城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民工社會(huì)保障制度研究

李躍歌

（湖南商學(xué)院經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易學(xué)院，湖南 長沙410205）

一、湖南省城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民工社會(huì)保障制度實(shí)施的現(xiàn)狀、缺陷及成因

自黨的“十五”大以來，我國近年來城鎮(zhèn)化發(fā)展速度不斷加快，湖南也不例外，據(jù)湖南省年鑒顯示，到2012年底，湖南省的城鎮(zhèn)化率達(dá)到46.65%。全省城鎮(zhèn)人口達(dá)到3097.06萬人。其中農(nóng)民工總量為1470.8萬人。全省初步形成了以城市群為主體形態(tài)，長株潭城市群為核心，區(qū)域中心城市為依托，縣城和中心鎮(zhèn)為基礎(chǔ)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)體系。由于城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，農(nóng)民工數(shù)量急劇增長，其社會(huì)保障制度問題愈加突出。

（一）湖南省城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民工社會(huì)保障現(xiàn)狀

1.農(nóng)民工社會(huì)參保率不理想。盡管2004年國務(wù)院頒布《工傷保險(xiǎn)條例》，但是到目前為止，雇主為農(nóng)民工投保率不容樂觀。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局顯示，截止到2012年全國農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)參保率僅24%，這就意味著還有76%的農(nóng)民工沒有享受到工傷保險(xiǎn)的合法權(quán)益。據(jù)2006年湖南統(tǒng)計(jì)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)參保率僅15.2%。截至2012年底，全省農(nóng)民工參加企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、職工醫(yī)療保險(xiǎn)的人數(shù)分別為20.5萬人和14.5萬人，僅占省內(nèi)轉(zhuǎn)移農(nóng)民工人數(shù)的4.98%和3.52%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國這兩項(xiàng)14.3%和16.9%的平均水平。對(duì)于失業(yè)保險(xiǎn)、住房公積金農(nóng)民工更是鞭長莫及。從2002年開始至今，還沒有一部法律明確表示將農(nóng)民工納入住房公積金的繳存范圍。

2.新農(nóng)合醫(yī)療制度廣受農(nóng)民工青睞。近幾年國家大力推行新農(nóng)村合作醫(yī)療制度，農(nóng)民工得到了實(shí)實(shí)在在的利益，因此，參保的積極性普遍很高。湖南省新農(nóng)合從2003年7月份正式開始試點(diǎn)。據(jù)湖南統(tǒng)計(jì)網(wǎng)顯示，從2003年到2009年湖南新農(nóng)合參保率一直呈上升趨勢(shì)。截至2009年湖南新農(nóng)合啟動(dòng)了122個(gè)縣，覆蓋了99.10%的農(nóng)業(yè)人口，參合人數(shù)達(dá)到4618.19萬人（表1）。

