基于平衡計(jì)分卡的城市生活垃圾利用機(jī)制分析

韓帥奇，隋可心，孫 琳，李銘珍 (河海大學(xué)企業(yè)管理學(xué)院，江蘇常州213022)

目前我國在城市生活垃圾的處理上取得了一定的成果，2012年我國城市生活垃圾清運(yùn)量為1.70億t，全國共計(jì)701個(gè)垃圾處理設(shè)施，日處理垃圾能力達(dá)到446 268 t，垃圾填埋量占垃圾處理總量的72.6%。2000～2012年，年均增速在3%左右，具體如表1所示。雖然目前城市垃圾處理率已達(dá)到到84.8%，但處理方式以填埋為主，表現(xiàn)為有大量可以再利用的資源未得到有效的回收利用。

我國環(huán)境污染嚴(yán)重的問題還沒有解決，循環(huán)經(jīng)濟(jì)的道路還很長，主要表現(xiàn)在以下4個(gè)方面。一是垃圾循環(huán)處理的技術(shù)薄弱，處理生活垃圾大都采用焚燒、填埋的處理方式，對環(huán)境污染較大。我國垃圾資源化技術(shù)研究的成熟性、完善性和推廣應(yīng)用程度也都比較低，特別在資源利用方面，缺乏新技術(shù)、新工藝的綜合開發(fā)和工程經(jīng)驗(yàn)，難以滿足不同地區(qū)、不同層次的需求。二是居民資源再利用意識不強(qiáng)，導(dǎo)致未能從行為上參與到生活垃圾循環(huán)應(yīng)用中去，造成城市垃圾循環(huán)處理的工作就很難進(jìn)行。三是垃圾循環(huán)處理作為城市公共衛(wèi)生事業(yè)，經(jīng)費(fèi)大都來自財(cái)政撥款，加大了政府的財(cái)政壓力;引進(jìn)先進(jìn)的大型分類處理設(shè)備，加大循環(huán)分類技術(shù)的研究等等，都需要投入大量的經(jīng)費(fèi)，但是資金有限導(dǎo)致實(shí)施受到限制。四是政策法規(guī)不夠完善，當(dāng)前我國頒布了一系列的法規(guī)，如《城市生活垃圾處理及污染防治技術(shù)政策》、《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》等，但這些法律法規(guī)多數(shù)只是原則性的規(guī)定，缺乏具體可行的實(shí)施細(xì)則，給城市生活垃圾處理造成很大的困難［2］。

表1 目前在中國城市生活垃圾處置現(xiàn)狀［1］

1 城市生活垃圾處理的國內(nèi)研究現(xiàn)狀

國內(nèi)學(xué)術(shù)界對于城市生活垃圾循環(huán)處理的績效評估的研究較少，研究主要集中在垃圾減量化及垃圾處理工藝方面，文獻(xiàn)［3－5］中對現(xiàn)有的焚燒、填埋、堆肥等各種垃圾處理方式做了優(yōu)劣分析，用數(shù)據(jù)說明了這些垃圾處理方式所帶來的效果，但是在具體實(shí)施建議中給出的仍舊是建議完善相應(yīng)的法律法規(guī)，并沒有著重強(qiáng)調(diào)垃圾循環(huán)利用。文獻(xiàn)［6］中引出了垃圾熱解氣化技術(shù)，對垃圾熱解氣化技術(shù)做具體闡述，并在此基礎(chǔ)上將垃圾熱解氣化技術(shù)與普通垃圾焚燒進(jìn)行對比分析，闡述了實(shí)例性熱解氣化技術(shù)的應(yīng)用，為大規(guī)模垃圾處理技術(shù)轉(zhuǎn)型提供參考，但是新技術(shù)的采用必將耗費(fèi)大量的財(cái)力和物力，在實(shí)施上受到一定的限制，同時(shí)該文獻(xiàn)只是針對焚燒垃圾做了闡述，并沒有循環(huán)處理的概念。有部分學(xué)者將研究重點(diǎn)放在資金的籌集上，文獻(xiàn)［7］中強(qiáng)調(diào)垃圾處理資金投入主體的問題，認(rèn)為可以將垃圾處理這個(gè)項(xiàng)目從政府的手中移交到企業(yè)手中從而緩解政府資金緊張的問題。但是它的側(cè)重點(diǎn)只是為了解決資金量的問題，而忽視了資金質(zhì)的問題，即單位資金到底可以產(chǎn)生多生效益。另一方面，雖然將一個(gè)公共事業(yè)的資金風(fēng)險(xiǎn)從政府手中轉(zhuǎn)移到私人手中，降低了政府風(fēng)險(xiǎn)，但同時(shí)這種風(fēng)險(xiǎn)還是不可避免得存在著，而且更加具有不穩(wěn)定性。文獻(xiàn)［8］中以PPP模式為基礎(chǔ)，討論了城市生化垃圾處理市場化的必然趨勢，對PPP模式在我國城市生活垃圾處理中的應(yīng)用進(jìn)行研究。但是PPP模式的實(shí)施必須以政府的支持、健全的法律和專業(yè)的人才為前提。這樣對于政府來說，如何確定合作公司給政府增加了難度，并且增加了政府的風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)，同時(shí)如何設(shè)定項(xiàng)目的回報(bào)率也會成為爭議問題。文獻(xiàn)［9－11］分別對城市生活垃圾的垃圾堆肥、衛(wèi)生填埋、焚燒的處理方法進(jìn)行討論，針對某一方式提出了更好的改進(jìn)措施，雖然改進(jìn)措施較為先進(jìn)，但在技術(shù)上都需要資金大量的支持，并且并沒有落實(shí)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的思想，這使垃圾的處理收到了限制。

