中國物權(quán)制度建設(shè)的里程碑深度解讀《不動產(chǎn)登記暫行條例》

國土資源部地籍司（不動產(chǎn)登記局）司長（局長）王廣華

2014年12月22日，備受社會各界關(guān)注的《不動產(chǎn)登記暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》），面向社會公開發(fā)布，并將于2015年3月1日起實施。制定出臺《暫行條例》是推進依法治國和依法行政、落實國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案有關(guān)工作任務(wù)的必然要求，是我國物權(quán)制度建設(shè)的具有里程碑意義的重大事件。

《暫行條例》以物權(quán)穩(wěn)定和便民利民為核心原則，全面落實了國務(wù)院有關(guān)不動產(chǎn)登記機構(gòu)、登記簿冊、登記依據(jù)和信息平臺“四統(tǒng)一”的精神，明確了不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的基本內(nèi)容，重點規(guī)范登記行為，強化政府責(zé)任，提高登記質(zhì)量，增強不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的嚴(yán)肅性、權(quán)威性和公信力，是不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的核心法律依據(jù)，是不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度建設(shè)的重大法制成果。

《暫行條例》的頒布和實施，不僅將不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作納入了法治的軌道，保障工作依法規(guī)范推進，而且為深入貫徹落實黨的十八屆三中全會“完善產(chǎn)權(quán)保護制度”、“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)”、“健全自然資源資產(chǎn)制度”和黨的十八屆四中全會“健全以公平為核心原則的產(chǎn)權(quán)保護制度”、“建立健全自然資源產(chǎn)權(quán)法律制度”等精神打下了重要的法制基礎(chǔ)，對保護不動產(chǎn)權(quán)利人合法財產(chǎn)權(quán)，提高政府治理效率和水平，方便企業(yè)、方便群眾，尤其是對進一步健全歸屬清晰、責(zé)權(quán)明確、保護嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，夯實社會主義市場經(jīng)濟基礎(chǔ)，都具有重大意義。當(dāng)前，要在準(zhǔn)確把握《暫行條例》主要內(nèi)容的基礎(chǔ)上，以《暫行條例》為統(tǒng)領(lǐng)，加快推進不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作。

《暫行條例》分為總則、不動產(chǎn)登記簿、登記程序、登記信息共享與保護、法律責(zé)任和附則共6章35條?！稌盒袟l例》的主要內(nèi)容可以用7個“明確統(tǒng)一”來概括。

明確統(tǒng)一了不動產(chǎn)登記的范圍和類型

一是對不動產(chǎn)登記和不動產(chǎn)的基本概念予以明確界定?！稌盒袟l例》規(guī)定，不動產(chǎn)登記是指不動產(chǎn)登記機構(gòu)依法將不動產(chǎn)權(quán)利歸屬和其他法定事項記載于不動產(chǎn)登記簿的行為。不動產(chǎn)是指土地、海域以及房屋、林木等定著物。

二是明確了登記的不動產(chǎn)權(quán)利范圍。充分體現(xiàn)程序法為主、兼顧實體法的立法定位，以《物權(quán)法》所有權(quán)、用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)的分類為基礎(chǔ)，在繼承現(xiàn)行相關(guān)法律規(guī)定的不動產(chǎn)物權(quán)基礎(chǔ)上，進行歸類融合，適度“化學(xué)反應(yīng)”，以羅列的方式列舉了集體土地所有權(quán)、房屋等建筑物和構(gòu)筑物所有權(quán)、森林和林木所有權(quán)等十大項、十余種權(quán)利類型，明確了不動產(chǎn)登記的物權(quán)體系，基本實現(xiàn)了全覆蓋，統(tǒng)一了登記范圍。

三是明確了不動產(chǎn)登記的類型。將不動產(chǎn)登記分為首次登記、變更登記、轉(zhuǎn)移登記、注銷登記等8大類。

明確統(tǒng)一了不動產(chǎn)登記的機構(gòu)和人員

一是落實了國務(wù)院關(guān)于機構(gòu)統(tǒng)一的要求，明確了不動產(chǎn)登記機構(gòu)的設(shè)置?！稌盒袟l例》明確規(guī)定，國務(wù)院國土資源主管部門統(tǒng)一負責(zé)指導(dǎo)、監(jiān)督全國不動產(chǎn)登記工作；縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)確定一個部門為本行政區(qū)域的不動產(chǎn)登記機構(gòu)，負責(zé)不動產(chǎn)登記工作，并接受上級人民政府不動產(chǎn)登記主管部門的指導(dǎo)、監(jiān)督。確保了各層面登記機構(gòu)的統(tǒng)一和上下對口，強化了登記機構(gòu)的法律地位。

