洛南縣集體林權(quán)制度改革成效評(píng)析

楊 君，盧根良，吳寬敏

(1.陜西省洛南縣林業(yè)局，陜西洛南726100;2.陜西省洛南縣退耕還林辦公室，陜西洛南726100;3.陜西省洛南縣核桃研究所，陜西洛南726100)

1 引言

洛南縣位于陜西省商洛市東北部，地處秦嶺東段南麓，南洛河上游，是一個(gè)“八山半水分半田”的土石山區(qū)，土地總面積424.5萬畝，其中林業(yè)用地296.8萬畝，在有林地中，國有林25.5萬畝，集體林179.7萬畝，自留山19.5萬畝，是陜西省重點(diǎn)林業(yè)縣之一。根據(jù)省市關(guān)于集體林權(quán)制度改革的部署安排，洛南縣于2008年4月進(jìn)行試點(diǎn)，2009年5月全面鋪開，2011年底全面完成了包括外業(yè)勘界、申請(qǐng)登記、確權(quán)發(fā)證在內(nèi)的所有主體改革任務(wù)，并隨即啟動(dòng)實(shí)施配套改革工作。通過改革，落實(shí)了林權(quán)主體，明晰了林業(yè)產(chǎn)權(quán)，激發(fā)了林農(nóng)造林、護(hù)林的積極性，促進(jìn)了林下經(jīng)濟(jì)等林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，初步實(shí)現(xiàn)了“山有其主、主有其權(quán)、權(quán)有其責(zé)、責(zé)有其利”的目標(biāo)。

2 自然概況

洛南縣地理位置位于東經(jīng) 109°44'10″～110°44'06″，北緯 33°52'00″～ 34°25'58″。全縣總土地面積283013 km2，林業(yè)用地202 867 hm2，其中集體林地200 867 hm2，森林覆蓋率 67.9%，活立木總蓄積 606.4 萬m3。全縣轄19個(gè)鎮(zhèn)，381個(gè)村(居)委會(huì)，總?cè)丝?6.1萬人。為“全國核桃王”生長地和“倉頡造字故里”，被中國經(jīng)濟(jì)林協(xié)會(huì)和國家林業(yè)局命名為“全國經(jīng)濟(jì)林核桃之鄉(xiāng)”。

3 成效分析

3.1 落實(shí)了權(quán)屬主體，明晰了林業(yè)產(chǎn)權(quán)

通過改革，全縣共計(jì)確權(quán)勘界20.18萬塊宗地，200867 hm2集體山林，發(fā)放林權(quán)證63 434戶，73 022本。落實(shí)自留山60 560 hm2，責(zé)任山121 120 hm2萬畝，承包山9 087 hm2，集體山10 100 hm2。簽訂承包合同11.08萬份，承包到戶面積19 077 hm2，承包到戶率95%。實(shí)現(xiàn)了“山有其主、主有其權(quán)、權(quán)有其責(zé)、責(zé)有其利”的目標(biāo)。

3.2 林權(quán)糾紛得以調(diào)處，促進(jìn)了農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定

本次林改，全縣共發(fā)生林權(quán)糾紛354起，涉及面積1 133 hm2，經(jīng)過各方努力，目前已成功調(diào)處352起1 127 hm2，調(diào)處率99.4%。巡檢鎮(zhèn)黑彰村林改工作組，成功調(diào)處了一起經(jīng)市、縣兩級(jí)法院三次判決，時(shí)間長達(dá)26年之久未決的林權(quán)糾紛，最終雙方當(dāng)事人握手言和，簽訂了調(diào)處協(xié)議，化解了兩代人因林權(quán)糾紛而產(chǎn)生的矛盾，產(chǎn)生了良好的影響。

3.3 促進(jìn)了農(nóng)村民主政治和法制建設(shè)進(jìn)程

林改期間，始終堅(jiān)持尊重群眾意愿，始終堅(jiān)持依法依規(guī)辦事，充分體現(xiàn)林改工作的公正性和透明性，充分尊重村民的知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)，使廣大群眾的法律意識(shí)明顯增強(qiáng)，有力地促進(jìn)了農(nóng)村的民主政治和法制建設(shè)進(jìn)程。