2 平衡計(jì)分卡的理論研究和實(shí)際運(yùn)用

平衡計(jì)分卡是將企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)分解成多項(xiàng)指標(biāo)的多元績效評價(jià)體系，從財(cái)務(wù)、客戶、內(nèi)部運(yùn)營、學(xué)習(xí)與成長4個(gè)角度，將組織的戰(zhàn)略落實(shí)為可操作的衡量指標(biāo)和目標(biāo)值，組織并從這4個(gè)方面審視自身業(yè)績(圖1)。

平衡計(jì)分卡是一套具有很強(qiáng)操作指導(dǎo)意義的指標(biāo)框架體系，它所強(qiáng)調(diào)的四個(gè)層面緊緊相連，具有深刻的內(nèi)在聯(lián)系。它所強(qiáng)調(diào)的其中的因果關(guān)系，主要反映如下圖2所示。學(xué)習(xí)與成長有助于內(nèi)部流程的提高，保證企業(yè)長期生命力，從而為客戶提供更大的價(jià)值;客戶價(jià)值的提高又是企業(yè)財(cái)務(wù)不竭的源泉和動(dòng)力。同時(shí)，平衡計(jì)分卡將定量分析與定性分析相結(jié)合，將財(cái)務(wù)分析與非財(cái)務(wù)分析相結(jié)合，有利于克服單方面的定量分析與單方面的財(cái)務(wù)分析的不足。

在理論研究方面，我國有不少學(xué)者對于平衡計(jì)分卡運(yùn)用于企業(yè)等營利性組織的可行性進(jìn)行了詳細(xì)的探討。如臧得霞［12］指出在平衡計(jì)分卡的4個(gè)維度下分別設(shè)置了一級指標(biāo)和二級指標(biāo)，則對于評價(jià)結(jié)果而言具有更強(qiáng)的精準(zhǔn)性。而關(guān)于平衡計(jì)分卡運(yùn)用于政府等公共部門的研究尚處于一個(gè)起步階段，并且案例零星而散亂。張定安［13］對平衡計(jì)分卡引入政府機(jī)構(gòu)績效管理的可行性進(jìn)行了詳細(xì)的論述;夏謙謙［14］則對平衡計(jì)分卡在政府部門和企業(yè)的應(yīng)用的不同點(diǎn)作了詳細(xì)的探討。

在實(shí)際運(yùn)用方面，平衡計(jì)分卡在一些有名的企業(yè)得到了具體的實(shí)施并取得了顯著的成效。如聯(lián)想集團(tuán)在《落地生根、健體強(qiáng)生，苦練內(nèi)功、決勝創(chuàng)新——聯(lián)想公司2003財(cái)年規(guī)劃目標(biāo)策略》中明確指出:“我們要強(qiáng)化執(zhí)行力度，利用平衡計(jì)分卡的方式進(jìn)行考核……”至于在政府一些公共部門的運(yùn)用目前還尚未進(jìn)行，只是處于研究與展望階段。但是平衡計(jì)分卡這一框架體系還可以運(yùn)用于更多的公共部門的績效評價(jià)系統(tǒng)，或者說更廣闊的領(lǐng)域。

