現(xiàn)代化進(jìn)程中地方治理能力框架建構(gòu)

李軻

(四川大學(xué)公共管理學(xué)院，四川成都，610065)

現(xiàn)代化進(jìn)程中地方治理能力框架建構(gòu)

李軻

(四川大學(xué)公共管理學(xué)院，四川成都，610065)

地方治理能力建構(gòu)屬于推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)的重要組成部分，在借鑒相關(guān)成果的基礎(chǔ)上，一方面，通過剖析現(xiàn)代化進(jìn)程中的關(guān)鍵要素，厘清此背景下地方治理能力建構(gòu)的基本特征，找到二者的契合點；另一方面，通過回答“地方治理能力建構(gòu)為了什么”“誰來建構(gòu)地方治理能力”以及“地方治理能力如何建構(gòu)”三個理論問題，試圖構(gòu)建一個包含目標(biāo)愿景、政策行為、能力反饋在內(nèi)的“理念—結(jié)構(gòu)—過程”整合分析框架。

能力建構(gòu)；地方治理；現(xiàn)代化；整合分析框架

黨的十八屆三中全會《決定》指出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[1]，推進(jìn)地方治理能力建構(gòu)既是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要一環(huán)，也是影響地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和公眾福祉的一項系統(tǒng)工程。然而，以往中央—地方關(guān)系過分注重“強(qiáng)干弱枝”，致使當(dāng)前很多地方治理能力建設(shè)實踐仍處于起步探索期，雖然也積累了不少零散經(jīng)驗，但從總體來看，對地方治理能力建構(gòu)的頂層設(shè)計依然缺乏一個清晰的“路線圖”。因此，本文以現(xiàn)代化為大背景，試圖通過構(gòu)建從縱向到橫向、從理念到結(jié)構(gòu)再到過程的全方位地方治理能力框架來回答這一問題。

一、現(xiàn)代化與地方治理能力建構(gòu)的內(nèi)在契合

一般而言，現(xiàn)代化即是由“前現(xiàn)代”到“現(xiàn)代”的變化過程，但這一理解常會導(dǎo)致對現(xiàn)代化進(jìn)行狹隘的“傳統(tǒng)—現(xiàn)代”“農(nóng)業(yè)—工業(yè)”二分法界定。國內(nèi)學(xué)界已對現(xiàn)代化一詞的由來與演變進(jìn)行了大量的研究：如學(xué)者李宗克援引英國詞源學(xué)家Williams的研究指出，英語中“現(xiàn)代”(modern)一詞的詞根源于拉丁語modo，其含義只是“現(xiàn)在”的意思，古典拉丁文中并沒有“古代/現(xiàn)代”的對立詞。[2]學(xué)者何傳啟將現(xiàn)代化概念分為基本詞義習(xí)慣用法、理論涵義及政策涵義三個維度，其理論涵義指18世紀(jì)工業(yè)革命以來人類社會所發(fā)生的深刻變化。[3]可見，現(xiàn)代化并不等同于現(xiàn)代性，不能將其簡單地視為一種超越時空、絕對恒定的抽象前提，由此推出具有普適性的價值體系或模式(路徑)。本文在此基礎(chǔ)之上，將現(xiàn)代化視為一個時間上不斷發(fā)展演進(jìn)，空間上不斷發(fā)展變化的進(jìn)程，其每個階段均體現(xiàn)為“此時此地性”。

(一) 現(xiàn)代化進(jìn)程中的關(guān)鍵要素

雖然學(xué)界對于現(xiàn)代化概念的內(nèi)涵莫衷一是，但我們可以梳理其屬性特質(zhì)。學(xué)者張成福等曾言：“現(xiàn)代化既是一種理念，又是一種變革的過程?！盵4]作為理念，它呈現(xiàn)為一系列價值訴求與態(tài)度偏好；作為變革過程，它表現(xiàn)為一系列工具選擇與行為傾向(見表1)。

