養(yǎng)老金“雙軌制”之變

養(yǎng)老金雙軌制，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的特殊產(chǎn)物。但隨著改革開放的不斷深入，其弊端也越來越明顯。因而,“并軌”也從以往的“引而不發(fā)”呈現(xiàn)出“不得不發(fā)”的態(tài)勢(shì)。

近日，養(yǎng)老金并軌的新政一出，便受到萬眾矚目。從1993年首次提出建立社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，到2014 年12 月份國務(wù)院提出“一個(gè)統(tǒng)一，五個(gè)同步”，再到2015年1月14日國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，歷經(jīng)20余年，正式確立了機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度合并的改革立項(xiàng)，養(yǎng)老金雙軌制在全面深改的洪流中正式被破除。

那么，這已經(jīng)過去的歷經(jīng)20余年的養(yǎng)老金“雙軌制”是如何形成的？伴隨著社會(huì)制度的發(fā)展變化，養(yǎng)老金的雙軌制又經(jīng)歷哪些變遷，有何詬?。?/p>

形成：是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的特殊產(chǎn)物

所謂“雙軌制”是指不同用工性質(zhì)的人員采取不同的退休養(yǎng)老金制度。對(duì)于養(yǎng)老金“雙軌制”的形成，人力資源社會(huì)保障部副部長胡曉義在接受媒體采訪時(shí)介紹，我國城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革是逐步推開的，伴隨著我國從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)走向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)程。養(yǎng)老金雙軌制，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的特殊產(chǎn)物。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國企業(yè)基本上都是國有性質(zhì)，企業(yè)職工是“單位人”,在職時(shí)的工資、退休后的養(yǎng)老，完全由單位負(fù)責(zé)。上世紀(jì)80年代中期開始的國有企業(yè)改革沖擊了傳統(tǒng)的勞動(dòng)保險(xiǎn)制度。為平衡不同企業(yè)的退休費(fèi)用負(fù)擔(dān)，廣東等地開始試行退休費(fèi)用社會(huì)統(tǒng)籌。隨著企業(yè)用工制度和工資福利制度改革的深入推進(jìn)，1991年，國務(wù)院頒布了《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，規(guī)定社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用由國家、企業(yè)和個(gè)人三方共同負(fù)擔(dān)，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌。統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在企業(yè)大規(guī)模覆蓋是從上世紀(jì)90年代中后期開始的。

當(dāng)時(shí)，我國國有企業(yè)普遍出現(xiàn)經(jīng)營困難，許多企業(yè)發(fā)不出退休金，有的企業(yè)用賣不掉的產(chǎn)品抵退休金，有的干脆不給辦退休。在此背景下，城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度加快擴(kuò)面，并提出了“確保養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放”的任務(wù)目標(biāo)，解決職工“領(lǐng)不到養(yǎng)老金”這個(gè)最突出的矛盾。企業(yè)職工養(yǎng)老從“單位保障”邁向了“社會(huì)保障”。在這個(gè)階段，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也進(jìn)行了研究探索，但改革進(jìn)程相對(duì)滯后，仍實(shí)行單位退休養(yǎng)老制度。改革的不同步，兩種制度在籌資方式、待遇計(jì)發(fā)調(diào)整和管理方式上均不同，這便形成了所謂的養(yǎng)老“雙軌制”。

發(fā)展：改革曾一度受阻

其實(shí)，早在1996年，時(shí)任全國政協(xié)委員、中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)會(huì)長宋曉梧就已率先提出要統(tǒng)籌企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。1997年，國務(wù)院公布《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》后，要求統(tǒng)一企業(yè)和事業(yè)單位的養(yǎng)老制度。

此后，“十五”計(jì)劃綱要明確提出“適時(shí)改革并完善機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”，黨的十六屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出了“積極探索機(jī)關(guān)和事業(yè)單位社會(huì)保障制度改革”，十七大報(bào)告再次要求“促進(jìn)機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革”。

