環(huán)境提供的正能量能促進系統(tǒng)的發(fā)展。

圖1 保障性住房監(jiān)管系統(tǒng)構(gòu)成圖

3 保障性住房監(jiān)管系統(tǒng)診斷

我國保障性住房建設監(jiān)管是一項巨大的系統(tǒng)工程，由住建部、財政部、監(jiān)察部、審計署等部門對工程建設各個階段包括計劃、勘察、設計、施工、竣工驗收、分配、運營進行有效監(jiān)督和管理。其監(jiān)管過程需要綜合保障性住房建設的前、中、后期，把政府、企業(yè)、居民的各種信息統(tǒng)一起來，組合管理，來實現(xiàn)保障性住房建設的全方位、全過程的系統(tǒng)管理。

我國保障性住房監(jiān)管系統(tǒng)從監(jiān)管機構(gòu)、監(jiān)管方式、監(jiān)管環(huán)境3個要素進行分析和診斷。保障性住房監(jiān)管系統(tǒng)構(gòu)成見圖1。

3.1 保障性住房監(jiān)管系統(tǒng)結(jié)構(gòu)分析

目前，我國保障性住房監(jiān)管工作由財政、房產(chǎn)、民政等部門代管，未建立核心監(jiān)管機構(gòu)。代管部門本身有自身職責，對保障性住房監(jiān)管工作缺乏責任感，積極性差。后經(jīng)國務院批準成立了保障性安居工程協(xié)調(diào)小組，協(xié)調(diào)小組由住建部牽頭，監(jiān)察部、財政部、國土資源部、審計署等單位參加，各部門職能任務見圖2。

圖2 我國保障性住房監(jiān)管部門任務圖

我國保障性住房監(jiān)管隊伍素質(zhì)參差不齊。首先，許多監(jiān)管人員是各部門臨時委派負責監(jiān)管工作，未經(jīng)過專業(yè)技術培訓即上崗就職，經(jīng)驗少，業(yè)務能力差。再者，各地方政府由于監(jiān)管手段和標準存在很大差異，監(jiān)管人員職責分配不明確，身份不統(tǒng)一，存在身兼數(shù)職的情況，發(fā)生事故之后追究責任無從談起。

保障性住房監(jiān)管系統(tǒng)缺少內(nèi)部聯(lián)系的關鍵元素，中央與地方兩級的職責協(xié)調(diào)和信息溝通困難。首先，中央和地方兩級職責劃分不明確，沒有明確核心監(jiān)管機構(gòu)，既制定政策又實施監(jiān)管，監(jiān)管執(zhí)行力差；其次，中央和地方兩級監(jiān)管機構(gòu)主要依靠定期檢查作為信息溝通方式，無法實現(xiàn)地方信息快速向上反饋；再者，部門之間條塊分割，相對獨立，監(jiān)管權(quán)力分散，缺乏橫向信息交流和相互協(xié)作，使得監(jiān)管工作獲得的各項數(shù)據(jù)信息難以整合。許多地方政府，每一個委、辦、局都有自己的信息系統(tǒng)，信息系統(tǒng)由各自信息中心管理，各自選擇操作系統(tǒng)，開發(fā)數(shù)據(jù)庫、應用軟件和操作界面，完全是獨立體系，形成信息孤島。多頭行政使得工作扯皮和監(jiān)管缺位，“不作為”和“亂作為”成為政府提高監(jiān)管效率的最大障礙。保障性住房監(jiān)管部門信息流通現(xiàn)狀，見圖3。

圖3 保障性住房部門之間信息流通圖

3.2 保障性住房監(jiān)管系統(tǒng)動力分析

保障房監(jiān)管系統(tǒng)的動力來源于系統(tǒng)內(nèi)部完善的激勵機制和合理的監(jiān)管方式、方法。我國保障性住房監(jiān)管機構(gòu)缺少完善的激勵機制。地方政府片面講究精神激勵，忽視物質(zhì)激勵，影響監(jiān)管人員工作的積極性，降低工作效率。監(jiān)管部門對監(jiān)管人員的違法行為懲罰力度不夠，刺激貪污腐敗的發(fā)生。