1.價值訴求層面

“現(xiàn)代”(modern)一詞在英語中有“新式、時髦”之意，其詞源與progress(進(jìn)步)和tradition(傳統(tǒng))相關(guān)。[2]現(xiàn)代化進(jìn)程首先蘊(yùn)含進(jìn)步化要素，并據(jù)此形成“傳統(tǒng)—現(xiàn)代”的分野。此外，后現(xiàn)代主義提出世界的本質(zhì)是多樣化、不穩(wěn)定、充滿偶然性，這一“修正”使得現(xiàn)代化進(jìn)程包含多樣化要素。進(jìn)步化要素以多樣化要素為支撐，避免現(xiàn)代化進(jìn)程陷入盲目追求“政治正確”的陷阱；多樣化要素以進(jìn)步化要素為指引，推動現(xiàn)代化進(jìn)程良性發(fā)展。

2.態(tài)度偏好層面

德國學(xué)者Weber認(rèn)為，現(xiàn)代化就是“合理化”， 是一種全面的理性的發(fā)展過程。[5]現(xiàn)代化進(jìn)程蘊(yùn)含理性化要素，這主要指目標(biāo)—手段關(guān)系的合理化。此外，后現(xiàn)代主義對技術(shù)理性的批判促使現(xiàn)代化由片面關(guān)注物質(zhì)財富獲取轉(zhuǎn)向注重“美好社會”構(gòu)建，對人的“再發(fā)現(xiàn)”使其又包含自主化要素。理性化要素以自主化要素為補(bǔ)充，避免現(xiàn)代化進(jìn)程陷入“碎片化”陷阱；自主化要素以理性化要素為依托，推動現(xiàn)代化進(jìn)程由“自發(fā)”走向“自覺”。

表1 現(xiàn)代化進(jìn)程中的關(guān)鍵要素

3.工具選擇層面

一方面，當(dāng)前世界各國的現(xiàn)代化進(jìn)程主要通過運用民主政治、法治及市場契約等工具在制度層面進(jìn)行“頂層設(shè)計”。另一方面，上述工具從抽象勾勒轉(zhuǎn)化為具體操作有賴于一系列制度化、規(guī)范化、程序化工具(手段)的運用，二者相輔相成，缺一不可。

4.行為傾向?qū)用?/p>

現(xiàn)代化進(jìn)程當(dāng)前表現(xiàn)為自由競爭的市場經(jīng)濟(jì)與工業(yè)化帶來的經(jīng)濟(jì)增長，以及隨之而來的城市化和全球化行為傾向。同時，現(xiàn)代化進(jìn)程中弘揚(yáng)的科學(xué)與民主精神使得上述外顯行為傾向包含諸如分工化、平等化、效能化和開放化的內(nèi)隱行為要素。

(二) 現(xiàn)代化進(jìn)程中地方治理能力建構(gòu)的基本特征

簡言之，地方治理是指在“元敘事”框架內(nèi)(如現(xiàn)代化)，各治理主體在特定目標(biāo)的指引下，完善治理結(jié)構(gòu)，整合治理資源并改進(jìn)治理過程的一系列活動，其本質(zhì)體現(xiàn)為一種責(zé)、權(quán)、利諸要素得以優(yōu)化配置的行為方式。能力建構(gòu)則是指上述一系列活動涉及的相關(guān)素質(zhì)、技能培養(yǎng)，其實質(zhì)反映出地方治理行為方式的水平與質(zhì)量。據(jù)此我們可以對現(xiàn)代化進(jìn)程中地方治理能力建構(gòu)的兩個基本特征進(jìn)行簡要概述。

1.內(nèi)嵌性與交互性并存

一方面，現(xiàn)代化進(jìn)程中價值訴求與態(tài)度偏好層面的關(guān)鍵要素在潛移默化地影響我們對于地方治理能力建構(gòu)的認(rèn)知和判斷，從而形成對治理方式的“校正”；工具選擇(制度與操作視域)和行為傾向(內(nèi)隱與外顯視域)層面的關(guān)鍵要素則在規(guī)范我們有關(guān)地方治理能力建構(gòu)的行動。另一方面，通過地方治理能力建構(gòu)，優(yōu)化治理體系，可進(jìn)一步提升政府能力、釋放市場活力、激發(fā)社會潛力，其建構(gòu)的優(yōu)劣直接關(guān)系到“第五個現(xiàn)代化”目標(biāo)能否順利實現(xiàn)。

