新林權(quán)改革：青年農(nóng)民參與缺失和利益困境

黃增付

（廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院）

一、引言

2003年試點(diǎn)，2008年全國推廣的農(nóng)村新集體林權(quán)制度改革（簡稱新林權(quán)改革）是土地承包經(jīng)營制度由耕地向林地的拓展與延伸，廣大農(nóng)民在改革過程中的自主參與和集體決策成為新林權(quán)改革取得顯著成效的決定性因素[1]。但值得注意的是，這項(xiàng)改革是在青年農(nóng)民大規(guī)模持續(xù)外流的背景中展開的，與這一特定因素的交織和互嵌，促使新林權(quán)改革研究必然涉及青年農(nóng)民的參與缺失和利益表達(dá)問題，而該問題是此前相關(guān)研究中被普遍忽視的。

（一）農(nóng)村新林權(quán)制度改革

新林權(quán)改革包括主體改革與配套改革部分，前者主要指確權(quán)到戶，包括20世紀(jì)80年代“林業(yè)三定”（穩(wěn)定山林權(quán)、劃定預(yù)留山和確定林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的簡稱）①“林業(yè)三定”是1981年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于保護(hù)森林發(fā)展林業(yè)若干問題的決定》中提出的林業(yè)政策。主要內(nèi)容包括國家所有、集體所有的森林、林木、林地，個人所有的林木和適用的林地，以及其他部門、單位所有的林木，要確定權(quán)屬，由縣以上人民政府頒發(fā)林權(quán)證，確認(rèn)所有權(quán)或使用權(quán)；劃給農(nóng)戶自留山（或沙灘、沙荒）用于植樹種草，長期使用，種植的林木歸農(nóng)戶所有，允許繼承；選擇和確定林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制，把責(zé)任和報酬、整體利益與個人利益聯(lián)系起來。時已均分到戶山林的確權(quán)換證和集體經(jīng)營山林的權(quán)益分配兩部分；后者主要指林權(quán)抵押貸款、林地流轉(zhuǎn)、合作社發(fā)展、森林保險和采伐制度建設(shè)等，目的是盤活山林承包經(jīng)營權(quán)，解決山林變現(xiàn)難題。在新林權(quán)改革自上而下的落實(shí)過程中，不可避免地與農(nóng)村社會環(huán)境發(fā)生碰撞和融合。在諸多與林權(quán)改革密不可分的社會因素中，一個被學(xué)者廣泛忽略的是持續(xù)近30年的青壯年農(nóng)民向城市的遷移現(xiàn)實(shí)。至2013年年底，全國農(nóng)民工數(shù)量達(dá)2.69億人，其中“80后”、“90后”占70%以上，同期60歲以上老年人口達(dá)2.02億，有六成以上生活在農(nóng)村①數(shù)據(jù)來源于2014年2月中國人力資源與社會保障部副部長楊志明在國務(wù)院新聞辦發(fā)布會上的講話、中國老齡工作委員會副主任吳玉韶在老齡辦新聞發(fā)布會上的講話，以及2006年12月國務(wù)院新聞辦發(fā)表的《中國老齡事業(yè)的發(fā)展》白皮書。。人口空心化為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來了深遠(yuǎn)影響，在新林權(quán)改革中的體現(xiàn)是：由于山林經(jīng)濟(jì)效益過低和外出務(wù)工收益高，大量青年農(nóng)民的山林經(jīng)營積極性偏低，并未返村參與改革，留守農(nóng)民則成為政策實(shí)施中的參與主體和受眾對象。

然而，新林權(quán)改革促進(jìn)了山林市場價值的迅速飆升，主要表現(xiàn)在木材價格、流轉(zhuǎn)租金、林業(yè)稅費(fèi)、抵押貸款和森林保險等方面。具體體現(xiàn)在：木材價格從改革前2003年前后的300-400元/立方米提至改革后2012年的800-1200元/立方米（以杉木原木為例），流轉(zhuǎn)租金從改革前的5-20元/畝提至150-200元/畝，林業(yè)稅費(fèi)從高到低和從有到無，抵押貸款和保險政策的開展得以將山林直接變現(xiàn)。市場價值的飆升對原忽視山林的青年農(nóng)民形成了強(qiáng)烈的經(jīng)濟(jì)吸引力，促使該群體的經(jīng)營態(tài)度發(fā)生轉(zhuǎn)變，推動其對山林權(quán)益的重視和索求。然而，由于青年農(nóng)民群體在改革中的參與缺失，對山林政策也缺乏足夠了解，導(dǎo)致承包山林時已客觀上存在很大程度的權(quán)益受損問題，只是這些問題在相當(dāng)時期內(nèi)被掩蓋起來。青年農(nóng)民的權(quán)益受損問題隨著山林市場價值的提高而普遍暴露出來，尤其表現(xiàn)在山林市場化過程中產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)收益與期望收益之間的巨大落差，當(dāng)青年農(nóng)民試圖維護(hù)和索求應(yīng)有的權(quán)益時，也遭遇表達(dá)受限的困難。