平衡計(jì)分卡是用來評價(jià)企業(yè)戰(zhàn)略管理績效的系統(tǒng)，將它運(yùn)用于衛(wèi)生環(huán)保部門是一種大膽的構(gòu)想。筆者文立足于平衡計(jì)分卡，綜合考慮了資金、居民、內(nèi)部流程和學(xué)習(xí)與成長4個(gè)方面的因素，不僅僅對當(dāng)前的狀況進(jìn)行了評價(jià)，而且還對未來發(fā)展的可能性進(jìn)行了評價(jià)。同時(shí)另一個(gè)很重要的方面，平衡計(jì)分卡將定性指標(biāo)與定量指標(biāo)相結(jié)合，克服了只做描述性分析的弊病。

3 可行性分析

平衡計(jì)分卡對于城市生活垃圾循環(huán)處理機(jī)制績效評估的可行性可以從技術(shù)、管理、經(jīng)濟(jì)三個(gè)層面分析。

3.1 技術(shù)可行性 從技術(shù)條件和軟硬件設(shè)施來看，引入的平衡記分卡符合垃圾循環(huán)利用開展的實(shí)際情況，平衡記分卡可作為垃圾循環(huán)業(yè)績衡量的工具，將在垃圾循環(huán)利用中的各財(cái)務(wù)指標(biāo)(資金)與非財(cái)務(wù)指標(biāo)、戰(zhàn)略目標(biāo)與短期任務(wù)目標(biāo)等規(guī)劃為一個(gè)整體，進(jìn)行衡量與管理，完成最終的業(yè)績評價(jià)。從各環(huán)保部門的管理系統(tǒng)上講，基本都建立了有關(guān)生活垃圾產(chǎn)生和處理的日常數(shù)據(jù)，幾乎所有的數(shù)據(jù)均可從這些系統(tǒng)中提取，這也對平衡積分卡在生活垃圾的循環(huán)利用奠定了基礎(chǔ)。

3.2 管理可行性 行之有效的管理是項(xiàng)目成功的重要保證，在目前的生活垃圾循環(huán)利用中，存在著生活垃圾循環(huán)利用的長期目標(biāo)與短期目標(biāo)脫節(jié)、生活垃圾循環(huán)行為難以落實(shí)、生活垃圾循環(huán)利用戰(zhàn)略目標(biāo)得不到有效執(zhí)行等問題。因此，一套高效的管理體系就顯得尤為重要。而績效管理作為管理的一個(gè)有機(jī)組成部分，是管理最重要的構(gòu)成要素。此時(shí)在生活垃圾循環(huán)利用領(lǐng)域引入在世界范圍內(nèi)被廣泛討論和應(yīng)用的組織績效管理理論——平衡記分卡，就對問題的解決起到了有效的幫助。根據(jù)平衡積分卡的理論，將生活垃圾循環(huán)利用的戰(zhàn)略目標(biāo)轉(zhuǎn)化為可衡量的指標(biāo)，分解到各個(gè)部門，然后層層分解到每個(gè)員工，對這些指標(biāo)加以落實(shí)，既提高了組織績效、部門績效、職位績效和員工績效，又保證了生活垃圾循環(huán)利用的戰(zhàn)略和績效的有機(jī)聯(lián)系。因此引入平衡記分卡在管理上是可行的。

3.3 經(jīng)濟(jì)可行性 經(jīng)濟(jì)可行性主要考慮的是投入產(chǎn)出比。城市生活垃圾循環(huán)處理機(jī)制是本著可持續(xù)發(fā)展原則進(jìn)行的，而平衡計(jì)分卡的各項(xiàng)平衡原則也是本著可持續(xù)發(fā)展的原則。因此，平衡計(jì)分卡與城市生活垃圾處理機(jī)制在理論上有著高度的契合性。平衡計(jì)分卡是一套績效評估體系，它不需要高資本的固定資產(chǎn)的投入，無需占用政府額外的資金。然而，它的作用卻是不可小覷的，它起著監(jiān)督預(yù)測的作用。通過定性為主、定量為輔的評定方法，它展現(xiàn)出來的是客觀公正的評價(jià)結(jié)果。所謂客觀公正，意指排除被評估對象無法控制的因素。由此來看，平衡計(jì)分卡的引入是一種低投入高產(chǎn)出的決策。

綜上所述，平衡計(jì)分卡無論在技術(shù)上、管理上還是經(jīng)濟(jì)上，都是可行的。

4 平衡計(jì)分卡法在城市生活垃圾循環(huán)利用機(jī)制中的應(yīng)用

基于平衡計(jì)分卡法建立城市生活垃圾循環(huán)利用機(jī)制的目的不同于企業(yè)利用平衡計(jì)分卡法的目的，例如，在財(cái)務(wù)方面，公司追求盈利，而作為政府部門的環(huán)衛(wèi)局則不具有這種盈利目的，他們更不用考慮股東利益。企業(yè)是從財(cái)務(wù)、客戶、內(nèi)部運(yùn)營和學(xué)習(xí)與成長4個(gè)方面對公司的戰(zhàn)略管理的績效進(jìn)行綜合評價(jià)，而對于城市垃圾循環(huán)利用機(jī)制的戰(zhàn)略管理績效進(jìn)行評價(jià)，則可以從資金、居民、內(nèi)部流程和學(xué)習(xí)與成長這4個(gè)方面進(jìn)行評價(jià)(圖3)。