二是明確了登記機構(gòu)的管轄范圍，落實了《物權(quán)法》“屬地登記”的原則，同時，實事求是地明確界定了例外的特殊情形。《暫行條例》規(guī)定，不動產(chǎn)登記由不動產(chǎn)所在地的縣級不動產(chǎn)登記機構(gòu)辦理；直轄市、設(shè)區(qū)的市人民政府可以確定本級不動產(chǎn)登記機構(gòu)統(tǒng)一辦理所屬各區(qū)的不動產(chǎn)登記。對于跨縣級行政區(qū)域的不動產(chǎn)登記，規(guī)定了分別辦理、協(xié)商辦理和指定辦理。

三是明確了登記人員和隊伍建設(shè)管理的要求?！稌盒袟l例》強調(diào)，不動產(chǎn)登記人員應(yīng)當(dāng)具備與不動產(chǎn)登記工作相適應(yīng)的專業(yè)知識和業(yè)務(wù)能力。不動產(chǎn)登記機構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強對不動產(chǎn)登記人員的管理和專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)。突出強調(diào)了不動產(chǎn)登記人員的專業(yè)性和職業(yè)性，對登記人員的專業(yè)知識和技術(shù)培訓(xùn)等做了原則性要求，為建立一支專業(yè)化、高水平的不動產(chǎn)登記人員隊伍，確保不動產(chǎn)登記質(zhì)量和水平，提供了制度保障。

明確統(tǒng)一了不動產(chǎn)登記簿

不動產(chǎn)登記簿是不動產(chǎn)物權(quán)歸屬和內(nèi)容的根本依據(jù)。《暫行條例》以專章的方式，從登記簿的統(tǒng)一、內(nèi)容、編制、介質(zhì)、保管及救濟措施等重點環(huán)節(jié)，建構(gòu)了不動產(chǎn)登記簿的法律制度體系。

一是明確了要統(tǒng)一登記簿。規(guī)定不動產(chǎn)登記機構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院國土資源主管部門的規(guī)定設(shè)立統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記簿。

二是明確了不動產(chǎn)登記簿“物的編成”原則。規(guī)定不動產(chǎn)登記以不動產(chǎn)登記單元為基本單位，不動產(chǎn)單元具有惟一編碼，這為不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查和不動產(chǎn)登記簿冊設(shè)計提供了法律依據(jù)。

三是明確了登記簿的內(nèi)容。主要包括權(quán)利的自然狀況、權(quán)利狀況、權(quán)利限制、提示事項等，即不動產(chǎn)物權(quán)的主體、客體和權(quán)利內(nèi)容。

四是明確了登記簿的介質(zhì)形式。指出不動產(chǎn)登記簿應(yīng)當(dāng)采用電子介質(zhì)，暫不具備條件的，可以采用紙質(zhì)介質(zhì)。不動產(chǎn)登記機構(gòu)應(yīng)當(dāng)明確不動產(chǎn)登記簿惟一、合法的介質(zhì)形式。

五是著重強調(diào)了登記簿的公信力。規(guī)定不動產(chǎn)登記機構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法將各類登記事項準(zhǔn)確、完整、清晰地記載于不動產(chǎn)登記簿。任何人不得損毀不動產(chǎn)登記簿，除依法予以更正外不得修改登記事項。

六是明確了不動產(chǎn)登記簿的統(tǒng)一管理要求。規(guī)定不動產(chǎn)登記簿要由不動產(chǎn)登記機構(gòu)統(tǒng)一管理、永久保存，并指定專人負責(zé)，建立健全相應(yīng)的安全責(zé)任制度。做出這樣的規(guī)定，也表明包括不動產(chǎn)登記簿在內(nèi)的不動產(chǎn)登記資料有別于一般的檔案資料，必須由不動產(chǎn)登記機構(gòu)統(tǒng)一管理。

明確統(tǒng)一了登記的程序要求

《暫行條例》對登記程序的規(guī)定，落實了黨中央、國務(wù)院簡政放權(quán)、構(gòu)建服務(wù)性政府的根本要求，彰顯了簡化程序、高效便民的基本原則。

一是充分尊重申請人意愿。規(guī)定了依申請登記，并以共同申請為原則，單方申請為例外，允許申請人在登記完成前可以自愿撤回登記申請。同時，《暫行條例》還列舉了可由當(dāng)事人單方申請的具體情形，形成了目錄清單，確保公開規(guī)范。