在近幾年的全國兩會(huì)上，關(guān)于取消養(yǎng)老金雙軌制的提案每年都是公眾關(guān)注的焦點(diǎn)。

改革的曙光出現(xiàn)在2008年。當(dāng)年，國務(wù)院出臺(tái)《事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方案》，確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶五省(市)進(jìn)行試點(diǎn)。當(dāng)時(shí)確定的改革方式包括：養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用由單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)，退休待遇與繳費(fèi)相聯(lián)系，基金逐步實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌，建立職業(yè)年金制度，實(shí)行社會(huì)化管理服務(wù)等。但5年過去之后，除廣東省進(jìn)行了部分改革之外，其他省市的試點(diǎn)基本沒有實(shí)質(zhì)動(dòng)作。在業(yè)內(nèi)專家看來，試點(diǎn)改革遇到前所未有的阻力而至今進(jìn)展緩慢。

對(duì)于進(jìn)展緩慢的原因，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副教授鄭春榮曾表示，試點(diǎn)改革的阻力太大：職業(yè)年金個(gè)人不愿意出，出了就是待遇減少；單位不愿意出，沒有撥款，沒有動(dòng)力出錢?！按送?，整體責(zé)任不明，2008年國發(fā)10號(hào)文的法律效力也不太清楚，就沒有人愿意先拿自己開刀?！编嵈簶s說。

中國社會(huì)科學(xué)院世界社保研究中心主任鄭秉文曾撰文指出，遇到的阻力之一在于公平問題。與公務(wù)員相比，事業(yè)單位養(yǎng)老金要稍低一些，但改革試點(diǎn)卻明顯沒有將公務(wù)員包括進(jìn)來，并且公務(wù)員改革沒有預(yù)期，這使事業(yè)單位感到不公平，積極性不高。“試點(diǎn)改革進(jìn)行不下去就是因?yàn)闆]有把機(jī)關(guān)加進(jìn)來。”此外，在鄭秉文看來，試點(diǎn)改革未能成功的另外一個(gè)原因在于事業(yè)單位預(yù)期改革后養(yǎng)老金水平下降帶來的阻力。

2013年8月，胡曉義在接受媒體采訪時(shí)表示，制度的最終統(tǒng)一，也就是“并軌”，這個(gè)大方向是明確的。實(shí)際的推進(jìn)，要考慮兩方面情況：一方面，機(jī)關(guān)事業(yè)單位現(xiàn)行退休養(yǎng)老制度已實(shí)行60多年，從以往的經(jīng)驗(yàn)看，對(duì)這類“老制度”進(jìn)行徹底改革，必須是循序漸進(jìn)的，才能實(shí)現(xiàn)制度的平穩(wěn)過渡，減少社會(huì)震蕩。另一方面，城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度本身也需要繼續(xù)改革完善。慶幸的是最終在2014 年收官之時(shí)，傳來了養(yǎng)老金雙軌制終于要并軌的好消息。

弊端：雙軌制存在諸多不合理

在我國，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，經(jīng)歷了從無到有、從城市到農(nóng)村、從職工到居民的過程。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還不高的基礎(chǔ)上，我們用較短時(shí)間織就了世界上規(guī)模最大的養(yǎng)老保障網(wǎng)。同時(shí)也要看到，我國屬于典型的“未富先老”，人口老齡化速度快，加之歷史因素等影響，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度雖已初步建立，但隨著時(shí)間的推移，隨著改革開放的不斷深入，“雙軌制”的弊端也越來越明顯，它的不合理性、不合法性問題突出。其中養(yǎng)老金雙軌制是對(duì)做出同等貢獻(xiàn)的企業(yè)職工的嚴(yán)重不公。