2.動態(tài)性與非均衡性交織

一方面，現(xiàn)代化進(jìn)程中關(guān)鍵要素的相對權(quán)重會隨著時代和社會的變化而變化，由于地方治理能力建構(gòu)內(nèi)嵌其中因而在不同時期呈現(xiàn)出不同的建構(gòu)訴求與建構(gòu)路徑，比如當(dāng)前地方治理能力建構(gòu)會更強(qiáng)調(diào)多元協(xié)同而非黨政包攬；另一方面，這些關(guān)鍵要素的相對比重也會由于國別和地域的改變而改變，因而不同地方的治理能力建構(gòu)不能搞“一刀切”，比如我國東部地區(qū)治理能力建構(gòu)會更側(cè)重企業(yè)與社會組織層面，但在中西部地區(qū)卻未必如此。

二、地方治理能力建構(gòu)為了什么

地方治理能力建構(gòu)須以現(xiàn)代化進(jìn)程中的關(guān)鍵要素為指引，不能泛泛而談治理能力現(xiàn)代化，其目標(biāo)愿景應(yīng)為：致力構(gòu)建一個多元協(xié)同、互賴可知、嵌入自主的地方共榮體。其中，多元協(xié)同體現(xiàn)了由管理到治理的轉(zhuǎn)變，互賴可知凸顯了治理的“地方屬性”，嵌入自主反映了現(xiàn)代化進(jìn)程中地方治理能力建構(gòu)的基本特征，三者有機(jī)結(jié)合促成地方善治目標(biāo)的達(dá)成。

(一) 多元協(xié)同的地方治理能力建構(gòu)

三次科技革命改變了世界，在提升我們生產(chǎn)生活水平的同時，社會分工的專業(yè)化程度不斷提高，信息、知識與技術(shù)日新月異，現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷推進(jìn)使得社會各個方面的變化速度、廣度與深度超出了單一個體或群體的掌控范圍，世界充滿了不確定性，地方治理自然也不例外。隨著“萬能市場”“全能政府”神話的破滅，第三部門的興起重塑了公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的邊界，我們現(xiàn)在發(fā)現(xiàn)，地方治理客體，即地方公共事務(wù)的高度復(fù)雜性已超出政府、市場和社會等任何一個單一治理主體所能解決的范疇，多元共治的地方治理能力建構(gòu)勢在必行。但同時我們也看到，這種多中心的網(wǎng)絡(luò)化治理存在缺陷，學(xué)者陳剩勇、于蘭蘭認(rèn)為，該治理模式存在以下三種固有矛盾：效率與廣泛參與間的抵啎、內(nèi)部合法性和外部合法性間的張力以及靈活性與穩(wěn)定性間的沖突。此外，它在“目標(biāo)一致”、管理、問責(zé)制方面也遭遇質(zhì)疑[6]，這表明地方治理能力建構(gòu)不僅要多元參與，還要基于公共利益進(jìn)行協(xié)同合作?？梢姡胤街卫淼亩鄻踊?多元化是其主要表現(xiàn)，但非全部)而非同質(zhì)化更有利于地方治理能力的提升，避免其陷入“碎片化治理”誤區(qū)。要使地方治理多元主體之間產(chǎn)生良性互動，相互信任、相互依賴、相互支持是必不可少的。

(二) 互賴可知的地方治理能力建構(gòu)

學(xué)者孫柏瑛和周志忍指出：“治理本質(zhì)上是地方性的?！薄暗胤胶蜕鐓^(qū)不僅是當(dāng)代治理理念的試驗場，也是當(dāng)代治理理念展示其風(fēng)采和魅力的場所。忽視了地方和社區(qū)層次，我們就難以把握當(dāng)代治理的真諦?！盵7]地方居民間聯(lián)系的緊密度(主要通過各自組成的社會單元發(fā)生聯(lián)系)決定了治理是否有效，美國學(xué)者Box認(rèn)為：“民眾時常在情感上強(qiáng)烈地歸附于他們的社區(qū)，他們將社區(qū)視為創(chuàng)造他們夢想的生活環(huán)境的機(jī)會?！盵8]作為地方基層社會單元的社區(qū)在某種程度上決定了地方治理的優(yōu)劣，特別是對于疆域遼闊、人口眾多的中國而言，公眾對身處其中的地方的關(guān)注度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于國家。所以一方面地方治理能力建構(gòu)要維系利益相關(guān)者間聯(lián)系的緊密度，從而形成一種彼此之間互賴、融合而不是混沌、割裂的狀態(tài)；另一方面，治理就其本質(zhì)而言是一種權(quán)、責(zé)、利配置的方式，因此要在上述基礎(chǔ)上形成地方治理的“理性化”，即通過政治化情境下地方治理目標(biāo)—手段關(guān)系的合理化，使得地方治理利益相關(guān)者的利益訴求及價值偏好有機(jī)會凸顯，確保其可知性。惟其如此，地方治理才能實現(xiàn)共建、共享、共榮的“善治”目標(biāo)。