（二）案例描述

為對新林權(quán)改革中的青年農(nóng)民參與缺失和利益困境展開分析，文中結(jié)合2013-2014年在閩、贛、浙、黔、湘、豫6省進(jìn)行的調(diào)查進(jìn)行專門討論。本著差異性原則，筆者于每一試點(diǎn)縣選取1個示范村和1-2個非示范村，共計六個示范村、7個非示范村。

表1 2013年農(nóng)村新集體林權(quán)制度改革樣本村莊基本信息②數(shù)據(jù)來自于村干部訪談、村委會檔案資料和當(dāng)?shù)乜h（市）林業(yè)局檔案資料；村莊名稱均經(jīng)過化名處理。其中，粗體標(biāo)注部分為示范村信息，其余部分為非示范村信息。

如表1所示，樣本村18-34歲的青年人口約占總?cè)丝诘?4%，由于這部分人口的外遷，村莊老齡化和空心化非常嚴(yán)重。經(jīng)濟(jì)水平方面，2013年樣本村人均純收入為6138.5元/年，低于全國農(nóng)民8896元的年均純收入，但地區(qū)收入差距明顯，東部農(nóng)村明顯高于中西部農(nóng)村。如年均純收入最高的是浙江梅下村9000元/年，而最低的是湖南獨(dú)鳳村3700元/年。樣本村所采取的主體改革途徑具體有“均山到戶”、“預(yù)期均山”、“均股到戶”和“確權(quán)換證”四種。其中：“均山到戶”是將集體山林按人口平均分配；“預(yù)期均山”是將改革前已流轉(zhuǎn)出去的集體山林預(yù)先分給村民；“均股到戶”是按村莊實(shí)有人口，將山林收益分股到戶；“確權(quán)換證”是指將20世紀(jì)80年代已分山到戶的集體山林重新衡定換證?？傮w來說，“均山到戶”是改革中最普遍的山林權(quán)益分配方式，“預(yù)期均山”和“確權(quán)換證”是該方式的特殊表現(xiàn)，采用這三種方式的村莊占樣本的絕大多數(shù)。除河南梨溪村、雙葛村以外，其他樣本村山林資源相對豐富，人均面積為10.1畝。新林權(quán)改革后，盡管各地林業(yè)市場化水平迅速提高，但區(qū)域差距仍非常明顯，如抵押貸款面積較多的是浙江凹府村、梅下村和劉源村，共24600畝，占所有樣本村抵押貸款總面積的75%，而福建順昌、江西崇義4村中尚未有抵押貸款的農(nóng)戶。此外，林地流轉(zhuǎn)和山林入社方面，發(fā)展較快的是浙江和江西5村，貴州、湖南和河南6村發(fā)展則相對滯后，福建兩村集體林早在改革前就已流轉(zhuǎn)給營林公司，導(dǎo)致改革后村級林業(yè)市場化受阻。

青年農(nóng)民承包或經(jīng)營山林來源主要有三類：第一，20世紀(jì)80年代初“林業(yè)三定”時承包的山林，即集體山林在“三定”期間已均分到戶，新林權(quán)改革主要是核對和評估山林面積、四至范圍與市場價值等，并換發(fā)林權(quán)證?！傲謽I(yè)三定”距新林權(quán)改革已逾30年，很多當(dāng)時尚年幼的青年農(nóng)民在重新?lián)Q證時已成家另過，而習(xí)慣上仍和父母共用一張林權(quán)證，與父母只進(jìn)行山林經(jīng)營或收益分配。第二，新林權(quán)改革時承包的山林。即將集體山林按村莊人口均分，但山林低經(jīng)濟(jì)效益難以吸引外出村民回鄉(xiāng)參加改革，如2002年，閩、浙、贛、湘四省樣本村采伐跡地年流轉(zhuǎn)租金僅有5-15元/畝，因此青年農(nóng)民基本未實(shí)際參與分山。第三，婚后分家析產(chǎn)時獲得的作為部分“家產(chǎn)”的父輩承包山林。按照農(nóng)村習(xí)俗和產(chǎn)權(quán)意識，青年農(nóng)民婚后分家及家庭擴(kuò)大時，可得到部分山林作為家產(chǎn)，但這一經(jīng)營權(quán)繼承有相當(dāng)部分未改變山林承包權(quán)屬。