二是明確了登記申請?zhí)峤坏牟牧?。為便于?dāng)事人提起登記申請，《暫行條例》對登記申請?zhí)峤坏牟牧线M行了概括列舉，并規(guī)定登記機構(gòu)能夠通過互通共享取得的信息，不得要求申請人重復(fù)提交。同時，規(guī)定登記機構(gòu)要在辦公場所和門戶網(wǎng)站公開申請登記所需材料目錄和示范文本等信息，切實便民利民。

三是明確了登記審查程序。突出強調(diào)了當(dāng)場審查受理和簡化高效的原則，明確登記機構(gòu)對登記申請要當(dāng)場做出回應(yīng)，如果不受理還要向申請人書面說明原因，未當(dāng)場書面告知申請人不予受理的則視為受理，這樣的制度安排可以最大限度地方便企業(yè)和群眾，避免在不動產(chǎn)登記受理申請中的推諉扯皮。同時，規(guī)定了不動產(chǎn)登記機構(gòu)的查驗和實地查看職責(zé)的具體內(nèi)容，通過法定職責(zé)，促使登記機構(gòu)必須作為，確保登記的公信力和權(quán)威性；明確了登記時限要求，規(guī)定不動產(chǎn)登記機構(gòu)應(yīng)自受理申請之日起30個工作日內(nèi)辦結(jié)登記手續(xù)。

明確統(tǒng)一了登記信息平臺和查詢服務(wù)制度

一是明確登記信息平臺建設(shè)與互通共享的責(zé)任主體與客體范圍及要求?！稌盒袟l例》明確規(guī)定，國務(wù)院國土資源主管部門牽頭建立統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺，各級登記機構(gòu)的信息要納入統(tǒng)一基礎(chǔ)平臺，實現(xiàn)信息實時共享；同時，規(guī)定國土資源、公安、民政等有關(guān)部門要加強不動產(chǎn)登記有關(guān)信息互通共享，明確了不動產(chǎn)登記機構(gòu)以及不動產(chǎn)管理部門在統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記信息管理平臺上實現(xiàn)信息的實時互通共享機制。這一制度設(shè)計下，既方便了群眾依法查詢不動產(chǎn)登記資料，也便于機構(gòu)高效開展登記審核工作，最大限度保證登記內(nèi)容的真實性和市場交易安全。

二是明確登記資料查詢復(fù)制的主體權(quán)限及保密責(zé)任主體等要求?！稌盒袟l例》規(guī)定，權(quán)利人、利害關(guān)系人享有依法查詢、復(fù)制不動產(chǎn)登記資料的權(quán)利，同時對查詢獲得的不動產(chǎn)登記信息、資料的使用進行規(guī)范，規(guī)定了查詢?nèi)藢Σ樵冃畔⒌谋Ｃ芰x務(wù)，進一步細化了《物權(quán)法》的內(nèi)容，彰顯了不動產(chǎn)登記資料的社會化服務(wù)價值要義。

明確了不動產(chǎn)登記有關(guān)法律責(zé)任

為確保登記質(zhì)量，提升登記公信力，《暫行條例》從申請人、登記機構(gòu)、信息共享單位及其工作人員等不同層次主體出發(fā)，分別明確規(guī)定了相關(guān)法律責(zé)任。例如：對登記機構(gòu)工作人員虛假登記等濫用職權(quán)、玩忽職守行為，偽造編造不動產(chǎn)登記證書等行為，以及非法泄露或利用不動產(chǎn)登記資料行為，分別規(guī)定了相應(yīng)的民事、行政和刑事責(zé)任。同時，還特別重申了《物權(quán)法》錯誤賠償責(zé)任制度。

明確了《暫行條例》施行前后有關(guān)工作的銜接過渡要求

為維護群眾物權(quán)權(quán)益的穩(wěn)定性、連續(xù)性，《暫行條例》規(guī)定，本條例施行前依法頒發(fā)的各類不動產(chǎn)權(quán)屬證書和制作的不動產(chǎn)登記簿繼續(xù)有效?？紤]到土地承包經(jīng)營權(quán)工作開展的現(xiàn)實狀況，《暫行條例》規(guī)定過渡期內(nèi)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記，按照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

同時，《暫行條例》明確指出，本條例實施前公布的行政法規(guī)有關(guān)不動產(chǎn)登記的規(guī)定與本條例規(guī)定不一致的，以本條例規(guī)定為準(zhǔn)。體現(xiàn)了按照《物權(quán)法》第十條規(guī)定，授權(quán)《暫行條例》對不動產(chǎn)統(tǒng)一登記有關(guān)內(nèi)容做出規(guī)定的法律權(quán)威性。