4.1 資金 要讓城市生活垃圾循環(huán)利用機(jī)制能夠健康地運(yùn)轉(zhuǎn)，需要有最基本的資金支持，而這些資金主要來自政府撥款。合理規(guī)劃資金的利用價(jià)值將為整個(gè)機(jī)制的運(yùn)作提供動(dòng)力，而不會在中途戛然而止。企業(yè)中與資金有關(guān)的評價(jià)指標(biāo)已不再適用于城市生活垃圾處理部門。城市生活垃圾處理部門應(yīng)當(dāng)考慮與資金利用最大化有關(guān)的指標(biāo)，如每單位資金處理多少噸垃圾，每單位資金能夠使多少噸垃圾資源化，因?yàn)椴⒉皇撬欣寄軌颉白儚U為寶”。

4.2 居民 城市生活垃圾的主要來源是社區(qū)，是居民。可以通過以下指標(biāo)如家庭每日垃圾產(chǎn)生量、社區(qū)每日垃圾產(chǎn)生量、循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念在居民中的普及率、生活垃圾回收率等來評價(jià)居民這個(gè)因素在整個(gè)機(jī)制中所發(fā)揮的作用。根據(jù)具體每個(gè)指標(biāo)的數(shù)值，政府可以采取相應(yīng)的措施來改善這一方面。例如，若循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念在居民中的普及率低于理想值，則政府可以加大宣傳有關(guān)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的知識，使整個(gè)社區(qū)在知識了解程度上有所提高，以此來幫助提高整個(gè)指標(biāo)的數(shù)值。

4.3 內(nèi)部流程 科學(xué)的垃圾循環(huán)利用系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)是從垃圾源頭至垃圾資源化的整個(gè)過程中，采用先進(jìn)的技術(shù)和科學(xué)的管理模式，使整個(gè)流程做到一體化。評價(jià)指標(biāo)可采用創(chuàng)新指數(shù)、時(shí)間消耗指數(shù)等。這些指標(biāo)可以反映整個(gè)內(nèi)部流程的優(yōu)勢劣勢所在，垃圾處理部門可以根據(jù)優(yōu)劣勢的偏向調(diào)整流程設(shè)置，使其高效化，合理化。

4.4 學(xué)習(xí)與成長 城市生活垃圾循環(huán)機(jī)制不是一成不變的，它是一種動(dòng)態(tài)發(fā)展的機(jī)制。整個(gè)機(jī)制內(nèi)部應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)“干中學(xué)”的精神，意思是說在工作中學(xué)習(xí)，從而可以不斷成長。另外，整個(gè)機(jī)制也可以不僅僅局限于內(nèi)部的交流與合作，還可以將交流的范圍延伸至其他領(lǐng)域。

5 結(jié)論與展望

筆者在對我國目前城市生活垃圾循環(huán)處理現(xiàn)狀及存在的問題進(jìn)行了分析以后，得出了現(xiàn)階段垃圾循環(huán)利用機(jī)制在技術(shù)上的不足，在資金上的不足以及在居民意識上的淡薄等結(jié)論，并將平衡計(jì)分卡這一評價(jià)體系運(yùn)用到城市生活垃圾循環(huán)利用機(jī)制的分析中來。根據(jù)平衡計(jì)分卡，對城市生活垃圾循環(huán)利用機(jī)制的分析應(yīng)分別從資金、居民、內(nèi)部流程和學(xué)習(xí)與成長4個(gè)方面來分析，提出單位資金效用最大化、循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念在城市居民中的普及率、創(chuàng)新指數(shù)等可以用來作為評價(jià)循環(huán)利用機(jī)制的指標(biāo)。隨著我國公用事業(yè)、環(huán)衛(wèi)領(lǐng)域制度的完善，平衡計(jì)分卡在城市生活垃圾治理方面將會發(fā)揮更大的作用，通過高效利用資金、加強(qiáng)居民學(xué)習(xí)、優(yōu)化內(nèi)部流程等措施，實(shí)現(xiàn)垃圾處理的“無害化”和可持續(xù)發(fā)展。

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