二、新林權(quán)改革中的青年農(nóng)民參與缺失

新林權(quán)改革中的青年農(nóng)民參與缺失表現(xiàn)包括主體改革中的參與缺失與配套改革中的參與缺失兩方面。其形成機(jī)制是：首先，改革期間青年農(nóng)民群體的大量外出務(wù)工；其次，山林低市場價值難以形成經(jīng)濟(jì)吸引力，青年農(nóng)民的經(jīng)營意愿不足和缺乏返鄉(xiāng)參與改革的動力；再次，村級林權(quán)改革過程中存在不同程度的政策異化問題，導(dǎo)致部分青年農(nóng)民參與改革的政策環(huán)境欠缺。

（一）新林權(quán)改革中的青年農(nóng)民參與缺失表現(xiàn)

1.主體改革中的參與缺失

以閩、贛兩省為代表的先行省份在新林權(quán)改革時，將具體操作權(quán)力下放到村組織，即實(shí)行“一村一策”，由各村自行民主決定改革方案[2]。但從樣本村的調(diào)查來看，并非所有村莊貫徹實(shí)行了這一政策，實(shí)際參與分山的主要是留守中老年農(nóng)民，而同樣留守的部分婦女因傳統(tǒng)習(xí)俗、家庭地位和知識水平等因素的限制也基本被排斥在外。福建小沛村、江西鐵欄村、浙江凹府村等6個示范村的主體改革開始前，村干部動員18歲以上外出村民共4105人回鄉(xiāng)參與，其中18-34歲之間的青年農(nóng)民約2180人，已婚的有1822人。這部分村民是法律意義上的改革參與主體和受眾，但經(jīng)動員后返鄉(xiāng)的不足30%，大多數(shù)青年村民并未因即將得到幾畝或數(shù)十畝山林而回鄉(xiāng)。留守親屬作為青年農(nóng)民的“利益看守人”，代替青年農(nóng)民參加村民會議和簽署承包合同，以致產(chǎn)生一位村民手持兩本至數(shù)本戶籍本簽字確權(quán)的情形。根據(jù)傳統(tǒng)習(xí)慣，青年農(nóng)民親自參與和由父母等親戚替代參與沒有實(shí)質(zhì)性差異，這一觀念在改革中被廣泛認(rèn)同接受。然而，就實(shí)質(zhì)意義而言，兩者又有著顯著區(qū)別，這種民間非正式制度安排與國家政策安排之間的失調(diào)對后期青年農(nóng)民的利益訴求產(chǎn)生了很大制約。除示范村外，青年農(nóng)民的參與缺失在一般林區(qū)和非示范村中表現(xiàn)得更為嚴(yán)重。一般林區(qū)和非示范村莊相對缺乏政府和媒體的關(guān)注，村干部承擔(dān)壓力也小，外出青年農(nóng)民很少或根本未得到有效動員。甚至部分村莊的村干部僅以掛條幅、寫海報或喇叭通知等方式象征性地進(jìn)行宣傳，整個改革卻是由村干部操控的，無其他村民或村民代表參加，在村村民也僅是被動地接受“改革”結(jié)果，自然也談不上外出青年農(nóng)民的參與與否。