3.4 鍛煉了干部隊(duì)伍，密切了干群關(guān)系

外業(yè)勘界是一項(xiàng)技術(shù)性很強(qiáng)的工作。通過林改，使許多原來對(duì)識(shí)圖、勾圖業(yè)務(wù)生疏的同志，鍛煉成了勘界勾圖的行家里手。林改中，工作隊(duì)員始終以林改工作大局為重，不辭勞苦，奔波在山頭地塊，翻山越嶺搞勘界，走村串戶調(diào)糾紛，常常是夜以繼日，廢寢忘食，表現(xiàn)出了特別能吃苦、特別能干事、特別能奉獻(xiàn)的精神。這些精神，得到了群眾的贊譽(yù)，密切了干群關(guān)系。

3.5 森林資源得到有效保護(hù)

林改中，始終堅(jiān)持“一手抓林改，一手抓保護(hù)”，時(shí)刻不忘森林資源管護(hù)工作，使資源管理始終處于高壓態(tài)勢(shì)，從而確保了資源安全。林改后，林農(nóng)成了山林主人，愛林護(hù)林積極性空前高漲，也舍得投資，樂于投資，有效維護(hù)了林區(qū)秩序穩(wěn)定和森林資源安全。

3.6 建起了高效、規(guī)范的林權(quán)管理、流轉(zhuǎn)平臺(tái)

組建成立了洛南縣林權(quán)管理信息服務(wù)中心，為林農(nóng)搭建一個(gè)高效、規(guī)范、有序的林權(quán)流轉(zhuǎn)平臺(tái)，為進(jìn)一步放活經(jīng)營、激發(fā)林業(yè)生產(chǎn)潛力創(chuàng)造了條件。制定出臺(tái)了《洛南縣森林資源資產(chǎn)評(píng)估管理試行辦法》、《洛南縣森林資源流轉(zhuǎn)管理試行辦法》、《洛南縣林權(quán)抵押貸款管理試行辦法》、《洛南縣森林火災(zāi)保險(xiǎn)試行辦法》等配套政策，為林農(nóng)盤活資產(chǎn)、融資貸款和發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)提供了政策保障。

3.7 林下經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展成效初步顯現(xiàn)

林改后，林農(nóng)成了山林主人，不僅擁有了廣闊的發(fā)展空間，而且對(duì)發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)充滿信心。近年來，全縣發(fā)展以丹參、連翹、桔梗為主的中藥材7 413 hm2，2014年產(chǎn)量達(dá)2.1萬t，產(chǎn)值2.1億元。累計(jì)發(fā)展核桃26 667 hm2，850 萬株，其中近年栽植 6 200 hm2，236 萬株，2014年核桃產(chǎn)量1.6萬 t，產(chǎn)值3.4億元。累計(jì)發(fā)展蠶桑面積6 667 hm2，年養(yǎng)蠶1萬張，產(chǎn)繭450 t，產(chǎn)值1 000萬元。僅中藥材、核桃、蠶桑三項(xiàng)，農(nóng)民人均分別增收456元、739元和27元。洛南縣退休職工黃益民，在林改后通過流轉(zhuǎn)高耀鎮(zhèn)雙關(guān)村10余戶林農(nóng)的林地資源，取得13 hm2林地的使用權(quán)后，注冊(cè)成立了洛南縣文仙山禽類養(yǎng)殖有限公司和洛南縣文仙山禽類養(yǎng)殖專業(yè)合作社，發(fā)展會(huì)員40余人，采取“公司+農(nóng)戶”，“公司+專業(yè)合作社+農(nóng)戶”的發(fā)展模式，年養(yǎng)殖烏骨雞、珍珠雞、孔雀、大雁鵝等3 000余只，土雞6 000余只，年銷售收入100余萬元。景村鎮(zhèn)賈溝村賈振虎成立養(yǎng)雞專業(yè)合作社，發(fā)展會(huì)員20戶，利用林改落實(shí)到戶的林坡33 hm2，養(yǎng)殖土雞50 000只。因生產(chǎn)的土雞羽毛鮮艷、肉質(zhì)鮮嫩、綠色無公害，被湖北一家企業(yè)一次性定購，凈收入125萬元。在示范大戶的帶動(dòng)下，周圍群眾紛紛加入到林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行列之中。以洛源、保安、麻坪等鎮(zhèn)為重點(diǎn)的連翹采集和以陳耳、巡檢、古城、靈口等鎮(zhèn)為重點(diǎn)的油松、華山松、橡子采集已初步形成采集產(chǎn)業(yè)帶，年產(chǎn)值2 000余萬元，已成為林業(yè)新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。

