基層治理的活力在哪里

◎文/賀雪峰

基層治理的活力在哪里

◎文/賀雪峰

如果國家能將一些資源轉(zhuǎn)移進入村社，則村社集體就可能掌握一些公共資源，再通過動員起來的群眾和他們表達出來的訴求，形成自上而下資源與農(nóng)民自下而上需求在村莊層面的對接，這種對接就是當前中國資源下鄉(xiāng)背景下基層治理的活力之源。

當前國家每年上萬億元涉農(nóng)轉(zhuǎn)移支付，但是錢下去了，農(nóng)村基層治理的活力總體看卻沒有被很好地調(diào)動起來，還有些農(nóng)民形成了嚴重的等靠要思想，甚至有一些地方還借國家支農(nóng)資源的落地來謀取不正當?shù)暮锰?。農(nóng)村基層治理的活力到底在哪里？

楊華在家鄉(xiāng)動員村民建垃圾池的事是筆者所知的真實案例。楊華是湘南人，家鄉(xiāng)的宗族認同還存在。多年前，楊華家鄉(xiāng)的村民組就向上級申請建一個垃圾池，上級也有類似項目經(jīng)費。因為需要排隊或者是別的原因，直到2015年春節(jié)，楊華所在村民組仍然未能申請到項目經(jīng)費，而垃圾已經(jīng)圍村了。楊華在外地工作，他的家族在村民組有一定地位，他便聯(lián)系村民組長和一些村民代表，建議由大家捐資，同時每家出勞動力，不等不靠，自己修垃圾池。說干就干，花費1400元和大約60個工，3天就修好了之前預算要2萬元的垃圾池，并將村中垃圾全部清掃一遍。

從楊華家鄉(xiāng)建垃圾池的例子來看，農(nóng)村社會中還是有治理活力的，關鍵是發(fā)動和組織。而且，依靠村莊內(nèi)部的積極性來建垃圾池，只是將有勞動能力的村民組織起來，花了很少的錢，辦了不小的事情。而村民在共同建造垃圾池的勞動中相互打趣，加深了相互之間的感情。若由上級撥錢來做，花錢多，效果還不一定好。

自2002年開始，筆者在湖北4個村進行老年人協(xié)會建設的試驗，所做工作十分簡單，就是在4個村發(fā)起成立老年人協(xié)會，然后每村每年資助5000元活動經(jīng)費，由老年人協(xié)會自主決定如何使用。10多年下來，4個村的老年人協(xié)會都運轉(zhuǎn)良好，在當?shù)乩夏耆说纳钪幸呀?jīng)起到了不可或缺的作用，甚至對村莊治理也產(chǎn)生了影響。每年資助老年人協(xié)會5000元，平均每個老年人每天不到5分錢，但這錢所起的作用卻很大，因為這樣做十分有效地將老年人組織起來了，不僅做到了老有所樂，甚至在某些方面做到了老有所為。當時的口號叫作“一毛錢買老年人一天的幸福心情”，現(xiàn)在看起來在一定程度上是做到了。老年人協(xié)會建設真正起到了花小錢辦大事的效果，通過很少的資源投入，激活了農(nóng)村社會內(nèi)部的積極性。

個人出錢資助的老年人協(xié)會，小錢起到了大作用，而且整個過程中，無需在協(xié)會建設的任何具體事務上插手過問。相比一些地方政府建老年人協(xié)會，花的錢很多，卻沒有真正運作好，甚至運作幾天就持續(xù)不下去，自動關門了。

為什么會有如此巨大的差異？其中一個原因是，個人捐錢給老年人協(xié)會，老年人協(xié)會覺得欠個人的人情，因為個人完全沒有捐錢的義務。因為欠了人情，就必須用好每一分錢，且所有老年人都認為這是老年人協(xié)會的錢，是要用好的，小錢因此用到刀刃上，辦了大事。政府投入的錢，老年人協(xié)會不覺得欠政府的人情，不對任何人負責，怎么用錢都是可以的。另外一個原因是，政府撥下來的錢，為了防止錢被亂用，其用途一般都做了十分細致的規(guī)定，只能用到具體的地方，老年人協(xié)會和老年人群體缺少經(jīng)費使用上的發(fā)言權(quán)。

國家向農(nóng)村投入資源搞建設，只是國家去建，而不調(diào)動農(nóng)民內(nèi)在的積極性，不與農(nóng)民自己的切身利益聯(lián)系起來，國家投入資源越多，農(nóng)民越是被動，資源使用就越是缺少效率。國家投入資源為農(nóng)民建設基礎設施和公共服務，農(nóng)民當然是從中受益的，但是，農(nóng)民只是被動地受益，他們沒有參與其中，沒有貢獻，也就缺少發(fā)言權(quán)，缺少了活力。

為了提高國家支農(nóng)資源的使用效率，就必須提高農(nóng)民的參與度。在當前國家資源下鄉(xiāng)的過程中，有兩種方式被普遍采用，一種是以獎代補，就是由農(nóng)民自發(fā)建設，國家驗收合格，給予獎勵，比如挖萬方水塘，農(nóng)民挖一個萬方水塘可能要花2萬元，農(nóng)民挖好，政府驗收合格，給予1萬元獎勵，這樣挖出來的水塘，是農(nóng)民自己挖的，自己受益，且產(chǎn)權(quán)在自己，管理在自己。這樣可以落實到戶的項目，以獎代補是一個好辦法。還有一種超出農(nóng)戶的工程，比如修到村公路，上級撥款70%，由地方配套，包括村級配套和村民出義務工。只有農(nóng)民自己出了義務工，村集體出了錢，農(nóng)民才會認為是自己修的路，才會珍惜。