2.配套改革中的參與缺失

配套改革是在明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上開展的林權(quán)抵押貸款、林地流轉(zhuǎn)、林業(yè)合作組織建設(shè)、采伐管理機(jī)制完善、林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展等改革[3]。與主體改革相比，配套改革是一項(xiàng)更具針對性、地域性和商業(yè)性的政策變動，無論是宣傳推廣力度，還是對普通農(nóng)民的影響程度均不如前者。以最具代表性的林權(quán)抵押貸款來說，樣本村共1250戶婚后分家另過的青年農(nóng)戶①除河南內(nèi)鄉(xiāng)縣商品林以楊木為主以外，其余地區(qū)商品林均以杉木為主。中，有71%的家庭所承包經(jīng)營山林在5-15畝之間，畝均可抵貸款額為市場價的40%，也即2500元左右，意味著青年農(nóng)民很難利用此項(xiàng)政策獲取足額資金。加之評估擔(dān)保機(jī)制滯后、貸款期限短和人情關(guān)系泛濫等原因，農(nóng)戶在抵押貸款中就還需承擔(dān)高昂的經(jīng)濟(jì)成本，這對山林面積少、可貸款金額小的青年農(nóng)民形成了嚴(yán)重的排斥，使旨在惠及廣大林農(nóng)的抵押貸款政策幾乎異變?yōu)榱謽I(yè)大戶的“提款機(jī)”。在568戶抵押貸款農(nóng)戶中，擁有50-150畝山林的大戶占到樣本數(shù)的76%，而這些大戶戶主大多數(shù)是中老年農(nóng)民，屬于青年農(nóng)民的不足14%。此外，分山中的參與缺失使相當(dāng)多青年農(nóng)民的承包山林不同程度地存在覆蓋率低、材質(zhì)差、位置偏遠(yuǎn)等問題，不僅對抵押貸款，更對林地流轉(zhuǎn)和入股合作社等形成了阻礙。在解釋配套改革中青年農(nóng)民的參與缺失時，江西鐵欄村主任的說法頗具代表性：“他們林地少，一個貸款辦下來需十天半月，除去各項(xiàng)費(fèi)用，才到手一兩萬元，而且期限短、利息高……大戶、公司和合作社只要條件好的（山林），蓄積量高的，差的不要，青年農(nóng)民的山林沒這個條件?！贝送?，在一般林區(qū)，由于荒山多、金融機(jī)構(gòu)積極性低、評估擔(dān)保機(jī)制滯后等因素，并沒有完全落實(shí)配套改革政策，很多政策停留在地方政府和村干部的文件或口頭上，使青年農(nóng)民面臨“有求無應(yīng)”的制度供給困境。截至調(diào)查結(jié)束的2014年4月，完全落實(shí)林權(quán)抵押貸款、林地流轉(zhuǎn)政策、森林保險等主要配套政策的有福建、江西、浙江的3個示范村及2個非示范村，而其他非示范村和貴州、湖南和河南所有樣本村尚未全部開展。

（二）新林權(quán)改革中的青年農(nóng)民參與缺失機(jī)制

1.大量青年農(nóng)民外出務(wù)工

大規(guī)模青壯年農(nóng)民向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致農(nóng)村空心化、老齡化問題日益突出[4]，并且該問題在農(nóng)業(yè)效益低的山區(qū)要比農(nóng)業(yè)效益較高的平原農(nóng)村更為常見[5]。自2003年開始至今的新林權(quán)改革期間，恰是我國農(nóng)村外出人數(shù)逐年遞增的時期。樣本村8917位外出務(wù)工農(nóng)民中，“80后”、“90后”所占比重為48%，成為外出就業(yè)主體，而留守老人、兒童和婦女構(gòu)成了常住人口，其中60歲以上的在村老年人口有2248人，占常住人口的22%以上。盡管村干部動員外出青年農(nóng)民返鄉(xiāng)，但山林低經(jīng)濟(jì)效益、長生長周期和多自然風(fēng)險等因素使他們盼望獲得長久承包權(quán)，而改革伊始大多數(shù)農(nóng)民對承包經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定性缺乏信心，擔(dān)心出現(xiàn)林木尚未成材即重新收回或重分的問題，對新林權(quán)改革所抱希望不大。而更重要的是，與充滿變數(shù)和沒把握的山林收益相比，青年農(nóng)民更重視當(dāng)前穩(wěn)定而豐厚的，也能把握的務(wù)工收益。以主要在珠三角、長三角務(wù)工的贛、黔、豫6村青年農(nóng)民為例，他們工資多在3000-6000元/月，數(shù)天務(wù)工收入即能抵上一畝山林年純收益。與務(wù)工這種短期內(nèi)看得見摸得著和有保障的固定收益的巨大反差，客觀上也使青年農(nóng)民暫停手頭工作請假或辭工回鄉(xiāng)參與改革成為一件很不理性的行為，他們認(rèn)為不值得親自回鄉(xiāng)參與，只需由家中的父母代為參與即可。

