淺論養(yǎng)殖用地納入土地利用規(guī)劃

王學(xué)君 付汝常 李勇

眾所周知，畜牧業(yè)發(fā)展遭遇兩大制約瓶頸——土地和環(huán)保?？此苾蓚€(gè)制約因素，實(shí)際上只是“土地”一個(gè)因素。因?yàn)椋茖W(xué)規(guī)劃養(yǎng)殖用地，實(shí)現(xiàn)農(nóng)牧生態(tài)循環(huán)，不但解決了畜牧業(yè)適度規(guī)模化發(fā)展、養(yǎng)殖業(yè)污染問(wèn)題，同時(shí)，也實(shí)現(xiàn)了生態(tài)涵養(yǎng)土地、減少化肥使用量、促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。長(zhǎng)期以來(lái)，養(yǎng)殖用地沒(méi)有納入土地利用規(guī)劃，在小規(guī)模散養(yǎng)時(shí)代，農(nóng)民利用自有土地搞養(yǎng)殖。目前，小規(guī)模散養(yǎng)迅速退出，取而代之的是規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)，兩大制約瓶頸隨之出現(xiàn)。

一、畜牧業(yè)將迎來(lái)一個(gè)大發(fā)展期

畜牧業(yè)已成為我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)，也是農(nóng)民就業(yè)增收的支柱。畜牧業(yè)逐漸取代種植業(yè)成為第一大產(chǎn)業(yè)，這是發(fā)達(dá)國(guó)家的普遍發(fā)展規(guī)律，也是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要標(biāo)志。從世界發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)業(yè)發(fā)展史來(lái)看，當(dāng)人均GDP超過(guò)5000美元時(shí)，畜牧業(yè)就會(huì)呈爆炸性增長(zhǎng)。2015年，我國(guó)人均GDP將達(dá)6000多美元，這就意味著國(guó)家正處于畜牧業(yè)產(chǎn)品需求旺盛時(shí)期。

到21世紀(jì)30年代后期，我國(guó)人口將進(jìn)入最高峰期，預(yù)計(jì)人口總數(shù)將達(dá)16億。屆時(shí)，食物供給的問(wèn)題，特別是肉、蛋、奶等動(dòng)物食品供給的問(wèn)題，將成為影響社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民健康的焦點(diǎn)，加快發(fā)展畜牧業(yè)也是農(nóng)業(yè)發(fā)展新階段的戰(zhàn)略任務(wù)。

目前，我國(guó)畜產(chǎn)品數(shù)量仍有較大的市場(chǎng)缺口，要讓中國(guó)人飯碗里盛自己的肉蛋奶，畜牧業(yè)可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題必須破解。

畜禽規(guī)?；B(yǎng)殖的快速發(fā)展，在保障畜產(chǎn)品供給、增加農(nóng)民收入等方面發(fā)揮巨大作用的同時(shí)，也產(chǎn)生了大量的糞污。由于受消納半徑限制，糞便處理成本高、化肥大量使用、季節(jié)性施肥、農(nóng)村有效勞動(dòng)力減少等因素的疊加作用，畜牧業(yè)污染已逐漸成為農(nóng)村污染防治的重中之重。環(huán)保部門已經(jīng)將畜牧業(yè)污染治理列為工作重點(diǎn)，一些地方政府也開(kāi)始以簡(jiǎn)單的方式限制畜牧業(yè)發(fā)展。

二、養(yǎng)殖用地限制了畜牧業(yè)的發(fā)展

目前我國(guó)畜牧業(yè)發(fā)展用地列入各級(jí)土地利用規(guī)劃只停留在口頭上，造成畜牧業(yè)發(fā)展用地規(guī)劃無(wú)從著落，用地審批難，養(yǎng)殖用地成為困擾我國(guó)畜牧業(yè)發(fā)展的瓶頸，現(xiàn)有養(yǎng)殖用地中有耕地、園地、林地及其他用地，但幾乎都沒(méi)有明確的正式手續(xù)。