表1 2003～2009年湖南省農(nóng)民工新農(nóng)合參保情況

（二）湖南城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民工社會(huì)保障制度缺位

1.現(xiàn)行的社保管理制度仍然不能達(dá)成城鎮(zhèn)農(nóng)民工參保的愿望。一是社保關(guān)系轉(zhuǎn)接制度不完善。在勞動(dòng)力市場(chǎng)化的大環(huán)境下和城鎮(zhèn)化發(fā)展的過程中，農(nóng)民工跨省就業(yè)是一種常見的現(xiàn)象，也是一種必然現(xiàn)象，異地就醫(yī)就成為一個(gè)普遍現(xiàn)象。因此，農(nóng)民工希望能夠便捷地轉(zhuǎn)接社保關(guān)系。而目前我國以養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)為主的各種社會(huì)保障基金，分別由多個(gè)統(tǒng)籌單位分割運(yùn)作，而各單位的管理制度不統(tǒng)一，社會(huì)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)接程序與手續(xù)繁瑣，導(dǎo)致農(nóng)民工各種社會(huì)保障基金難以實(shí)現(xiàn)異地的有效轉(zhuǎn)接，導(dǎo)致部分農(nóng)民工退保?？梢?，社保關(guān)系轉(zhuǎn)接制度的完善，關(guān)系到農(nóng)民工是否真正享受到社保的好處，同時(shí)也直接影響農(nóng)民工投保的積極性。二是農(nóng)民工參保門檻過高，影響農(nóng)民工投保的積極性。以現(xiàn)行農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為例，農(nóng)民工必須累計(jì)連續(xù)繳費(fèi)15年或15年以上，并達(dá)到退休年齡才可以拿到退休金。如果繳費(fèi)沒有達(dá)到15年，即使農(nóng)民工達(dá)到了退休年齡，也得不到國家發(fā)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，而是一次性拿取個(gè)人賬戶的儲(chǔ)存額。然而據(jù)調(diào)查研究表明，從事建筑、挖掘等體力工作的農(nóng)民工，平均工作年限為2.3年，在餐飲、工廠等企業(yè)工作的農(nóng)民工，平均工作年限為4-6年。很明顯農(nóng)民工在沒有工作的期間內(nèi)是不愿意繳納保險(xiǎn)金的，也就很難實(shí)現(xiàn)連續(xù)15年繳納養(yǎng)老費(fèi)，因此，相當(dāng)一部分農(nóng)民工寧可退保，一次性收取個(gè)人賬戶的儲(chǔ)存額。

2.農(nóng)民工嚴(yán)重缺乏失業(yè)保障。2012年，全國城鎮(zhèn)新增就業(yè)1266萬人，年末城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為4.1%，包括作為流動(dòng)人口的農(nóng)民工。造成農(nóng)民工失業(yè)的一個(gè)重要原因是他們自身的文化水平低，據(jù)國家統(tǒng)計(jì)，中等受教育程度勞動(dòng)者的失業(yè)率是比較高的。小學(xué)及以下和大專及以上的勞動(dòng)者失業(yè)率相對(duì)是比較低的，分別為4.9%和3.5%。而初中和高中及職高文化水平，失業(yè)率分別達(dá)到了11.2%和11%。正是因?yàn)樗ㄋ﹤兾幕降?，才稱其為農(nóng)民工，正是因?yàn)槭寝r(nóng)民工，才必然從事技術(shù)含量較低的工作。為了生存，很大部分的農(nóng)民工在社會(huì)底層從事著城鎮(zhèn)人不愿意干的臟活、累活。據(jù)2012年湖南年鑒調(diào)查結(jié)果，53.27%的農(nóng)民工在制造業(yè)工作著；13.98%從事建筑行業(yè)；9.69%服務(wù)于服務(wù)業(yè)；6.33%從事批發(fā)零售行業(yè)；住宿餐飲占5.61%；交通運(yùn)輸業(yè)占3.68%；其他涉及行業(yè)為7.44%。根據(jù)這些數(shù)據(jù)，湖南農(nóng)民工主要集中在制造業(yè)、建筑業(yè)這兩大行業(yè)。低技術(shù)含量，純體力的、替代性極強(qiáng)的建筑（制造）行業(yè)的工作，由于工作流動(dòng)性大，農(nóng)民工的失業(yè)率居高不下。