2.山林低經(jīng)濟(jì)價值

區(qū)域差異大、生長周期長和市場價格低等因素嚴(yán)重制約了林業(yè)發(fā)展水平，造成廣大林農(nóng)“守著金山過苦日子”，是長期以來造成農(nóng)民山林經(jīng)營意愿低下、林業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平偏低和社會投資不足的主要原因[6]。新林權(quán)改革的目標(biāo)就在于明晰產(chǎn)權(quán)、放活經(jīng)營、規(guī)范流轉(zhuǎn)、減輕稅費(fèi)，進(jìn)一步解放和發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)力[7]。但在改革中，長期低經(jīng)濟(jì)效益使農(nóng)民對改革的認(rèn)同度不高，將其視為“換湯不換藥”的政策變動。以樣本村中主要商品林杉木（樹齡15-20年）為例，在改革開始時的2003年，年均市場收益僅有25-50元/畝。由于效益過低，集體林在新改革開始前均存在不同程度的私下流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，約占總面積1/3，共63826畝的集體林在改革前已流轉(zhuǎn)出去。最嚴(yán)重的是福建省，兩個樣本村集體林在20世紀(jì)90年代已全部流轉(zhuǎn)給林業(yè)公司，使法定的分山確權(quán)演變成了“預(yù)期分山”，但這種分配方式因30-50年的期限限制，以及年均5元/畝的租金，在流轉(zhuǎn)期內(nèi)對農(nóng)民并無實(shí)際意義，也難以吸引青年農(nóng)民參與。比較來說，外出務(wù)工是青年農(nóng)民新林權(quán)改革參與缺失的直接原因，但造成該問題的深層原因卻是山林的低經(jīng)濟(jì)效益。盡管也有極少量青年農(nóng)民回鄉(xiāng)參與分山的，但這一情形發(fā)生于兩種條件下：一是父母等無法替代參與分山，而不得不回鄉(xiāng)；二是青年農(nóng)民家庭是當(dāng)?shù)亓謽I(yè)大戶，所承包山林面積大，規(guī)模效益促使其回鄉(xiāng)參與改革。但樣本村中80%以上的青年農(nóng)民因山林效益低和承包面積小，而未實(shí)際回鄉(xiāng)參與。

3.林權(quán)改革村級實(shí)施異化

在村級實(shí)施進(jìn)程中，村集體組織擁有高度的自主權(quán)力，是相關(guān)政策的制定和執(zhí)行者[8]。然而，由于地域發(fā)展差距、政府重視程度不同、山林資源差異等原因，村級政策實(shí)施中存在相當(dāng)嚴(yán)重的異化問題，即并未完全遵循權(quán)力部門要求和政策規(guī)定的規(guī)范化途徑，而是在不同程度上采用非正式化、非程序化手段等進(jìn)行的。其中，最鮮明的表現(xiàn)是以村干部小群體或個人決策取代村民大會或村民代表會議，成為事實(shí)上的決策方式。這種村級改革實(shí)施中的政策異化是一個普遍存在卻常被政府和媒介忽視的問題，尤其在一般林區(qū)和非示范村莊體現(xiàn)得最為明顯。相比較而言，贛、豫等一般林區(qū)的異化程度高于閩、贛、浙等重點(diǎn)林區(qū)，同一地區(qū)非示范村莊的異化程度高于示范村莊。重點(diǎn)林區(qū)和示范村作為政府著重推廣的典范，相關(guān)政策的實(shí)施備受當(dāng)?shù)卣兔襟w關(guān)注，總體上相對規(guī)范和正式。然而，無論是重點(diǎn)林區(qū)，還是一般林區(qū)，其內(nèi)部不同村莊，尤其是示范村和一般村之間的政策異化程度存在明顯差異。占林區(qū)絕大多數(shù)的非示范村莊作為“看不見”的場域，較之極少數(shù)示范村，其政策失范問題更能反映村級改革中的實(shí)際情況。在大部分非示范村，與全村2/3以上村民或村民代表集體決策方式不同，村干部成為改革的實(shí)際決策者，普通村民只被動接受村干部制定的一系列方案。在這種異化環(huán)境下，青年農(nóng)民即使有心回鄉(xiāng)參與改革，政策條件也不允許，致使其淪為被動的接受者角色。

由外出務(wù)工直接引起的新林權(quán)改革參與缺失，導(dǎo)致了青年農(nóng)民的山林權(quán)益受到很大程度的損害，而青年農(nóng)民參與缺失的根本因素在于山林低經(jīng)濟(jì)效益及村級政策異化問題。至于改革后的山林迅速升值，也是青年農(nóng)民始料未及的，并由此引發(fā)出他們山林經(jīng)營態(tài)度的轉(zhuǎn)變和利益困境。

三、新林權(quán)改革中的青年農(nóng)民利益困境

山林利益表達(dá)是新林權(quán)改革后山林市場價值的提高對青年農(nóng)民產(chǎn)生了強(qiáng)烈的經(jīng)濟(jì)吸引力，促使其重視山林受益，并要求維護(hù)、發(fā)展應(yīng)有權(quán)益或彌補(bǔ)受損權(quán)益的行為。但鑒于改革結(jié)果，主要是分山確權(quán)已以法律形式確立下來，建立在這一基礎(chǔ)上的其他延伸性結(jié)果難以改變，青年農(nóng)民陷入利益表達(dá)困境。新林權(quán)改革參與缺失帶來的利益困境主要包括山林收益低下、市場化融入不足和山林糾紛解決困難等。