從表面上看，畜牧業(yè)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)和畜牧用地的矛盾沖突日益嚴(yán)重，成為制約畜牧業(yè)發(fā)展的主要瓶頸。實(shí)際上這種矛盾是人為造成的，從根本上看是體制和制度問(wèn)題，是長(zhǎng)期缺乏科學(xué)的統(tǒng)籌的發(fā)展規(guī)劃造成的。

養(yǎng)殖業(yè)糞便是放錯(cuò)地方的資源，農(nóng)牧循環(huán)是解決養(yǎng)殖業(yè)污染的最佳途徑，也是改良土壤、促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的有效途徑。我國(guó)用全球9%的耕地養(yǎng)活了22%的人，卻消耗了世界上35%的化肥，平均每公頃化肥施用量達(dá)400公斤以上，造成嚴(yán)重的土壤退化和化學(xué)面源污染。生態(tài)農(nóng)業(yè)需要大量的有機(jī)肥，而畜禽糞便作為優(yōu)質(zhì)有機(jī)肥卻得不到利用，并且成為主要污染源之一，這固然與養(yǎng)殖場(chǎng)戶糞污治理基礎(chǔ)設(shè)施交叉有關(guān)，更重要的原因是沒(méi)有解決好畜牧用地與農(nóng)田的科學(xué)配置問(wèn)題。

《關(guān)于促進(jìn)規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖有關(guān)用地政策的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2007〕220號(hào)）明確要求統(tǒng)籌規(guī)劃，合理安排養(yǎng)殖用地。然而，時(shí)至今日規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖用地尚未納入縣級(jí)以上土地利用規(guī)劃，反而土管部門據(jù)此提出了更為嚴(yán)格的養(yǎng)殖用地審批程序。

之所以如此，究其原因是：

其一，國(guó)家政出多門，法規(guī)不統(tǒng)一，如《畜牧法》與《土地管理法》《環(huán)保法》各說(shuō)各話，職能部門制定規(guī)劃無(wú)所適從。

其二，地方政府對(duì)畜禽養(yǎng)殖用地規(guī)劃、農(nóng)牧生態(tài)循環(huán)的認(rèn)識(shí)不足，沒(méi)有從根本上認(rèn)識(shí)到發(fā)展現(xiàn)代畜牧業(yè)對(duì)延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力及農(nóng)民增收等方面的重要作用，對(duì)切實(shí)解決養(yǎng)殖用地問(wèn)題力度不夠大，甚至片面地認(rèn)為畜禽養(yǎng)殖對(duì)當(dāng)?shù)刎?cái)政沒(méi)有稅收貢獻(xiàn)，對(duì)畜禽養(yǎng)殖用地納入土地利用規(guī)劃就不積極。

其三，社會(huì)對(duì)農(nóng)牧生態(tài)循環(huán)的實(shí)質(zhì)和重要性認(rèn)識(shí)不足，國(guó)家有關(guān)政策提出利用廢棄地和荒山、荒溝、荒丘、荒灘等未利用地開(kāi)展畜禽養(yǎng)殖，而忽視了養(yǎng)殖糞污受消納半徑限制，使最需要有機(jī)肥的基本農(nóng)田與養(yǎng)殖分離。有一種現(xiàn)象較為普遍，那就是地方政府為了建設(shè)工業(yè)集聚區(qū)、園區(qū)等，已經(jīng)進(jìn)行了艱難的土地調(diào)規(guī)，廢棄地和荒山、荒溝、荒丘、荒灘等都可能被調(diào)為基本農(nóng)田，更不用說(shuō)一般性農(nóng)田。

其四，職能部門懶政，對(duì)于自身得不到利益的利他行為，怕麻煩，能躲多遠(yuǎn)就躲多遠(yuǎn)。

《全國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)總體規(guī)劃》（國(guó)函〔2013〕111號(hào)）提出到2020年，建成旱澇保收的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田8億畝。要求高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田集中連片，田塊平整，配套水、電、路設(shè)施改善，耕地質(zhì)量和地力等級(jí)提高，科技服務(wù)能力得到加強(qiáng)，生態(tài)修復(fù)能力得到提升。卻沒(méi)有農(nóng)牧生態(tài)循環(huán)方面的內(nèi)容，在連續(xù)高產(chǎn)的狀態(tài)下，沒(méi)有比農(nóng)牧結(jié)合起來(lái)進(jìn)行生態(tài)修復(fù)更好的方法了！