然而，自我國進(jìn)行城鎮(zhèn)化改革至今，農(nóng)民工的失業(yè)問題仍然是農(nóng)民工社會(huì)保障中一個(gè)顯性的，也是地方政府不關(guān)痛癢的問題。1990年國務(wù)院頒布《失業(yè)保險(xiǎn)條例》，首次將農(nóng)民工納入失業(yè)保險(xiǎn)范疇。據(jù)第21條規(guī)定，合同制農(nóng)民工在企業(yè)工作滿一年，用人單位給予繳納失業(yè)保險(xiǎn)，農(nóng)民工不需再負(fù)擔(dān)其費(fèi)用。合同期滿未續(xù)訂或提前解約，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)據(jù)實(shí)際情況一次性支付農(nóng)民工生活補(bǔ)助。至于補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，由各地方政府規(guī)定。該條例對(duì)農(nóng)民工模糊的規(guī)定，實(shí)際上在運(yùn)行過程中，并未滿足農(nóng)民工的失業(yè)保障需求。據(jù)2012湖南數(shù)據(jù)顯示，湖南農(nóng)民工中近50%的農(nóng)民工并沒有簽訂勞動(dòng)合同，也就意味著，幾乎超過5成的用人單位并未給農(nóng)民工繳納失業(yè)保險(xiǎn)。就算有五險(xiǎn)的農(nóng)民工，雇主為農(nóng)民工繳納的失業(yè)基金占比重相當(dāng)少，僅為7.7%。為避免給農(nóng)民工繳納社會(huì)保障費(fèi)用，企業(yè)會(huì)用大量的臨時(shí)工正大光明的來逃避。據(jù)對(duì)湖南農(nóng)民工2012年的調(diào)查統(tǒng)計(jì)，59.5%的農(nóng)民工有過失業(yè)經(jīng)歷，其中45%的農(nóng)民工遭受半年或半年以上的失業(yè)時(shí)間。失業(yè)的農(nóng)民工并不是靠社會(huì)保障機(jī)構(gòu)的生活補(bǔ)助金，更多是通過向老鄉(xiāng)或熟人的求助?，F(xiàn)今，湖南的失業(yè)保險(xiǎn)基金，更多的只是覆蓋到城鎮(zhèn)人口，農(nóng)民工總會(huì)被戶籍、工齡等各種理由排除在外。

3.現(xiàn)行戶籍制度的缺陷導(dǎo)致農(nóng)民工嚴(yán)重缺乏保障性住房。第一，農(nóng)民工不能享受城鎮(zhèn)保障性住房。2010年底，我國城鎮(zhèn)保障性住房覆蓋率達(dá)7%~8%，城鎮(zhèn)居民人均面積已經(jīng)超過了30平方米。2001全國1000萬套保障性住房實(shí)行責(zé)任建設(shè)，但相關(guān)制度規(guī)定，只有城市戶口的中低收入居民才能享受，非城市戶籍的農(nóng)民工不能享受此住房待遇。第二，由于租賃房機(jī)制沒有理順，農(nóng)民工難以享受公共租賃房。租賃性住房是國家保障性住房的重要組成部分，它包括：廉租房、公共租賃住房。租賃性住房是法律上規(guī)定農(nóng)民工能享受到的保障性住房。很受廣大農(nóng)民工的青睞。然而由于租賃房的建設(shè)營運(yùn)機(jī)制沒有很好地理順，農(nóng)民工仍然難以享受廉價(jià)的公共租房。據(jù)調(diào)查，2004年，長沙市修建了第一座廉租房性質(zhì)的江南公寓，位于岳麓區(qū)咸嘉湖西路。直至2013年，歷時(shí)9年，當(dāng)年13棟的廉租房，僅一棟供農(nóng)民工租住。600多套房間，農(nóng)民工的入住率僅1/10。根據(jù)湖南瀟湘晨報(bào)報(bào)道，其原因是政策過于苛刻。農(nóng)民工入住必須具備兩個(gè)條件：第一，有規(guī)范的勞動(dòng)合同；第二，月收入800元以下。從這個(gè)事例看出，一是整個(gè)的廉租房的建設(shè)與營運(yùn)機(jī)制沒有得到理順，農(nóng)民工實(shí)際上仍然難以享受廉價(jià)的公共租賃房。二是勞動(dòng)力市場(chǎng)也不完善，缺乏勞動(dòng)法律秩序。