我國現(xiàn)行的養(yǎng)老金雙軌制，有兩套并行的養(yǎng)老金體系，一套是政府部門、事業(yè)單位的退休制度，由財(cái)政統(tǒng)一支付養(yǎng)老金；另一套是社會(huì)企業(yè)單位的“繳費(fèi)型”統(tǒng)籌制度，由單位和職工本人按一定標(biāo)準(zhǔn)繳納。對(duì)這樣的雙軌制，體現(xiàn)出三個(gè)不同：一是統(tǒng)籌的辦法不同，企業(yè)人員是單位和職工本人按一定標(biāo)準(zhǔn)繳納，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的則由國家財(cái)政統(tǒng)一籌資；二是支付的渠道不同，企業(yè)人員由自籌賬戶上支付，而機(jī)關(guān)事業(yè)單位則由國家財(cái)政統(tǒng)一支付；三是享受的標(biāo)準(zhǔn)不同，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)高于企業(yè)退休人員，差距大概是3 倍至5 倍。國家行政學(xué)院竹立家教授在接受記者采訪時(shí)表示：“養(yǎng)老金雙軌制使機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)退休人員之間形成一道鴻溝，這道鴻溝引發(fā)的不公平感，隨著養(yǎng)老金缺口的加劇而更為明顯；這些差距的存在，導(dǎo)致矛盾日益突出。”

首先，支出與收入在不同類人群中存在不合理性。公務(wù)員個(gè)人無須繳納社?；穑蓢胰珨?shù)為其退休金買單(實(shí)際上也是用納稅人的錢為其買單)，這就造成了公務(wù)員不需繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)而享受高額養(yǎng)老金，而企業(yè)職工繳費(fèi)負(fù)擔(dān)沉重但養(yǎng)老金水平卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于公務(wù)員。公務(wù)員退休時(shí)則能領(lǐng)取比企業(yè)和社保人員更高的退休金。企業(yè)人員要繳納社保才能在退休后領(lǐng)取養(yǎng)老金，而且比公務(wù)員少得多。在個(gè)人繳不繳養(yǎng)老金、養(yǎng)老金領(lǐng)取多與少和用納稅人的錢為部分人繳養(yǎng)老金之間，這是三重不合理之處。

其次，雙軌制養(yǎng)老金體制造成社會(huì)資源浪費(fèi)。雙軌制使大量人員對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位趨之若鶩，持續(xù)不斷公務(wù)員招考熱便是明證。這不僅使得機(jī)關(guān)事業(yè)單位難以裁減冗員，加重負(fù)擔(dān)，而且還阻礙和抑制了大量有才能和創(chuàng)造性的公民投身于企業(yè)、服務(wù)業(yè)，以及能直接創(chuàng)造財(cái)富的其他行業(yè)中。

再次，雙軌制的退休金制度使貧富差距有所拉大。中國社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的《社會(huì)保障綠皮書》和《中國社會(huì)保障收入再分配狀況調(diào)查》顯示：在被調(diào)查者中，75.4%的職工養(yǎng)老金低于2000 元，92.3%的機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員養(yǎng)老金卻都高于4000元。其中，在2011年8月，被訪者領(lǐng)取的養(yǎng)老金最低為200元，最高為1萬元，相差50倍。

網(wǎng)絡(luò)微評(píng)：制度的堅(jiān)冰已打破，公平的“春天”不會(huì)遠(yuǎn)

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的這些問題，是歷史因素和現(xiàn)實(shí)矛盾長期積累的結(jié)果，已經(jīng)影響了社會(huì)和諧穩(wěn)定，也制約了經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。解決養(yǎng)老金雙軌制問題，縮小機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員和企業(yè)員工之間的巨大鴻溝，既是構(gòu)建和諧社會(huì)、實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)共同富裕、消弭社會(huì)隔閡的有效舉措。必須以更大的力度推進(jìn)改革，進(jìn)一步完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，解決每個(gè)人的后顧之憂，讓老年人生活得更加體面、更有尊嚴(yán)。

目前，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革“靴子落地”，讓人們看到了養(yǎng)老金“并軌”的方向與愿景。而讓制度公平的希冀照進(jìn)現(xiàn)實(shí)還有待“走兩步”的付諸實(shí)踐，這就需要可操作性相關(guān)細(xì)則的配套與跟進(jìn)，更何況新舊制度的“并軌”也需要一個(gè)無縫銜接、有序過渡的機(jī)制鏈條。不過，人們堅(jiān)信，制度的堅(jiān)冰已經(jīng)打破，公平的“春天”還會(huì)遠(yuǎn)嗎？