我國保障房監(jiān)管方法落后，監(jiān)管方式單一。保障性住房質(zhì)量監(jiān)督工作中，國家層面主要是住房和城鄉(xiāng)建設部每年對地方保障房建設進行質(zhì)量巡查或抽查，而地方保障性住房主管部門往往委托工程質(zhì)量監(jiān)督管理機構(gòu)監(jiān)督工程質(zhì)量。保障性住房在分配過程中，申請人資格審查方式過于簡單。申請人自己提供月收入證明、住房情況證明等材料，極易造成信息失真，尤其是居民在正常渠道之外取得的隱性收入無從查起。在退出問題上，監(jiān)管部門對保障對象經(jīng)濟狀況的核查缺乏動態(tài)監(jiān)管，不能適時監(jiān)控其財產(chǎn)狀況，導致保障性住房退出不及時。

3.3 保障性住房監(jiān)管系統(tǒng)外部環(huán)境分析

保障性住房監(jiān)管系統(tǒng)的外部環(huán)境主要為道德環(huán)境、法律環(huán)境、社會監(jiān)督。當前我國保障性住房領域立法層級較低，缺少統(tǒng)一的上位法予以指導，只有一些國務院部委和地方政府出臺的法規(guī)和規(guī)章，嚴重影響保障性住房監(jiān)管部門工作執(zhí)行力。目前，我國社會缺乏誠信，保障性住房各參與方自我約束意識淡薄。申請者謊報、瞞報財產(chǎn)現(xiàn)象普遍，承包商和政府工作人員追逐自身利益暗箱操作行為時有發(fā)生，社會誠信建設亟待加強。

社會監(jiān)督包括人民大眾和新聞媒體的監(jiān)督。我國保障性住房監(jiān)管系統(tǒng)卻沒有充分利用這些力量。調(diào)動新聞媒體參與監(jiān)督，加強對保障性住房建設、管理的跟蹤報道，及時曝光存在的問題，形成強大的輿論壓力，對保障性住房相關機構(gòu)和責任單位解決問題至關重要。人民大眾是最強大的監(jiān)督力量，應動員人民大眾廣泛參與保障性住房建設監(jiān)督。群眾監(jiān)督可以彌補政府監(jiān)督的不足，實現(xiàn)體制內(nèi)監(jiān)督與體制外監(jiān)督的有機結(jié)合，使保障房建設真正成為惠民工程。

以上對我國保障性住房監(jiān)管系統(tǒng)進行了結(jié)構(gòu)分析、動力分析、環(huán)境分析，得出結(jié)論，我國保障性住房監(jiān)管存在系統(tǒng)要素缺失、組分缺乏協(xié)作、獎懲制度不完善、執(zhí)法隊伍素質(zhì)低、監(jiān)管方式落后、缺少法律保障和社會監(jiān)督等方面的問題。我國保障性住房監(jiān)管系統(tǒng)診斷見圖4。

圖4 監(jiān)管系統(tǒng)診斷圖

4 構(gòu)建保障性住房監(jiān)管系統(tǒng)

在對我國保障性住房監(jiān)管系統(tǒng)進行結(jié)構(gòu)分析、動力分析、外部環(huán)境分析的基礎上，根據(jù)系統(tǒng)論整體性、關聯(lián)性、動態(tài)平衡性、時序性原則，對我國保障性住房監(jiān)管系統(tǒng)各相關要素進行有機組合和改進，構(gòu)建我國保障性住房監(jiān)管系統(tǒng)，見圖5。

4.1 我國保障性住房監(jiān)管系統(tǒng)構(gòu)成

新構(gòu)建的我國保障性住房監(jiān)管系統(tǒng)結(jié)構(gòu)包括政府監(jiān)管子系統(tǒng)、企業(yè)監(jiān)管子系統(tǒng)、社會監(jiān)管子系統(tǒng)，其中政府監(jiān)管系統(tǒng)占主導地位。政府監(jiān)管系統(tǒng)又分為中央政府職能部門和地方政府職能部門，中央、地方兩級監(jiān)管部門之間要積極建立起高效的信息溝通機制以及上下級監(jiān)督機制，保證信息共享和權(quán)力制衡。企業(yè)監(jiān)管子系統(tǒng)主要由建設單位、監(jiān)理單位、施工單位以及質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)進行市場監(jiān)督，其中施工單位對工程質(zhì)量負有主要責任。建設單位、監(jiān)理單位做好對施工單位的監(jiān)管工作，并建立與政府部門的信息溝通渠道，接受政府的監(jiān)督。社會監(jiān)管主要包括新聞媒體、人民群眾和協(xié)會組織，負責對政府機構(gòu)和企業(yè)進行適時監(jiān)督。