（一）山林收益低下

改革參與缺失使部分青年農(nóng)民被分到蓄積量少、位置偏遠(yuǎn)或營林條件差的山林，這在收益低迷的當(dāng)時未引起足夠重視，加之他們對所承包山林也缺乏足夠了解，直至數(shù)年后山林升值時才發(fā)現(xiàn)與預(yù)期收益相差頗大。在接受訪談的275戶青年農(nóng)民家庭戶主中，近60%的戶主自認(rèn)為在改革中受到上述不公平對待。結(jié)合村組織檔案來看，實(shí)際有這些問題的青年農(nóng)民家庭約占樣本的42%，而這一比例在120位中老年家庭戶主樣本中僅為13%。青年農(nóng)民山林收益低的成因有傳統(tǒng)習(xí)慣和村莊公平意識的影響及山林代際分割等。在福建園亭村、江西右河村、貴州桂龍村等7村，村組織為兼顧公平，分給每戶的山林既有部分覆蓋率高、蓄積量多、材質(zhì)好和位置優(yōu)越的，也有部分荒山面積大、蓄積量少、材質(zhì)劣和位置偏遠(yuǎn)的。在法律意義上，婚后成家的青年農(nóng)民和父母分屬兩個家庭，但在傳統(tǒng)習(xí)慣中，分家后的青年農(nóng)民仍和父母是“一家人”，對此村委會采取了“捆綁”的方式，將兩戶人合為一戶來算，再由父母和青年農(nóng)民協(xié)商分割山林后，代其簽署合同。但青年農(nóng)民對于山林分割并不重視，同樣由留守父母做主。村干部在登記或簽署合同時也傾向于將條件好的那份留給留守父母，而將質(zhì)量較差的分給青年農(nóng)民。村干部不僅有留守父母和已婚青年農(nóng)民仍是“一家人”的考慮，還顧慮到留守父母缺乏其他收入來源，對山林依賴性和經(jīng)營積極性都高于青年農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)，認(rèn)為他們應(yīng)得到較好的那份山林。同時，絕大多數(shù)留守父母也認(rèn)為自己比青年農(nóng)民更適合經(jīng)營山林，雖然這些山林最終都將交給下一代經(jīng)營，但“年輕人只會砍樹賣錢，卻對經(jīng)營管護(hù)沒有興趣”，這使對山林情感頗深的老輩人難以接受。為防止子女只砍不種和管護(hù)難問題的出現(xiàn)，父母將條件好的那份山林歸入自己名下，形成青年農(nóng)民受到“不公平對待”和山林收益低的局面。也就是說，在民間規(guī)則與正式制度存在具有一定張力的鄉(xiāng)村，傳統(tǒng)習(xí)慣使然和對整體公平性的維護(hù)致使相當(dāng)部分青年農(nóng)民被分到山林效益低的山林。同時，也形成雖有留守父母代為參與改革，但往往出現(xiàn)青年農(nóng)民后來并不認(rèn)同父母簽字結(jié)果的問題。

（二）山林市場化融入受限

市場化融入程度與山林質(zhì)量息息相關(guān)，青年農(nóng)民山林的低效益造成了市場化融入困難，而使青年農(nóng)民面臨諸多條件限制，無法將山林變現(xiàn)為現(xiàn)金收入，實(shí)現(xiàn)盤活山林的改革初衷。市場化融入受限體現(xiàn)在：首先，抵押貸款方面。金融機(jī)構(gòu)對抵押山林做出了材質(zhì)、位置、生長周期、擔(dān)保資格等方面的嚴(yán)格限制，以充分降低借貸風(fēng)險，但這些條件恰恰是大多數(shù)青年農(nóng)民不具備的。在樣本村共568戶貸款戶中，34歲以下青年農(nóng)民家庭僅占18%，這和青年農(nóng)民市場化意識、資金需求、貸款意愿均高于其他人群的事實(shí)存在明顯相悖。青年農(nóng)民資金需求主要表現(xiàn)在發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)辦加工廠、發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)等方面，樣本村共730戶有貸款需求及意愿的農(nóng)戶中，青年農(nóng)戶比例為51%，遠(yuǎn)高于其他群體的比例。其次，林地流轉(zhuǎn)和合作社入社方面。林地流入方主要是大戶或營林公司等，效益最大化追求促使他們拒絕流入條件差的山場，而以流入條件好的山場為主。檔案顯示，主體改革完成后，樣本中青年農(nóng)戶的林地流轉(zhuǎn)參與率約為18.5%，普遍低于中老年農(nóng)戶33%的林地流轉(zhuǎn)參與率，山林流轉(zhuǎn)障礙包括林地面積小、山場分散、材質(zhì)差和租金過低等。在山林市場化融入受限的情況下，造成了這一群體外出后山林長期缺乏管護(hù)和荒山增加的問題，如貴州橫水村、江西凹府村和湖南獨(dú)鳳村，只砍不種造成的荒山面積每年分別以15%、8%和4.3%的速度增加。而入社過程中，合作社多以吸納經(jīng)濟(jì)林和用材林入社為主，但這兩類山林同樣有山場面積、材質(zhì)、地理位置，甚至人情關(guān)系遠(yuǎn)近等限制，為青年農(nóng)民入社設(shè)置重重門檻。此外，合作社以造林管護(hù)、林產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)供銷服務(wù)等為主要目的，要求山林連片規(guī)模化，青年農(nóng)民的山林大多位于村域邊緣，或距村莊中心較遠(yuǎn)，因而大多被排斥在外。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在擁有林業(yè)合作社的江西鐵欄村、浙江劉源村和河南梨溪村共329戶入社農(nóng)戶中，青年農(nóng)戶所占比重不足10%。

