農(nóng)地流轉(zhuǎn)“三條紅線”意義何在？

文/中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長(zhǎng)、教授、博士生導(dǎo)師 鄭風(fēng)田

我國(guó)農(nóng)村的土地被劃成“三塊地”——第一塊是承包地，第二塊是宅基地，第三塊是集體經(jīng)營(yíng)型建設(shè)用地。土地對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)是安身立命之本，但在城市化快速推進(jìn)過(guò)程中，土地作為稀缺資源其價(jià)格不斷上漲，故此農(nóng)村土地在不少地方成為一些人眼中的“唐僧肉”，從而想方設(shè)法從中攫取私利。

土地是最稀缺的農(nóng)業(yè)資源之一，因?yàn)橐坏┱加靡院蠛茈y再增加了。如何把農(nóng)村的土地管好，在改革中求發(fā)展，中央出臺(tái)了一系列的政策。中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議審議了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》。會(huì)議指出，堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破以及農(nóng)民利益不受損三條底線。

為何要?jiǎng)澇鲞@三條紅線？在推進(jìn)農(nóng)村土地改革過(guò)程中，農(nóng)民的利益怎么保證？改革如何才能做到有序穩(wěn)妥？分析如下：

堅(jiān)持土地公有制是國(guó)情的選擇

有關(guān)我國(guó)農(nóng)村土地制度改革，前些年有一個(gè)聲音，那就是實(shí)行私有化。但這個(gè)觀點(diǎn)在我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究者中一直有爭(zhēng)議。

近年來(lái)，我國(guó)的農(nóng)村土地公有制其實(shí)已進(jìn)行了大幅度的制度演進(jìn)，早已不是西方所說(shuō)的“公有”。它對(duì)這個(gè)“集體公有”進(jìn)行了嚴(yán)格的限制，既摒棄了原來(lái)公為大的不利一面，把集體土地充分授權(quán)給承包地的農(nóng)民，把農(nóng)民的承包權(quán)界定為財(cái)產(chǎn)權(quán)，其實(shí)也是一種準(zhǔn)所有制，不準(zhǔn)集體亂收回農(nóng)民的承包權(quán)。在此基礎(chǔ)上還衍生出“三權(quán)分置”，即增加了農(nóng)民承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，這個(gè)經(jīng)營(yíng)權(quán)利是可以抵押、出租的。這樣的制度安排，主要是防止這個(gè)私有權(quán)被濫用。

比如臺(tái)灣的土地是私有的，但近年來(lái)出現(xiàn)的一些“農(nóng)地悲劇”，也是讓人感到可惜的。那些早已離開(kāi)農(nóng)村到城里去的農(nóng)民，不愿意放棄在農(nóng)村的土地，不是因?yàn)樗麄儗?duì)土地有感情，而是看中其增值，就如同目前買房囤房炒房的地產(chǎn)者，他們不好好耕種，或者懶種，任憑極為稀缺的土地去低效率運(yùn)營(yíng)，臺(tái)灣因此陷入農(nóng)地悲劇。所以，保留集體公有制的一些權(quán)利，在土地被濫用時(shí)可以有被收回的可能，這種威懾制度在我國(guó)農(nóng)地極為稀缺的國(guó)情背景下，應(yīng)該有其合理的一面。

我以為，其實(shí)我國(guó)土地所指的“集體”，也就是西方的社區(qū)概念，強(qiáng)調(diào)社區(qū)成員的共同權(quán)益而不是片面強(qiáng)調(diào)個(gè)體的權(quán)利。在我國(guó)保留社區(qū)成員的所有權(quán)，讓社區(qū)成員的集體權(quán)益不致被個(gè)體所侵犯。這在人多地少的國(guó)家，是有其合理存在的基礎(chǔ)。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)既要放活也要“扎籠子”

近年來(lái)土地流轉(zhuǎn)速度大大地加快，準(zhǔn)確來(lái)講，一部分是被人為地推快，大量的工業(yè)資本下鄉(xiāng)，其經(jīng)營(yíng)成本比起小農(nóng)要高出不少，所以出現(xiàn)了為數(shù)不少的危險(xiǎn)案例：一些商業(yè)資本為了尋求資本高回報(bào)，打各種擦邊球，醉翁之意不在酒的事情經(jīng)常發(fā)生；不少地方把農(nóng)村的土地以農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)名義占用，然后以種種名義，用于非農(nóng)開(kāi)發(fā)；以農(nóng)業(yè)之名流轉(zhuǎn)到的農(nóng)用土地，之后會(huì)被各種名義的生態(tài)大棚、休閑旅游等非農(nóng)建設(shè)擠占，最后可能危及國(guó)家的糧食安全……

前幾天一位記者在湖南調(diào)查，發(fā)現(xiàn)一家企業(yè)以農(nóng)業(yè)之名租到的3000多畝地，剛過(guò)了兩年就已辦出500多畝的非農(nóng)用地，還準(zhǔn)備搞高爾夫球場(chǎng)。如果不去明令禁止，這樣的案例不知要發(fā)生多少。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)既要放活，但也要扎個(gè)籠子，就是要堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，切實(shí)保護(hù)基本農(nóng)田。中央此次公布的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》提出，要以用途管制為抓手，提出四個(gè)“嚴(yán)禁”，其中包括了嚴(yán)禁借土地流轉(zhuǎn)之名違規(guī)搞非農(nóng)建設(shè)。