現(xiàn)在的問題是，在全國絕大多數(shù)地區(qū)，要求地方配套的國家資源下鄉(xiāng)，不僅沒有調(diào)動起農(nóng)民參與的積極性，反而因為地方無法組織起農(nóng)民參與出錢出力，而不得不借貸配套，結(jié)果，國家資源下鄉(xiāng)越多，村社集體為配套所借錢越多，鄉(xiāng)村債務越大。鄉(xiāng)村債務越大，村社集體動員農(nóng)民的能力越差。這樣，本來是動員農(nóng)民的配套要求，反而進一步將農(nóng)民排斥出去了。

問題出在哪里？出在基層組織沒有能力上，而其中根本原因則是基層治理缺少活力。北京大學教授潘維曾說，國家不僅要有辦大事的能力，而且關鍵要有辦小事的能力。問題是，小事瑣碎且復雜，只是按自上而下的標準化要求來辦全國不同地區(qū)農(nóng)村的小事，這樣的標準化要求就一定會鬧出很多荒唐的笑話。但是，如果不按標準化的要求向下轉(zhuǎn)移資源，而允許地方依據(jù)實際情況調(diào)整，地方就可能亂來，將國家寶貴的支農(nóng)資源用到與農(nóng)無關的地方去，拿去打造政績工程，甚至被貪污。這樣，在國家資源自上而下的轉(zhuǎn)移中，就面臨著“一收就死、一放就亂”的困境。問題的關鍵就在于國家資源最終受益者農(nóng)民的狀況。如果農(nóng)民是分散的，而國家資源轉(zhuǎn)移又是或然的，農(nóng)民就在國家為他們建設的基本公共服務方面沒有發(fā)言權(quán)，他們因此等靠要，在可以白得好處時，一定要占點便宜。農(nóng)民有自己生產(chǎn)生活中的困難，但在當前這樣自上而下的資源轉(zhuǎn)移體制中，農(nóng)民無法將他們的困難或者需求有效地表達出來或反映上去。所謂有效，是將有限資源用來優(yōu)先解決最必須訴求，而不是滿足所有訴求。農(nóng)民無法結(jié)成有效的意志，同時無法決定自上而下資源的使用方向與使用方法，當然就不會有很強的參與意識。

也就是說，現(xiàn)在的資源下鄉(xiāng)體制缺少對農(nóng)民的動員，缺少農(nóng)民有效的參與。資源下鄉(xiāng)是在為農(nóng)民提供基本的公共服務，但沒有變成農(nóng)民群體的事業(yè)。沒有對農(nóng)民的動員，農(nóng)民缺少參與渠道，在具體的生產(chǎn)生活中遇到困難向村社組織求援時，得不到有效回應，農(nóng)民就成了一盤散沙。一盤散沙當然不可能有建設性的力量，相反，還會出現(xiàn)少數(shù)害群之馬，提出不合理利益要求，這些人破壞農(nóng)民基本的生產(chǎn)生活秩序，破壞基本的共同規(guī)則，但無人愿意出來指責。

在面對農(nóng)民共同的生產(chǎn)生活困難時，村社集體的回應十分重要，因為村社集體是代表共同利益的。村社集體積極回應農(nóng)民的需求，農(nóng)民就會對村社集體產(chǎn)生信任并支持他們工作，村社集體就越有能力，這是一個正反饋。村社集體有了能力，就可以阻止“搭便車”行為，指責不合理利益要求者，村社集體背后農(nóng)民的支持，是巨大的力量。

村社集體與農(nóng)民之間的良性互動需要有一個具體的通道，這個通道就是通過村民會議或村民代表會議來動員農(nóng)民，鼓勵農(nóng)民參與和表達，提出自己的需求偏好，從而形成強大的共同利益與意志，然后村社集體直面農(nóng)民的需求，回應農(nóng)民的問題，觸及農(nóng)民的利益。這個動員過程和參與過程中結(jié)成的強大的農(nóng)民意志，可以抑制少數(shù)人的反對與反動，可以防止害群之馬的破壞。當然，現(xiàn)在的問題是，村社缺少回應農(nóng)民需求的基本資源。因為村社集體大多是空殼，甚至負債累累。

如果國家能將一些資源轉(zhuǎn)移進入村社，而不是全部通過具體項目下鄉(xiāng)，則村社集體就可能掌握一些公共資源，再通過動員起來的群眾和他們表達出來的訴求，形成自上而下資源與農(nóng)民自下而上需求在村莊層面的對接，這樣一種對接，可以解決農(nóng)民共同的且強烈的生產(chǎn)生活中的困難，觸及農(nóng)民真實的切身利益。這種對接就是當前中國資源下鄉(xiāng)背景下基層治理的活力之源。

沒有對農(nóng)民的動員，沒有群眾的參與，沒有基層組織的活力，國家向農(nóng)村轉(zhuǎn)移再多的資源，都難以解決千差萬別的需求，難以調(diào)動農(nóng)民對國家的支持與信任，難以提升國家的基礎性權(quán)力。

財政如何調(diào)動基層治理的活力，確實是一個值得研究的課題。

（作者系華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任、教授）