二、國外城市化進(jìn)程中農(nóng)民工社會(huì)保障制度啟示與借鑒

1.美國城市化進(jìn)程中農(nóng)民工的社會(huì)保障制度。美國“農(nóng)民工”不是中國意義上的農(nóng)民，一般屬于外來移民群體，其經(jīng)濟(jì)社會(huì)保障包括：①醫(yī)療保險(xiǎn)救人第一政策。美國醫(yī)療費(fèi)昂貴，移民勞工一般無錢購買健康保險(xiǎn)，但大病急病法律規(guī)定醫(yī)院必須先救治，治病后如患者確實(shí)無法支付醫(yī)療費(fèi)，政府予以償還。②社保及其資金來源渠道政策。包括社會(huì)保險(xiǎn)、公共補(bǔ)助、兒童保健和福利服務(wù)，其資金來源于中央、地方財(cái)政和社會(huì)互助等多種形式。③教會(huì)對(duì)困難群體施助政策。美國一些移民有自己組織的教堂，教堂除布教禱告外，還對(duì)特別困難教徒實(shí)施救助，起到了輔助政府和社會(huì)救濟(jì)作用。

2.英國城市化進(jìn)程中農(nóng)民工的社會(huì)保障制度相關(guān)政策。英國對(duì)農(nóng)民工施行全國通行的“社會(huì)福利型”經(jīng)濟(jì)保障制度，內(nèi)容包括：①老年保障制度。包括農(nóng)民工在內(nèi)的所有退休國民，均可從政府領(lǐng)取基本養(yǎng)老金，養(yǎng)老金數(shù)額與公民身份、職業(yè)、工資水平、繳費(fèi)（稅）無關(guān)，資金來源于稅收。②社會(huì)救濟(jì)制度。無收入、低收入和賦閑的農(nóng)民工可領(lǐng)取百姓救助金。③工傷補(bǔ)償制度。對(duì)于一些危險(xiǎn)性較大的行業(yè)（如采掘、建筑等），用人單位應(yīng)該為因工傷或者已經(jīng)沒有工作能力的農(nóng)民工發(fā)放補(bǔ)償福利。

3.德國城市化進(jìn)程中農(nóng)民工的社會(huì)保障制度相關(guān)規(guī)定。德國實(shí)行包括農(nóng)民工在內(nèi)的自保公助型經(jīng)濟(jì)社會(huì)保障制度，屬于“社會(huì)保障型”模式。①最低生活保障制度，各地區(qū)依據(jù)居民人數(shù)對(duì)貧困居民進(jìn)行生活補(bǔ)貼和對(duì)工人發(fā)生患病、事故、傷殘和年老經(jīng)濟(jì)困難時(shí)給予保障。②其醫(yī)療保險(xiǎn)制度，雇主和雇工按比例繳納，治療補(bǔ)償與繳費(fèi)保險(xiǎn)費(fèi)多少無關(guān)；只要農(nóng)民工自身參保，他的直系親屬（主要指老婆和孩子）完全可以免費(fèi)享受醫(yī)療保險(xiǎn)。③養(yǎng)老保險(xiǎn)涵蓋范圍廣。德國對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)提到了法律層面，即所謂法定養(yǎng)老保險(xiǎn)，規(guī)定其享受養(yǎng)老保險(xiǎn)的范圍，包括農(nóng)民工在內(nèi)的所有雇員及殘疾人、學(xué)徒、手工業(yè)者等特殊群體。④教育培訓(xùn)制度。一是普及職業(yè)教育。二是十分注重職業(yè)培訓(xùn)，包括對(duì)所有在職的產(chǎn)業(yè)工人和徒工以及臨時(shí)雇工，無償?shù)貫樗麄兲峁┘夹g(shù)學(xué)習(xí)場(chǎng)所或進(jìn)行專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)。⑤住房補(bǔ)貼政策。國家為有支付相當(dāng)居住面積住房費(fèi)用困難的雇傭工人提供住房貼補(bǔ)。