系統(tǒng)的動力來源于完善的激勵機制和先進的監(jiān)管方式。激勵機制建設體現(xiàn)以人為本、公平公正的原則，建立靈活性和穩(wěn)定性統(tǒng)一、物質(zhì)激勵和精神激勵相結(jié)合、可操作性強的激勵機制。監(jiān)管部門需創(chuàng)新監(jiān)管方式，加強信息化建設，監(jiān)管部門之間信息必須互通互聯(lián)、資源共享，實現(xiàn)網(wǎng)上政務協(xié)同。

表5 我國保障性住房監(jiān)管系統(tǒng)結(jié)構(gòu)圖

我國保障性住房監(jiān)管系統(tǒng)在我國法律環(huán)境和社會道德環(huán)境中運行，必須要加強法律環(huán)境建設，增強對住房保障工程各參與方的強制性。大力加強誠信環(huán)境建設，加強參與各方的自律性。

4.2 我國保障性住房全過程監(jiān)管任務分配

建立專門政府監(jiān)管機構(gòu)，為保障性住房監(jiān)管工作建立組織基礎。政府監(jiān)督機構(gòu)除了自己的監(jiān)管職責外，還要負責協(xié)調(diào)保障房建設其他政府機構(gòu)之間的關系。明確監(jiān)管范圍和監(jiān)管重點，規(guī)范監(jiān)管程序，創(chuàng)新監(jiān)管方式，建立檢查—反饋—評價—后評價—再檢查等一系列循環(huán)過程的監(jiān)督機制，實現(xiàn)對保障性住房工程全過程、全方位的系統(tǒng)監(jiān)管。政府監(jiān)管機構(gòu)要及時公布自己的政務信息，讓人民大眾及時了解保障性住房的動態(tài)。我國保障性住房監(jiān)管系統(tǒng)內(nèi)容設計見表1。

表1 我國保障性住房監(jiān)管內(nèi)容設計

5 完善監(jiān)管系統(tǒng)的措施

構(gòu)建我國保障性住房監(jiān)管系統(tǒng)，對我國現(xiàn)行的監(jiān)管系統(tǒng)從結(jié)構(gòu)、動力、環(huán)境3方面進行優(yōu)化，提出優(yōu)化系統(tǒng)組分、加強隊伍建設、完善激勵機制、創(chuàng)新監(jiān)管方式、加強道德和法律建設、發(fā)揮社會監(jiān)督作用等措施，監(jiān)管系統(tǒng)優(yōu)化圖見圖6。

圖6 監(jiān)管系統(tǒng)優(yōu)化圖

5.1 建立保障性住房監(jiān)管系統(tǒng)

建立以政府監(jiān)管為主導的監(jiān)管系統(tǒng)，明確中央和地方監(jiān)管機構(gòu)，中央和地方監(jiān)管機構(gòu)要委派專人分管企業(yè)監(jiān)管和社會監(jiān)管。加強對企業(yè)監(jiān)管的管理，建立通暢的信息交流渠道。將新聞媒體、社會團體的監(jiān)督納入監(jiān)管系統(tǒng)中，促使保障性安居工程實施更加透明。

保障性住房監(jiān)管機構(gòu)負責保障房建設前期、保障房建設過程中、準入和退出以及運營各個階段的監(jiān)管工作，做到監(jiān)管工作職責明確、連續(xù)、無漏洞。監(jiān)管機構(gòu)要由保障性住房建設相關部門技術人員組成，明確相關人員的責任，列出人員責任清單。制定明確的工作執(zhí)法流程，執(zhí)法人員嚴格按照工作流程執(zhí)法。