(三) 嵌入自主的地方治理能力建構(gòu)

十八屆三中全會《決定》指出，改革開放是當(dāng)代中國最鮮明的特色，為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)提供了強(qiáng)大動力和有力保障。[1]眾所周知，不論是安徽省小崗村“大包干”開啟的農(nóng)村改革，還是廣東省蛇口工業(yè)區(qū)肇始的經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)，都是尊重人民主體地位與首創(chuàng)精神的結(jié)果。改革開放的成功經(jīng)驗昭示地方治理應(yīng)確保其自主性，但僅做到這一點還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，美國學(xué)者Evans在研究發(fā)展型國家時曾提出“嵌入性自主”概念，即公私部門需要合作，國家自主性鑲嵌在一套具體的社會紐帶之上。他將國家的角色分為監(jiān)護(hù)者、創(chuàng)造者、助產(chǎn)者和管理者四種，指出只有當(dāng)國家扮演助產(chǎn)者和管理者時，才真正發(fā)揮嵌入性自主的力量。[9]因而地方在改革開放大潮中一方面要充分發(fā)揮積極性和能動性，大膽創(chuàng)新，勇于試驗；另一方面要根據(jù)各地現(xiàn)有資源稟賦，在現(xiàn)行法律框架內(nèi)，沖破體制機(jī)制的障礙，突破利益固化的藩籬?！鞍l(fā)展才是硬道理”，為實現(xiàn)地方治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)，不僅要在治理體系上下功夫，還要運用系統(tǒng)思維擺脫“政府—市場—社會”狹隘三分法的束縛，摒棄“國家—地方—個人”的狹隘三維視域，以保障地方自主性為依托，通過資源的汲取、整合、優(yōu)化與有效配置，充分調(diào)動各方資源，全方位提升地方治理能力，這也是現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。

三、誰來建構(gòu)地方治理能力

地方治理能力建構(gòu)可以為國家治理能力建設(shè)提供鮮活經(jīng)驗，相較國家層面更注重宏觀治理而言，地方治理體系更凸顯基層治理、公民治理與合作治理導(dǎo)向。從縱向到橫向的全方位地方治理結(jié)構(gòu)，既包括國家、地方到個人多個層面，又包括政府、市場和社會在內(nèi)多個維度。對于縱橫關(guān)聯(lián)的地方治理各主體，分別又有不同的能力要求(見圖1)。

(一) 政府層面的能力要求

美國學(xué)者Dunn和Legge指出，在民主治理情境下，地方政府管理者需同時擔(dān)負(fù)政治責(zé)任與職業(yè)責(zé)任，不可厚此薄彼。[10]因而政府層面的核心能力要求既注重公共行政的反應(yīng)力(公共性與回應(yīng)性)，也強(qiáng)調(diào)其勝任力(專有能力)。