4.日本城市化進(jìn)程中農(nóng)民工的社會(huì)保障制度相關(guān)規(guī)定。日本政府鼓勵(lì)農(nóng)民離開土地進(jìn)城務(wù)工，無論是全日制還是非全日制勞動(dòng)者，可享受標(biāo)準(zhǔn)一致的基本社會(huì)福利；特別重視培訓(xùn)勞動(dòng)力，提高進(jìn)城務(wù)工者的素質(zhì)，增強(qiáng)其就業(yè)能力和水平；普及義務(wù)教育，以減少農(nóng)民工進(jìn)城阻力和進(jìn)城后的后顧之憂，使其能夠順利留在城市和轉(zhuǎn)化為城市居民。

5.印度城市化進(jìn)程中農(nóng)民工的社會(huì)保障制度相關(guān)政策。印度農(nóng)民工經(jīng)濟(jì)制度保障特點(diǎn)：①流動(dòng)自由制度。農(nóng)民工享有充分的流動(dòng)自由，不需要暫住證。②福利政策明確。立法規(guī)范了農(nóng)民工的就業(yè)和服務(wù)條件，明確雇主付薪不得低于最低工資標(biāo)準(zhǔn)，并給予路費(fèi)補(bǔ)助、提供適當(dāng)?shù)尼t(yī)療條件及其家人生病的治療費(fèi)。③重點(diǎn)行業(yè)專門要求政策。針對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力主要集中于城市建筑等非正規(guī)部門，特別規(guī)定受雇于建筑業(yè)等相關(guān)部門農(nóng)民工，可享受養(yǎng)老金、死亡撫恤金、意外傷害補(bǔ)助金、子女教育獎(jiǎng)勵(lì)和獎(jiǎng)學(xué)金、醫(yī)療補(bǔ)助金、結(jié)婚補(bǔ)助、婦女生育補(bǔ)助以及傷殘養(yǎng)老金等。④社會(huì)保障比例支付政策。即由政府、雇主和雇員三者按法律規(guī)定比例支付社會(huì)保障基金。

從上述發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家針對(duì)雇工的社會(huì)保障制度中，可窺見他們的社保理念是?；?、廣覆蓋、珍視生命。因此，他們對(duì)雇工的社保制度設(shè)計(jì)理念值得我們參考與借鑒。尤其是德國“一人參保，全家同享”的社保制度最值得我們借鑒吸收。針對(duì)我國的國情，我們應(yīng)該明確農(nóng)民工的立法，對(duì)農(nóng)民工采用分門別類的社會(huì)保障制度；實(shí)行一元戶籍制度的制度，消除對(duì)農(nóng)民工的歧視；全國統(tǒng)一的社會(huì)福利待遇；完善農(nóng)民工的社會(huì)救助福利等。湖南應(yīng)該在保持與國家社會(huì)保障部的基本制度一致的前提下，結(jié)合我省的省情，制訂出現(xiàn)實(shí)可行的社會(huì)保障制度，提高農(nóng)民工的福利待遇，加速推進(jìn)我省的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