四個(gè)“嚴(yán)禁”包括：嚴(yán)禁借土地流轉(zhuǎn)之名違規(guī)搞非農(nóng)建設(shè)，嚴(yán)禁在流轉(zhuǎn)農(nóng)地上建設(shè)或變相建設(shè)旅游度假村、高爾夫球場(chǎng)、別墅、私人會(huì)所等，嚴(yán)禁占用基本農(nóng)田挖塘栽樹(shù)及其他毀壞種植條件的行為，嚴(yán)禁破壞、污染、圈占閑置耕地和損毀農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施。堅(jiān)決查處通過(guò)“以租代征”違法違規(guī)進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)的行為，堅(jiān)決禁止擅自將耕地“非農(nóng)化”。國(guó)家正在制定永久基本農(nóng)田制度，以防止被流轉(zhuǎn)的土地非糧非農(nóng)化。國(guó)家通過(guò)土地用途管制來(lái)確保耕地紅線不被突破。

農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)也是有風(fēng)險(xiǎn)的，不能為了追求規(guī)模而犧牲小農(nóng)的利益。如果片面追求規(guī)模效益，最后會(huì)危及國(guó)家糧食安全。發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)中有一個(gè)著名的“反向”定律，那就是說(shuō)，農(nóng)戶土地經(jīng)營(yíng)的規(guī)模與其產(chǎn)量成反比，農(nóng)戶擁有的土地越多，其產(chǎn)量越低。原因很簡(jiǎn)單，土地少的話，可以精耕細(xì)作，精心維護(hù)，而如果土地太多，就容易粗放經(jīng)營(yíng)。

近年來(lái)通過(guò)增加社會(huì)化服務(wù)，尤其是農(nóng)機(jī)化服務(wù)，農(nóng)民的種與收可以請(qǐng)人代種代收，農(nóng)民可以安心外出打工獲得一份收入。糧食一直是國(guó)家安全戰(zhàn)略，如果有太多的人放棄糧食生產(chǎn)，就會(huì)危及國(guó)家糧食安全。從這個(gè)意義上來(lái)講，強(qiáng)調(diào)耕地紅線，其實(shí)是強(qiáng)調(diào)糧食安全。因?yàn)樵谀壳暗募夹g(shù)條件下，糧食生產(chǎn)基本上是技術(shù)約束型的，人類還沒(méi)有找到在單位土地上大幅度提升糧食產(chǎn)量的辦法。而蔬菜、養(yǎng)殖受耕地面積影響較少。養(yǎng)殖所需的飼料，基本上要來(lái)自粗糧。讓土地放在小農(nóng)手里，比放在企業(yè)手里，其用于生產(chǎn)糧食的概率會(huì)大出許多。企業(yè)追求經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)，而小農(nóng)首先要滿足自身需要。企業(yè)在目前種糧不賺錢的背景下，選擇流轉(zhuǎn)的土地種糧的可能性極低，而擁有土地的小農(nóng)，大部分是會(huì)選擇種糧的。從這個(gè)角度來(lái)看，耕地在小農(nóng)手里，國(guó)家的糧食安全戰(zhàn)略就會(huì)得到保證，反之則會(huì)很危險(xiǎn)。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)應(yīng)尊重農(nóng)民的意愿

雖然中央鼓勵(lì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)創(chuàng)新形式，但并不是誰(shuí)想怎么來(lái)就怎么來(lái)，必須是中央允許做的才可以。比如可以通過(guò)互換，解決承包地細(xì)碎化問(wèn)題，也可以推進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保試點(diǎn)，更可以讓農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股來(lái)發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

但土地流轉(zhuǎn)權(quán)歸農(nóng)戶，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于農(nóng)民，土地是否流轉(zhuǎn)、價(jià)格如何確定、形式如何選擇，應(yīng)由承包農(nóng)戶自主決定，流轉(zhuǎn)收益也應(yīng)歸承包農(nóng)戶所有。在這方面，不能搞大躍進(jìn)，不能搞強(qiáng)迫命令，不能搞行政瞎指揮，要尊重農(nóng)民在流轉(zhuǎn)中的主體地位，村級(jí)組織只能在農(nóng)戶書(shū)面委托的前提下才能組織統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，禁止以少數(shù)服從多數(shù)的名義將整村整組農(nóng)戶承包地集中對(duì)外招商經(jīng)營(yíng)。要通過(guò)加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系建設(shè)，來(lái)確保農(nóng)村土地的有序健康流轉(zhuǎn)。

土地使用一定要保護(hù)農(nóng)民的利益，但并不是說(shuō)農(nóng)民用這個(gè)土地想干啥就干啥，土地一定是有用途管制的。為了國(guó)家的糧食安全和整個(gè)土地的使用效率，二者之間需要一個(gè)平衡。通過(guò)土地用途管制把這幾個(gè)目標(biāo)一起實(shí)現(xiàn)。比如農(nóng)民承包的土地一旦被劃為基本農(nóng)田了，那么這一塊地就只能種糧食。

總之，三條紅線的劃定，既能夠保證改革的順利實(shí)施，又防止有人借改革之名損害農(nóng)民及國(guó)家利益，讓稀缺的土地資源為國(guó)家及農(nóng)民增加更多的產(chǎn)出與效益。