4 主要措施分析

4.1 加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，高位推動(dòng)

縣委、縣政府把林改工作作為全縣農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的一件大事來抓，主要領(lǐng)導(dǎo)高度重視，親力親為。成立了由縣長任組長，主管副書記和副縣長任副組長的全縣林改工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)全縣林改工作的安排部署、組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查。縣林業(yè)局成立由3名科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)任組長的林改督查指導(dǎo)組，負(fù)責(zé)林改工作的技術(shù)指導(dǎo)和質(zhì)量檢查。各鎮(zhèn)成立由縣級(jí)包鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)任指導(dǎo)員，鎮(zhèn)黨委書記任隊(duì)長，包鎮(zhèn)部門領(lǐng)導(dǎo)和鎮(zhèn)長任副隊(duì)長的林改工作隊(duì)，同時(shí)下設(shè)技術(shù)質(zhì)量組和糾紛調(diào)處組，負(fù)責(zé)本鎮(zhèn)林改的組織實(shí)施、督促檢查和質(zhì)量驗(yàn)收工作。形成了縣直接領(lǐng)導(dǎo)、鎮(zhèn)組織實(shí)施、村組具體操作、部門搞好服務(wù)的工作格局。通過強(qiáng)有力的組織保障和高位推動(dòng)，保證了林改工作的順利實(shí)施。

4.2 廣泛宣傳，全民參與

農(nóng)村是改革的主戰(zhàn)場(chǎng)，群眾是改革的主力軍。為了給林改工作營造一個(gè)良好的輿論氛圍，在林改之初，縣委、縣政府從宣講林改政策，統(tǒng)一干群思想入手，通過印發(fā)《致全縣農(nóng)民朋友的一封公開信》、懸掛橫幅、刷寫標(biāo)語、辦板報(bào)、召開會(huì)議、廣播電視宣傳等群眾喜聞樂見的形式，向群眾宣傳林改的意義、政策、方法、程序等內(nèi)容，使群眾從思想上認(rèn)識(shí)重視林改，從行動(dòng)上支持參與林改，為林改工作奠定良好的群眾基礎(chǔ)。

4.3 加強(qiáng)培訓(xùn)，嚴(yán)格規(guī)程

林改工作政策性之強(qiáng)，涉及面之廣，群眾參與度之高為歷來少有。為保證林改質(zhì)量，在工作開展之前，組織編印了《洛南縣集體林權(quán)制度改革工作細(xì)則》、《洛南縣集體林權(quán)制度改革資料匯編》等工作手冊(cè)，下發(fā)工作隊(duì)員人手一冊(cè)。縣里分兩次對(duì)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)、村組干部、林改隊(duì)員進(jìn)行專題培訓(xùn)，使所有林改工作人員在進(jìn)村入戶前，都能熟練掌握林改的政策界限、方法步驟和工作流程，并在實(shí)際工作中嚴(yán)格按照技術(shù)規(guī)范操作，確保改革不走過程，經(jīng)得起檢驗(yàn)。

4.4 集思廣益，制定方案

林地承包方案的制定，是改革的核心內(nèi)容，也是群眾意愿的體現(xiàn)。所以，在制定方案中，讓群眾在吃透林改政策精神的基礎(chǔ)上，充分醞釀?dòng)懻摚紡V益，吸納各方意見，然后制定出切合村組實(shí)際、科學(xué)合理的林改方案。在制定程序上，嚴(yán)格實(shí)行“四簽兩不準(zhǔn)”和“兩個(gè)三分之二”制度，充分保障群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)。