5.2 建立一支精干的執(zhí)法隊伍

精干的監(jiān)管隊伍是做好保障房監(jiān)管工作的根本。監(jiān)管機構(gòu)人員的編制與保障性住房的建設規(guī)模匹配。加強職業(yè)培訓，從法律層面、道德層面進行教育，增強他們法律意識，同時還要重視物質(zhì)上的獎勵，鄧小平說過“要根據(jù)工作成績的大小、好壞，有賞有罰，有升有降。而且這種賞罰、升降必須同物質(zhì)利益聯(lián)系起來”[6]。監(jiān)管機構(gòu)內(nèi)部要制定完善的獎懲制度，對于違法亂紀的行為進行嚴懲。

5.3 創(chuàng)新監(jiān)管手段

在保障性住房建設過程中嚴格檢查保障性住房的質(zhì)量問題。質(zhì)量檢查要有監(jiān)管機構(gòu)人員參加。引入第三方機構(gòu)，在施工單位、建設單位驗收合格后進行復檢。對施工單位要獎罰并舉，每年根據(jù)企業(yè)表現(xiàn)評選出優(yōu)秀單位和表現(xiàn)差的單位，并在媒體公布。在保障房分配過程中申請者收入狀況的審查是關鍵，對申請人的收入狀況實行動態(tài)的聯(lián)動監(jiān)管，一旦發(fā)現(xiàn)保障對象不符合保障性住房的要求立即強制其退出。

擴充信息渠道。充分發(fā)揮電子政務的作用，建設共享信息網(wǎng)絡平臺，監(jiān)管機構(gòu)要建設包括資金管理、項目管理、分配管理、運營管理在內(nèi)的信息系統(tǒng)，實現(xiàn)監(jiān)管工作信息化，利用高科技手段提高監(jiān)管效率。監(jiān)管機構(gòu)可以制定匿名舉報制度，設置舉報電話或舉報郵箱，民眾可舉報保障房違法亂紀行為，凡是查證屬實的，給予舉報人一定的獎勵。發(fā)揮媒體監(jiān)督是要求監(jiān)管機構(gòu)加強與媒體的聯(lián)系，發(fā)現(xiàn)違法亂紀行為及時曝光，這樣對不法行為可以起到震懾作用，還可以提高執(zhí)法的透明度。

5.4 盡快設立保障性住房法律法規(guī)

我國要盡快制定保障性住房的法律法規(guī)。國外保障性住房法律已經(jīng)相當成熟，我們可以借鑒外國的成功經(jīng)驗。該法律要闡明保障性住房工程實施的具體流程，明確保障性住房工程各方的責任，包括政府各部門、施工單位、社會團體、普通百姓所要承擔的責任，制定保障性住房建設過程中違法行為的懲罰措施。

6 結(jié)語

住房是一個國家國民生存的基本要素之一。我國高度重視保障性安居工程的實施，但是由于實踐經(jīng)驗少，保障性住房監(jiān)管機制不健全，實施過程中出現(xiàn)了很多問題。本文將保障性住房監(jiān)管全過程作為一個整體進行分析，發(fā)現(xiàn)保障性住房監(jiān)管系統(tǒng)存在法律制度、組織結(jié)構(gòu)、人員配備、監(jiān)管方法上的諸多問題，并提出了建立專門組織機構(gòu)，提高部門人員素質(zhì)，創(chuàng)新監(jiān)管方式、方法，制定法律等對策，以提高監(jiān)管執(zhí)行力。

[1]百度百科.保障性住房http：//baike.baidu.com/view/1481486.htm. fr=aladdin[K].

[2]近58億元保障性安居工程專項資金被挪用[N].中國青年報，2013-08-10.

[3]我國保障房建設管理存在六個主要問題[K].新華網(wǎng)，2011-10-25.

[4]張敏.保障性住房公平分配機制探析[J].中國經(jīng)貿(mào)導刊.

[5]唐銀.保障性住房項目實施中的尋租行為[D].重慶：重慶大學.

[6]鄧小平文選：第二卷[M].北京：人民出版社，1994.

TU984

C

1673-1093（2015）03-0026-06

丁曉欣，女，吉林省長春市人，吉林建筑大學，教授、副院長，研究方向：項目管理。

10.3969/j.issn.1673-1093.2015.03.006

2014-12-07；

2015-01-27

教育部人文社會科學研究規(guī)劃基金項目，12YJAZH010；吉林省普通高校人文社會科學重點研究基地開放項目，吉教科合字[2012]第551號；吉林省科技發(fā)展計劃項目，20130420086FG