按日連續(xù)處罰新規(guī) 劍指違法排污亂象

1月23日，山東臨沂市環(huán)保局對臨沂華龍熱電有限公司開出了新環(huán)保法實施后首張按日計罰罰單，每天10萬元，連罰10天，總金額達100萬元。如果還不達標，環(huán)保部門還要接著按日計罰。

被稱為“史上最嚴厲”的新環(huán)保法已于1月1日施行。其中受到廣泛關(guān)注的就是按日連續(xù)處罰這一新規(guī)。根據(jù)新環(huán)保法，“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機關(guān)可以自責令改正之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰”。

眾所周知，違法成本低、守法成本高是當前環(huán)境問題難以解決的一個重要原因。如今處罰力度加大，甚至“上不封頂”，企業(yè)違法排污的現(xiàn)象有望得到一定程度上的改善。

按日連續(xù)處罰的條件

“按日連續(xù)處罰的方式是新環(huán)保法剛剛引入的一個罰款制度，主要是針對于那些怠于立刻改正違法行為的排污者”。專注于環(huán)保法律事務的美國德杰律師事務所的章曉科律師評價，并非所有的違法排污行為都可以適用按日連續(xù)處罰，只有在排污者的違法行為“受到罰款處罰，被責令改正”拒不改正時，才會實施按日連續(xù)處罰。

為貫徹執(zhí)行新環(huán)保法，2014年12月15日，環(huán)境保護部部務會議審議通過《環(huán)境保護主管部門實施按日連續(xù)處罰辦法》（以下簡稱《辦法》）等四個部委規(guī)章，旨在進一步落實新《環(huán)保法》的實施。此四部規(guī)章與新《環(huán)保法》一起已于今年1月1日起同時施行。

《辦法》指出，環(huán)境保護主管部門應當在送達責令改正違法行為決定書之日起三十日內(nèi)，以暗查方式組織對排污者違法排放污染物行為的改正情況實施復查;環(huán)境保護主管部門復查時發(fā)現(xiàn)排污者拒不改正違法排放污染物行為時，可以對其實施按日連續(xù)處罰。環(huán)境保護主管部門復查時發(fā)現(xiàn)排污者已經(jīng)改正違法排放污染物行為或者已經(jīng)停產(chǎn)、停業(yè)、關(guān)閉的，不啟動按日連續(xù)處罰。

“若已改正違法行為，則不啟動按日連續(xù)處罰，但原有‘罰款處罰依舊實施”。章曉科對本刊記者解釋，從實施按日連續(xù)處罰的條件可以看出，不論排污者在復查時有無改正違法排污行為，“受到罰款處罰”的這部分罰款都是必繳罰款。

企業(yè)環(huán)境違法成本將不可預測

不管是通過環(huán)保部門的監(jiān)督，還是企業(yè)自身將積極參與到改正違法排污的行為中，在《辦法》實施后，企業(yè)的違法排污現(xiàn)象將得到一定程度上的改善。

據(jù)業(yè)內(nèi)人士計算，2005年松花江水污染事故，根據(jù)原來的處罰辦法最多罰款100萬元，而如果放在新環(huán)保法下啟動按日連續(xù)處罰，可能每日就要罰款900多萬元?！皩λ苫ń廴臼鹿蕦嵤┑牧P款處罰方式是在還沒有修訂的環(huán)保法環(huán)境下進行的，所以，在罰款處罰數(shù)額上會有上限”。章曉科說， “罰款處罰數(shù)額上有上限就會給排污者有機可乘。排污者認為，把罰款準備好，繳完罰款就完事了，然后繼續(xù)排污。換句話，將排污所繳罰款計入生產(chǎn)運營成本，而排污卻能帶來大量收益，在經(jīng)濟學上來講是說得通的?！?/p>

單次罰款處罰制度導致違法排污企業(yè)盲目追求利潤最大化不惜挑戰(zhàn)法律，屢罰屢犯。為有效解決這一類問題和現(xiàn)象，新環(huán)保法規(guī)定了按日連續(xù)處罰制度?！熬拖鄳脑u估而言，現(xiàn)在的按日計罰力度會給企業(yè)帶來一定的治污壓力，效果較之于之前的處罰措施也會好一些;從大部分的調(diào)研結(jié)果來看，很多企業(yè)也很擔心這個制度?！眹鴦赵喊l(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀文對本刊記者說。

“《辦法》實施后，受到罰款處罰的企業(yè)在沒有改正違法排污行為的情況下，將繼續(xù)支付按日連續(xù)處罰的罰款金額，直至其徹底改正違法排污行為。這也使得企業(yè)的環(huán)境違法成本處于不可預測的狀態(tài)，罰款總額（原罰款金額加按日連續(xù)處罰金額）與企業(yè)自身改正違法排污行為的時間直接關(guān)聯(lián)，改正違法排污行為的時間越長，罰款金額越大，反之則越少?！闭聲钥普f。這在一定程度上能夠促進企業(yè)積極進行違法排污行為的改正，一方面進行例如環(huán)保設施、排污處理能力的建設將受到按日連續(xù)處罰的可能性降低，另一方面積極主動提高改正違法排污行為的效率從而將按日連續(xù)處罰的罰款總額降低。

執(zhí)法層面 ?缺陷依舊

根據(jù)《辦法》，環(huán)境保護主管部門實施按日連續(xù)處罰的，可以同時適用責令排污者限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治或者查封扣押等措施;因?qū)嵤┥鲜龃胧е掳慈者B續(xù)處罰使用條件滅失的，不再實施按日連續(xù)處罰。

而排污者在被責令停產(chǎn)整治后拒不停產(chǎn)或者擅自恢復生產(chǎn)怎么辦？在2015年1月1日同一時間起施行的《環(huán)境保護主管部門實施限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治辦法》指出，被責令停產(chǎn)整治后拒不停產(chǎn)或者擅自恢復生產(chǎn)的，由環(huán)境保護主管部門報經(jīng)有批準權(quán)的人民政府責令停業(yè)、關(guān)閉。

例如，環(huán)保部作為一個部委單位，其可以對一個排污者進行責令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等措施，而在排污者拒不改正的情況下卻沒有權(quán)利讓一個地方企業(yè)停業(yè)、關(guān)閉，環(huán)境保護主管部門必須須報經(jīng)有批準權(quán)的人民政府責令停業(yè)、關(guān)閉?！翱紤]到目前我國的國情，企業(yè)的停業(yè)、關(guān)閉將會影響到地方經(jīng)濟及財政收入，因此還是將責令企業(yè)停業(yè)、關(guān)閉的權(quán)利留給了企業(yè)所在地的地方人民政府。不過環(huán)保部門可以對企業(yè)采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等臨時性的制裁措施，這在環(huán)境執(zhí)法層面已經(jīng)是一個不小的進步?！闭聲钥普f。

“比較讓人擔心的是，因為很多地方政府與企業(yè)的關(guān)系很曖昧，所以有些地方環(huán)保局長不敢用‘按日計罰;具體一點，例如，如果地方政府依靠企業(yè)來提高財政和稅收，而企業(yè)被罰至關(guān)閉，地方就沒有了收入來源?！背＜o文表示。

由此看來，一方面由于被賦予的權(quán)限有限，環(huán)保部門不能直接對排污者責令停業(yè)、關(guān)閉，另一方面由于財政收入，不能夠或不敢對排污者實施停業(yè)、關(guān)閉甚至按日連續(xù)處罰等措施。執(zhí)法層面不管是執(zhí)法權(quán)限還是執(zhí)法能力上矛盾依舊。

編輯|劉書梅 ?shumei.liu@wtoguide.net