1.公共性與回應(yīng)性

法國學(xué)者Rousseau認(rèn)為：“行政權(quán)力的受任者絕不是人民的主人，而只是人民的官吏；只要人民愿意就可以委任他們，也可以撤換他們。”[11]人民主權(quán)說奠定了現(xiàn)代國家政府合法性的來源，現(xiàn)行《憲法》明確規(guī)定國家的一切權(quán)力屬于人民，人民可以依法通過各種途徑和形式來管理國家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會事務(wù)。這就為公民參與地方事務(wù)管理，選舉、監(jiān)督和罷免地方政府官員提供了憲法授權(quán)。以色列學(xué)者Vigoda指出：“一個具有回應(yīng)性的政治家或者官僚必須能夠感知到公眾的觀點和要求，并且能夠及時作出反應(yīng)?！盵12]地方政府尤其是基層政府必須時刻關(guān)注當(dāng)?shù)孛癖娦枨?，開展公共服務(wù)、提供公共產(chǎn)品，并根據(jù)公眾對政府服務(wù)滿意度的評價調(diào)整公共政策。為維護(hù)和實現(xiàn)公共利益，政府還需要保障公眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)與問責(zé)權(quán)，并在后者的合法權(quán)益受到侵犯時提供權(quán)利救濟(jì)。

2.公共行政專有能力

美國政治家Hamilton和Madison曾說：“在組織一個人統(tǒng)治人的政府時，最大困難在于必須首先使政府能管理被統(tǒng)治者，然后再使政府管理自身。”[13]“政治—行政二分法”爭論的焦點在于：究竟行政應(yīng)從政治干預(yù)中完全分離出來，還是通過互動和協(xié)調(diào)使得行政對于公共政策的制定與執(zhí)行做貢獻(xiàn)？美國學(xué)者Svara認(rèn)為，維持政治控制與行政能力的平衡十分重要，政治過程中行政官員的恰當(dāng)角色在于能否形成一種持續(xù)性的互動：一方(即行政人員，劃槳者)的知識與價值能夠為另一方(即政治家，掌舵者)提供必要的補(bǔ)充。[14]在我國，由于地方政府的公共行政專有能力發(fā)揮不足，致使政府施政要么“越位”，要么“錯位”，要么“缺位”，因此應(yīng)注重對政府公共行政專有能力的培育：組織層面，完善現(xiàn)代政府治理結(jié)構(gòu)，在開展事業(yè)單位改革的同時，引入“公務(wù)法人”制度，賦予一些社會公權(quán)力組織以獨立的法人資格，使其既具備公法上之權(quán)利能力，也具有私法上之權(quán)利能力；行為層面，提升政府公共行政理性化能力，即關(guān)注公共行政目標(biāo)與手段關(guān)系的合理化，尤其是政府能夠有效識別治理情境中的關(guān)鍵因素(如任務(wù)、組織與環(huán)境)，并據(jù)此做出政策調(diào)整，以回應(yīng)新問題或新挑戰(zhàn)?？傮w來看，政府的“專業(yè)化”程度(勝任力)既依賴于行政理性化(內(nèi)在)，也依賴于開放性(外在)，在地方治理大變革背景下更多體現(xiàn)為一種戰(zhàn)略前瞻性，這正是“彈性化政府”的要義所在。

圖1 全方位地方治理結(jié)構(gòu)

(二) 企業(yè)與社會組織層面的能力要求

第六屆政府再造全球論壇與會者認(rèn)為，在新治理范式中，市場競爭可以提供更高效率和優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品，社會組織在提供服務(wù)的同時可以提升公民參與治理的能力。[15]因而企業(yè)與社會組織層面的核心能力要求既包括社會服務(wù)的職業(yè)能力(專業(yè)化服務(wù))，也涵蓋其互助能力(社會責(zé)任)。

1.專業(yè)化服務(wù)

十八屆三中全會《決定》指出，要處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用。[1]鑒于高度集權(quán)的行政科層制與“官本位”意識的影響，只有企業(yè)和社會組織而非政府，才能夠準(zhǔn)確獲得有關(guān)地方民眾(顧客)需求與利益偏好的第一手信息，并通過市場這只“看不見的手”為后者提供“量體裁衣”式的專業(yè)化產(chǎn)品或服務(wù)。政府提供的公共產(chǎn)品與服務(wù)不但數(shù)量有限，而且多數(shù)只能滿足民眾的基本需要。有鑒于此，在公共服務(wù)分類改革的基礎(chǔ)上，通過政府購買服務(wù)、項目招標(biāo)、合同外包、特許經(jīng)營、志愿者服務(wù)、委托代理等形式，引導(dǎo)企業(yè)和社會組織積極參與公共物品與服務(wù)的生產(chǎn)，建立多元主體協(xié)同的公共服務(wù)供給模式已是大勢所趨。