三、把養(yǎng)殖用地納入土地規(guī)劃的建議

為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)、牧與環(huán)境三贏，必須科學(xué)規(guī)劃養(yǎng)殖用地，把養(yǎng)殖用地納入土地利用總體規(guī)劃。具體建議如下：

以《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》實(shí)施為契機(jī)，縣級(jí)以上人民政府農(nóng)牧主管部門必須編制畜牧業(yè)發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌考慮環(huán)境承載能力以及畜禽養(yǎng)殖污染防治要求，合理布局，科學(xué)確定畜禽養(yǎng)殖的品種、規(guī)模、總量；縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門會(huì)同農(nóng)牧主管部門編制畜禽養(yǎng)殖污染防治規(guī)劃。縣級(jí)以上地方人民政府在組織編制土地利用總體規(guī)劃過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌安排，將規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖用地納入規(guī)劃，落實(shí)養(yǎng)殖用地。畜禽養(yǎng)殖用地按農(nóng)用地管理，并按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定確定生產(chǎn)設(shè)施用地和必要的污染防治等附屬設(shè)施用地。

各級(jí)政府在編制高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃或?qū)嵤┓桨笗r(shí)，要考慮到農(nóng)牧生態(tài)循環(huán)對(duì)生態(tài)修復(fù)的不可替代作用，結(jié)合地方實(shí)際，借鑒先進(jìn)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，推行適度規(guī)模養(yǎng)殖與定額耕地捆綁模式。在不減少基本農(nóng)田數(shù)量的情況下，拿出一定量的基本農(nóng)田與一般農(nóng)田置換作為養(yǎng)殖用地，實(shí)現(xiàn)農(nóng)牧有效循環(huán)。如《商洛市人民政府辦公室關(guān)于做好農(nóng)村畜牧養(yǎng)殖用地規(guī)劃工作的通知》中要求，“按照一定的種植（養(yǎng)殖）面積（包括農(nóng)作物、林地、魚(yú)塘等）安排相應(yīng)的畜牧業(yè)用地，盡量就近消化養(yǎng)殖場(chǎng)糞便與污水。一般每百畝植物配套養(yǎng)殖200～300頭存欄豬（或等量的羊、20～30頭牛、30000只家禽或兔子）。具體可根據(jù)作物用肥量適當(dāng)調(diào)整，并著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)，留有余地，實(shí)現(xiàn)畜牧業(yè)與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。”

對(duì)糧食產(chǎn)量低、質(zhì)量差的山區(qū)耕地及荒坡、荒灘地，或不適宜發(fā)展經(jīng)濟(jì)作物的地方，盡可能滿足畜牧業(yè)用地，逐步發(fā)展成為現(xiàn)代畜牧業(yè)的示范區(qū)和規(guī)模養(yǎng)殖基地，在促進(jìn)和帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，把貧瘠土地改造成高產(chǎn)農(nóng)田，把荒坡、荒山改造成森林、果園。但是，利用“廢棄地和荒山、荒溝、荒丘、荒灘等未利用地”發(fā)展畜牧業(yè)也要適度規(guī)模。

鼓勵(lì)各類養(yǎng)殖用地按生態(tài)循環(huán)要求合理布局，大力推行畜牧業(yè)與種植業(yè)、林果業(yè)有機(jī)結(jié)合的養(yǎng)殖方式，允許在耕地、山地、園林中建設(shè)相應(yīng)的配套養(yǎng)殖場(chǎng)實(shí)現(xiàn)養(yǎng)殖場(chǎng)糞污的資源化利用，實(shí)現(xiàn)農(nóng)、牧與環(huán)境三贏。

作者單位：①河南畜牧規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院

②③：河南省淮陽(yáng)縣畜牧局