三、完善湖南省城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民工社會(huì)保障制度的思考

1.建立全國統(tǒng)籌的社會(huì)保障制度。首先，擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面。一方面，國家社保部門應(yīng)調(diào)整社保政策，適當(dāng)降低農(nóng)民工參保的門檻，激發(fā)農(nóng)民工的參保熱情。另一方面，堅(jiān)持與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障的發(fā)展水平，從解決制度的缺陷問題開始，逐步擴(kuò)充社保的覆蓋面。其次，分層次的建立農(nóng)民工社保制度體系。農(nóng)民工有著行業(yè)分布廣、流動(dòng)性強(qiáng)、收入不均等特點(diǎn)。湖南省應(yīng)結(jié)合省情，根據(jù)各用人單位的規(guī)模、經(jīng)濟(jì)承受度，根據(jù)農(nóng)民工的工作性質(zhì)，針對(duì)農(nóng)民工社保需求制定相應(yīng)的社保規(guī)則，以此形成統(tǒng)籌兼顧的、有針對(duì)性的農(nóng)民工社會(huì)保障體系，以此完善湖南省的社會(huì)保障體系。第三，改革社保管理方式，拓寬融資途徑。我國社會(huì)保障的繳費(fèi)是通過企業(yè)和個(gè)人來承擔(dān)的。國家應(yīng)該擴(kuò)寬融資渠道，采取多樣化的融資方式，讓農(nóng)民工真正得到相關(guān)的應(yīng)有的社會(huì)保障。第四，建立全國統(tǒng)一的社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)體系。全國統(tǒng)一的社保網(wǎng)絡(luò)體系能有效、快速得完成社保關(guān)系的轉(zhuǎn)接。更好地運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，一方面可減少純?nèi)斯げ僮鞯臒┈?，減輕政府部門的工作量，提高政府工作效率。另一方面可就地幫助農(nóng)民工更加順利地轉(zhuǎn)接社會(huì)保障關(guān)系，讓農(nóng)民工真正享受到社保的好處。此外，全國統(tǒng)一的社保網(wǎng)絡(luò)，由于方便快捷，能激發(fā)農(nóng)民工投保的熱情，有力地促進(jìn)社保制度的日臻完善。

2.修訂完善社會(huì)保障法規(guī),加強(qiáng)社保法規(guī)執(zhí)法力度。加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有法規(guī)的執(zhí)行力。從某種角度上講，我國不缺乏相關(guān)的社保法規(guī)文件。如我國《勞動(dòng)法》明確規(guī)定，用人單位和勞動(dòng)者必須參加社保，并按規(guī)定繳納保險(xiǎn)費(fèi)，對(duì)疾病（含職業(yè)?。?、工傷、失業(yè)、退休、生育等，應(yīng)按規(guī)定獲得社會(huì)保障福利待遇?！豆ｋU(xiǎn)條例》規(guī)定，各類企業(yè)和有雇工的個(gè)體工商戶應(yīng)參加工傷保險(xiǎn)，為本單位全部員工（包括雇工）繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)。未參保期間用人單位員工發(fā)生工傷的，用人單位應(yīng)按照條例規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)支付工傷醫(yī)療及其費(fèi)用。勞動(dòng)社會(huì)保障部19號(hào)令即《非法用工單位傷亡人員一次性賠償法》，對(duì)非法用工單位傷亡人員的賠償范圍和標(biāo)準(zhǔn)、單位拒不支付一次性賠償及有關(guān)爭(zhēng)議等問題，做出了明確規(guī)定?！堵殬I(yè)病防治法》明確界定了職業(yè)病的涵蓋范圍，并對(duì)職業(yè)病病人保障問題做出了明確規(guī)定。勞動(dòng)社會(huì)保障部〔2003〕12號(hào)文件，即《關(guān)于非全日制用工若干問題的意見》，對(duì)非全日制用工的時(shí)間進(jìn)行了明確的規(guī)定，即平均每日工作時(shí)間不超過5小時(shí)，累計(jì)每周工作時(shí)間不超過30小時(shí)的用工形式為非全日制用工時(shí)間，用人單位必須為非全日制勞動(dòng)者繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)。對(duì)發(fā)生工傷的員工，用人單位應(yīng)當(dāng)按照意見相關(guān)規(guī)定為受傷者及其陪護(hù)人員支付相關(guān)費(fèi)用。凡此種種，相關(guān)的法律法規(guī)文件很多，見之于法規(guī)條文中社保福利待遇的界定也很明確。然而，在執(zhí)行層面上，很多只是停留在紙上談兵的狀態(tài)。因此，一是對(duì)現(xiàn)有與農(nóng)民工的社保權(quán)益相關(guān)的法規(guī)進(jìn)行修訂與補(bǔ)充，真正從法律層面賦予農(nóng)民工的社保權(quán)益。二是應(yīng)在執(zhí)行力度上下功夫，保證農(nóng)民工在法律賦予的權(quán)利中得到實(shí)實(shí)在在的社會(huì)保障。

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