2.社會責(zé)任

雖然政府在地方治理中擔(dān)負(fù)首要責(zé)任，但必須考慮經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的階段性以及公共財政的承載力，要“量力而行”“盡力而為”，這就需要明確劃分政府、企業(yè)和社會組織在地方治理中的責(zé)任邊界，建立地方治理成本分擔(dān)機(jī)制。學(xué)者周三多指出，對企業(yè)而言，“財富創(chuàng)造是一種道德行為”，要讓經(jīng)濟(jì)的“最強(qiáng)動力”與倫理的“最好動力”相協(xié)調(diào)，藉此建立企業(yè)與社會相統(tǒng)一的倫理關(guān)系，構(gòu)筑“企業(yè)精神”。[16]企業(yè)的社會責(zé)任在于確保企業(yè)及其利益相關(guān)人利益最大化，并增進(jìn)社會福利，這包括底線責(zé)任(企業(yè)發(fā)展壯大)、規(guī)范責(zé)任(遵德守法)與關(guān)愛責(zé)任(回報社會)三個層面。社會組織主要承擔(dān)三個方面的社會責(zé)任：一是利益聚合，作為社會“減壓閥”，致力于實現(xiàn)特定群體利益目標(biāo)的社會組織在滿足地方公眾需求、維護(hù)地方公眾權(quán)益、推動公眾參與地方治理方面發(fā)揮著不可替代的作用；二是訴求表達(dá)，社會組織將一些有著共同利益訴求的地方公眾聚集在一起，擴(kuò)大了公民個體與社會邊緣群體的話語權(quán)，拓寬了地方公眾訴求表達(dá)的渠道；三是守望相助，這在基層社會單位——社區(qū)層面表現(xiàn)得尤為明顯，一些志愿幫扶性質(zhì)的社會組織可以使地方公眾間產(chǎn)生“富有人情味的社會關(guān)系”。

(三) 公民個人層面的能力要求

前述論壇與會者還提出，公眾能否廣泛參與其中以促進(jìn)社會融合與發(fā)展，從而減少沖突和貧困是判斷地方善治與否的終極標(biāo)準(zhǔn)。[15]因而公民個人層面的核心能力要求既關(guān)注公共意識的自我培育能力(公民意識)，也側(cè)重其自我發(fā)展能力(公民精神)。

1.公民意識

公民意識的培養(yǎng)不僅是“法治中國”建設(shè)的必然要求，還是地方實現(xiàn)“善治”的重要前提。公民意識包括兩個層面：一種將公民視為具有某種資格參與某一共同體的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會事務(wù)的成員；另一種將公民視為具有某國國籍因而享有法定權(quán)利并履行法定義務(wù)的自然人。前一種觀點可視為一種抽象意義上的政治和道德人格化，強(qiáng)調(diào)“公共性”，這是公民的“外在面向”；而后一種觀點將公民賦予現(xiàn)實意義的法律人格，關(guān)注“個體性”，這是公民的“內(nèi)在面向”。公民的“兩個面向”使其既依法享有一些基本權(quán)利/自由，同時又承擔(dān)必要的法定義務(wù)，當(dāng)然，義務(wù)的設(shè)定與履行須以國家/地方對公民個人尊嚴(yán)和自由的維護(hù)為保證。

2.公民精神

地方治理能力建構(gòu)離不開公眾的“共情”與“互賴”，若公民彼此之間缺乏賴以維系的“精神紐帶”，地方治理就不能“內(nèi)化于心”，更不能“外施于人”，難以避免“運動式宿命”。值得注意的是，公民精神的培育并非閉門造車，而是在“干中學(xué)”，德國思想家Goethe曾說：“唯有廣大民眾懂得什么是真正的生活，唯有廣大民眾過著真正人的生活?！盵17]我們要以公共精神為導(dǎo)向，通過公民對地方公共事務(wù)的積極參與，逐步建立全社會成員對社會主義核心價值觀的認(rèn)同，完善社會行為規(guī)范體系。

四、地方治理能力如何建構(gòu)