4.5 夯實(shí)責(zé)任，嚴(yán)格督查

為了進(jìn)一步落實(shí)工作責(zé)任，縣政府與鎮(zhèn)政府、林業(yè)局，林業(yè)局與鎮(zhèn)林業(yè)站、林改隊(duì)員，鎮(zhèn)政府與村組、包村干部分別簽訂了林改目標(biāo)責(zé)任書，層層落實(shí)了工作任務(wù)和責(zé)任。縣上制定印發(fā)了《洛南縣林改工作人員紀(jì)律規(guī)定》?？h委、政府督查室定期、不定期對(duì)林改工作進(jìn)行檢查、抽查。

5 存在的問題

5.1 林農(nóng)山林分散，資源流轉(zhuǎn)變現(xiàn)難

林改雖然落實(shí)了山林主體，林農(nóng)擁有了自主經(jīng)營權(quán)，但分散到各家各戶的林坡面積都不大。要想搞規(guī)模經(jīng)營或資源流轉(zhuǎn)變現(xiàn)，難度較大。

5.2 缺乏龍頭企業(yè)，林產(chǎn)品加工增值空間小

全縣目前無一家深加工龍頭企業(yè)，林農(nóng)生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品只能靠出售原產(chǎn)品銷售，增值空間小，群眾獲利少。

5.3 專業(yè)合作社建設(shè)步伐慢，社會(huì)化服務(wù)體系不夠健全

目前雖然成立了11家林業(yè)專業(yè)合作社，但都是剛剛建成，尚未真正發(fā)揮作用，特別是在信息傳遞、技術(shù)培訓(xùn)、產(chǎn)品包裝等方面，需要加快步伐。

5.4 林下經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)特色不夠鮮明，專業(yè)優(yōu)勢(shì)不強(qiáng)。

林下經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)雖然起步良好，初具規(guī)模，但四面開花，特色不“特”，專業(yè)不“專”，優(yōu)勢(shì)不夠明顯。

6 對(duì)策與建議

6.1 用規(guī)模經(jīng)營增加收益

引導(dǎo)林農(nóng)解放思想，更新觀念，在保證必需的生產(chǎn)生活資料前提下，對(duì)分散林坡進(jìn)行流轉(zhuǎn)，搞規(guī)模經(jīng)營或大戶經(jīng)營，以進(jìn)一步發(fā)揮資源優(yōu)勢(shì)和林地潛力，最大限度地增加林農(nóng)收益。

6.2 引進(jìn)龍頭加工企業(yè)

引進(jìn)技術(shù)先進(jìn)、實(shí)力雄厚，有社會(huì)責(zé)任感的深加工龍頭企業(yè)，帶動(dòng)林業(yè)產(chǎn)業(yè)快速、健康、持續(xù)發(fā)展。

6.3 加大政府投資扶持力度，加快社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)

對(duì)已成立的專業(yè)合作社，從資金扶持、信貸支持、技術(shù)培訓(xùn)、信息傳遞等方面予以幫助，使其正常運(yùn)轉(zhuǎn)，發(fā)揮應(yīng)有的作用。

6.4 制定林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展中長期規(guī)劃

根據(jù)全縣的自然資源和地域特點(diǎn)，結(jié)合各鎮(zhèn)的特色優(yōu)勢(shì)，制定科學(xué)合理、切實(shí)可行的林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展中長期規(guī)劃，指導(dǎo)林下經(jīng)濟(jì)有目標(biāo)、有步驟、有特色、有效益地快速發(fā)展。

［1］國家林業(yè)局集體林權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室.中國集體林權(quán)制度改革實(shí)踐百例［M］.北京:中國林業(yè)出版社，2009.

［2］國家林業(yè)局集體林權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室.陜西省集體林權(quán)制度改革資料匯編(四)［R］.西安:陜西省集體林權(quán)制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，2008.

［3］洛南縣集體林權(quán)制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室.洛南縣集體林權(quán)制度改革資料匯編［R］.洛南:洛南縣集體林權(quán)制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，2008.

［4］朱冬亮.集體林權(quán)制度改革:制度實(shí)施與成效反思［J］.中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版，2007(3):81.

［5］賀東航.集體林權(quán)制度改革后林農(nóng)成效及其機(jī)理分析［J］.東南學(xué)術(shù)，2000(5):81.