（三）林權(quán)糾紛解決困難

盡管樣本村宣稱已完成明晰產(chǎn)權(quán)任務(wù)，但仍存在大量的糾紛，其中涉及青年農(nóng)民的山林糾紛表現(xiàn)得尤為突出，包括界址不清、權(quán)屬模糊及與父母之間的山林認(rèn)同和分割矛盾等。樣本村中，村委會記錄在冊的糾紛共948起，涉及青年農(nóng)民的占39%。由于青年農(nóng)民的參與缺失或不足，且對政策缺乏了解，往往在山林升值時對分山或流轉(zhuǎn)時父母簽字的結(jié)果并不認(rèn)可。但時隔數(shù)年，分山等情況從法律上已確定下來，此時提出的質(zhì)疑和權(quán)益訴求在解決上面臨極大困難。調(diào)查表明，青年農(nóng)民的山林糾紛得到滿意調(diào)處的僅為12%，遠(yuǎn)低于中老年農(nóng)民45%的比例。另一問題是，在1982年“三定”期間已將集體林均分的村莊，“生不增、死不減”的制度設(shè)計造成此后出生的青年農(nóng)民無山可分，而中老年農(nóng)民占有大片山林，山林占有比例嚴(yán)重失衡，這是閩、贛、浙地區(qū)部分樣本村青年農(nóng)民不滿情緒和糾紛頻現(xiàn)的主因。即使其他樣本村在改革中對尚在實(shí)行集體經(jīng)營的山林進(jìn)行了均分，也因人口激增導(dǎo)致人均面積銳減，青年農(nóng)民人均分到的山林僅有6.7畝，而“三定”和此次改革中均有分到山林的農(nóng)戶人均面積為13畝，兩者相差甚大。此外，青年農(nóng)民與父母、兄弟姐妹之間的山林分割矛盾是常被人忽略的糾紛形式。這一類型糾紛是在青年農(nóng)民婚后分家析產(chǎn)——與父母、兄弟等親屬分割山林承包權(quán)——過程中形成的。由于山林是以戶為單位承包，分家前承包山林并不明確父母和子女之間的份額劃分，青年農(nóng)民對自己應(yīng)得的那份只有畝數(shù)等模糊認(rèn)識。山林分割矛盾不僅在男性青年中普遍存在，在女性青年中也同樣如此，如對于招贅組成的青年家庭，心懷顧慮的父母不愿分山給上門女婿，致使女性青年婚后分家后時難以分到和家庭規(guī)模般配的面積。在分家析產(chǎn)中，以戶為單位的模糊地權(quán)弊端暴露無遺，青年農(nóng)民對所分山林面積、質(zhì)量的要求與父母等親屬形成一定沖突。這些權(quán)益糾紛源于農(nóng)村非正式制度和國家政策法規(guī)之間的張力，后者不僅長期存在，也很難妥善解決，是青年農(nóng)民利益困境形成的重要機(jī)制。

新林權(quán)改革中的參與缺失，使青年農(nóng)民在山林價值迅速提高的情境中陷入了利益困境，其形成機(jī)制既有正式制度上的，如市場化融入方面，也有民間非正式制度上的，如山林糾紛解決方面，兩者之間相互交織和影響。然而，對山林承包經(jīng)營的重新重視短期內(nèi)無法彌補(bǔ)參與缺失帶來的權(quán)益損失，由此引發(fā)青年農(nóng)民對改革的不滿情緒和積極性挫傷，成為后林權(quán)改革時代的基本圖景之一。