地方治理能力建構(gòu)內(nèi)隱于治理方式轉(zhuǎn)變之中，若未產(chǎn)生旨在達(dá)成地方善治目標(biāo)的行為，能力建設(shè)就無從體現(xiàn)。此過程可分為提出地方治理能力建構(gòu)的目標(biāo)愿景、制定并執(zhí)行地方治理政策/項目開發(fā)計劃、評估地方治理政策/項目產(chǎn)出并提供地方治理能力建設(shè)反饋三個環(huán)節(jié)(見圖2)。

圖2 地方治理能力構(gòu)建分析框架

(一) 提出地方治理能力建構(gòu)的目標(biāo)愿景

鑒于前文已對地方治理能力建構(gòu)目標(biāo)愿景的內(nèi)容作了詳細(xì)的闡釋，這里主要探討怎樣提出能夠激發(fā)地方治理多元主體情感，形成高情緒吸引力的目標(biāo)愿景。多個異質(zhì)化的地方治理主體聚合成一個群體，為了實現(xiàn)“善治”的目標(biāo)，他們偏好用形象來思考，喜歡接受簡單明了的觀念，法國學(xué)者Le Boin曾言：“人的行為首先受自己意念的支配，也受一些普及性信念形成的習(xí)慣支配?！盵18]雖然地方多中心治理模式正大行其道，但根據(jù)我國“中央—地方”關(guān)系以及公民政治素質(zhì)現(xiàn)狀，現(xiàn)階段地方政府需扮演“助產(chǎn)員”角色，作為地方治理能力建構(gòu)的第一責(zé)任人，政府在引導(dǎo)企業(yè)、社會組織、公民個人等參與地方治理時應(yīng)把好“動議關(guān)”，即要根據(jù)當(dāng)?shù)刭Y源稟賦和民眾公共需求，善于通過一些經(jīng)過“藝術(shù)加工”的詞語或口號描繪一幅地方治理的美好藍(lán)圖，從而激發(fā)其他多元治理主體的想象力。這里值得注意的是，地方政府在運用形象表達(dá)激發(fā)情緒能量時，應(yīng)與其他治理主體共用一套符合主流價值觀的“話語系統(tǒng)”說服彼此并“信守承諾”，否則必會承擔(dān)“小圈圈決策”或“暗箱操作”的道德壓力(見圖2)。

(二) 制定并執(zhí)行地方治理政策/項目開發(fā)計劃

如何進(jìn)行地方治理與地方治理治什么同樣重要，這表現(xiàn)為一系列公共性、權(quán)威性的旨在解決地方公共問題的規(guī)范或行動方案。學(xué)者顧建光認(rèn)為：“政策能力體現(xiàn)的是，實現(xiàn)有效治理的極為關(guān)鍵的指導(dǎo)性功能和戰(zhàn)略性含義?！盵19]通過制定與執(zhí)行地方治理政策/項目開發(fā)計劃，地方治理資源得到有效配置與整合。具體而言，首先，要確定地方治理政策目標(biāo)或項目開發(fā)需求。地方治理利益相關(guān)者與行動者應(yīng)準(zhǔn)確判斷各自在治理能力構(gòu)建中的定位，形成自我感知，同時依據(jù)前述目標(biāo)愿景判斷涵蓋多元治理主體的群體定位，形成群體感知。其次，要對地方治理政策目標(biāo)或項目開發(fā)需求進(jìn)行重要性排序(即議程設(shè)定)，美國學(xué)者Dye指出：“議程設(shè)定，就是決定對哪些問題作出決策，政府要解決哪些問題?！盵20]Sabatier和Smith認(rèn)為議程設(shè)定是否有效取決于三個變量的作用：相互競爭的聯(lián)盟間(這里指地方治理的多元主體)基本理念沖突程度、政策問題(議題)可分析性及用于辯論的職業(yè)分析論壇性質(zhì)。[21]只有在公眾對現(xiàn)有地方治理存在中等程度的不滿意度、地方公共事務(wù)具備可分析性、并且存在一個可供地方多元治理主體平等協(xié)商的專業(yè)論壇時，議程設(shè)定才具備建設(shè)性。再次，要執(zhí)行地方治理政策/項目開發(fā)計劃，主要涉及選擇備選方案與政策議題相匹配、明確相關(guān)治理主體的責(zé)任與權(quán)力邊界、配備相應(yīng)的人、財、物及建立多渠道信息溝通與利益協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)等。此外，要對地方治理政策/項目開發(fā)計劃“制定—執(zhí)行—評估—終結(jié)”的全過程進(jìn)行監(jiān)控，定期反饋并加以修訂或更新，形成以政策/項目為導(dǎo)向的學(xué)習(xí)。最后，要在新情境(如新問題、新挑戰(zhàn))下實現(xiàn)學(xué)習(xí)轉(zhuǎn)移，使已完成的地方治理政策/項目形成“外溢效應(yīng)”，這建立在地方治理多元主體不斷吸收新知識、積累新經(jīng)驗、培養(yǎng)新技能的基礎(chǔ)之上。

(三) 評估地方治理政策/項目產(chǎn)出，提供治理能力建設(shè)反饋

地方治理政策/項目產(chǎn)出主要分為兩類：一類屬于計劃產(chǎn)出，另一類屬于過程產(chǎn)出(附帶產(chǎn)出)。評估這兩類產(chǎn)出的前提是明確地方治理能力建構(gòu)的目標(biāo)愿景，以及對地方治理政策/項目行為的績效期望。借鑒學(xué)者陳振明的研究[22]，一方面，要著力豐富評估類型，將常規(guī)評估與非常態(tài)評估、體制內(nèi)評估(主要指政府負(fù)責(zé)的評估)與體制外評估(主要指企業(yè)、社會組織與第三方獨立機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的評估)及事前、事中與事后評估相結(jié)合；另一方面，要理性選擇評估策略，綜合運用目標(biāo)達(dá)成模式、顧客導(dǎo)向模式、利益相關(guān)者模式、效率模式(包括成本—利益分析與成本—效能分析)和職業(yè)化模式(如同行評議)。此外，為確保評估的信度與效度，在進(jìn)行評估時應(yīng)注意厘清不同類別評估主導(dǎo)者的利益偏好、角色定位以及地方資源稟賦和發(fā)展實力的差異。

良性反饋可培養(yǎng)地方治理各主體在溝通、傾聽與談判等方面的技能。在提供地方治理能力建設(shè)反饋時需注意：一是反饋應(yīng)當(dāng)就事論事、具體直接，美國學(xué)者Hughes、Ginnett與Curphy指出：“在給予反饋時，盡可能地關(guān)注事實，確保將事實和推論、歸因區(qū)別開來?！痹诖藨?yīng)注意區(qū)分兩類反饋：針對地方治理行為本身與針對地方治理后果。二是反饋應(yīng)當(dāng)具有建設(shè)性、并且靈活及時，Hughes等人認(rèn)為：“反饋的目的在于向他人提供有用的信息，幫助他們發(fā)展?！盵23]反饋應(yīng)當(dāng)針對地方治理政策/項目開發(fā)行為本身提出有益的建議，而非對實施行為的多元治理主體各自的立場/理念進(jìn)行價值判斷或道德評判。此外，為保證反饋的有效性，反饋意圖要被清楚地表達(dá)，選擇合適的情境與媒介傳遞該意圖；反饋對象要一視同仁，反饋內(nèi)容要好壞兼顧。只有這樣，才能將反饋過程中一些不必要的“負(fù)能量”轉(zhuǎn)換成“正能量”。

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Construction of local governance capacity framework in modernization

LI Ke
(School of Public Administration, Sichuan University, Chengdu 610065, China)

Capacity construction of local governance is an important part in modernization of national governance capacity.Since the 1990s, scholars at home and abroad have conducted very fruitful research on this proposition.On this basis, the present essay analyzes the key elements in the process of modernization, and reveals the essential features of capacity construction in local governance in the context.Besides, the essay answers three issues of capacity construction in local governance: what, who and how, attempting to construct an integrational analytical framework of “philosophy, structure and process” containing aims, policy behaviors and capacity feedback.

capacity construction; local governance; modernization; an integrational analytical framework

D035.5

A

1672-3104(2015)02?0137?07

[編輯: 胡興華]

2014?11?12；

2015?02?09

李軻(1988?)，男，河南洛陽人，四川大學(xué)公共管理學(xué)院公共管理專業(yè)博士研究生，主要研究方向：行政管理