四、結(jié)論與討論

外出務(wù)工是新林權(quán)改革中青年農(nóng)民參與缺失的直接原因，但其深層原因在于山林效益過低以及改革政策在村級實(shí)施中的異化。改革后期，隨著山林價值的飆升，青年農(nóng)民參與缺失帶來的問題很快暴露出來，即遭遇到山林收益低下、市場化融入受限和糾紛解決困難等利益表達(dá)困境。尤其是主體改革完成數(shù)年后，當(dāng)時被掩蓋的諸多問題已成“陳年舊賬”或既成事實(shí)，此時要索回權(quán)益或彌補(bǔ)損失，不僅存在時效性的不足，也存在利益表達(dá)渠道不完善和經(jīng)濟(jì)、社會、信息資源等多方排斥的問題，這些因素使青年農(nóng)民利益訴求的成功率極低。

政策實(shí)施中的青年參與不僅在形式和實(shí)質(zhì)上賦予青年表達(dá)利益訴求的機(jī)會以保障青年參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)，而且更維系了政府與青年的持續(xù)溝通和信任的關(guān)系以保證政策制定的合法性基礎(chǔ)[9]。青年農(nóng)民作為未來我國林業(yè)的主力軍，其利益困境不僅嚴(yán)重制約該群體的經(jīng)營意愿和林業(yè)發(fā)展，還威脅到農(nóng)村社會和基層治理的穩(wěn)定，通過進(jìn)一步改革對利益受損青年農(nóng)民做出適當(dāng)補(bǔ)償或讓利，滿足其利益訴求，是后林權(quán)改革時代亟待關(guān)注的問題。這一困境的解決需從多方面入手：首先，對青年農(nóng)民的問題山林進(jìn)行清查、補(bǔ)償。對確權(quán)過程中受到的不公正對待和欺瞞問題，及時從政策或資金方面予以幫扶補(bǔ)償，以保障青年農(nóng)民的合法權(quán)益和緩解利益剝奪引起的情緒不滿問題。其次，完善山林市場化融入的制度渠道。山林市場化融入不足，表明我國林業(yè)市場化體系建設(shè)還存在一定的不足，需加強(qiáng)林權(quán)抵押貸款擔(dān)保和評估、林地流轉(zhuǎn)、政策保險等建設(shè)，以確保山林市場化能公平、公正地覆蓋至所有群體。再次，積極對民間規(guī)則導(dǎo)致的糾紛進(jìn)行化解。民間規(guī)則作為長期內(nèi)化于民眾自覺意識的文化傳統(tǒng)，難以在短期內(nèi)得以改觀，對由此引起的山林糾紛也要謹(jǐn)慎采取法律政策等強(qiáng)制性手段，而應(yīng)主要采取引導(dǎo)、勸說、教育等途徑，并以法律政策為輔助來逐步解決。

[1]朱冬亮.村莊社區(qū)產(chǎn)權(quán)實(shí)踐與重構(gòu)：關(guān)于集體林權(quán)糾紛的一個分析框架[J].中國社會科學(xué),2013(11):85-103.

[2]賀東航、朱冬亮.關(guān)于集體林權(quán)制度改革若干重大問題的思考[J].經(jīng)濟(jì)社會體制比較,2009(2):21-28.

[3]嚴(yán)玖祖.集體林權(quán)制度配套改革情況及政策建議——福建、江西、貴州、湖南四省調(diào)研報告[J].中國財政,2012(7):45-48.

[4]周祝平.中國農(nóng)村人口空心化及其挑戰(zhàn)[J].人口學(xué)刊,2008(2):45-52.

[5]向卿青.山區(qū)農(nóng)村人口空心化的調(diào)查與思考——以四川蒼溪縣為例[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì),2012(6):97-100.

[6]李晨婕、溫鐵軍.宏觀經(jīng)濟(jì)波動與我國集體林權(quán)制度改革——1980年代以來我國集體林區(qū)三次林權(quán)改革“分合”之路的制度變遷分析[J].中國軟科學(xué),2009(6):33-42.

[7]李周.林權(quán)改革的評價與思考[J].林業(yè)經(jīng)濟(jì),2008(9):3-8.

[8]朱春燕、董晶.基于地方性知識視角的農(nóng)村基層民主——以永安市洪田村林改經(jīng)驗(yàn)為個案[J].東南學(xué)術(shù),2011(5):102-109.

[9]郭開元.論我國政策制定中的青年參與[J].中國青年研究,2011(11):41-44.