北京市與蘇州市濕地立法對比研究

雷茵茹 崔麗娟 李偉（中國林業(yè)科學(xué)研究院濕地研究所，北京 100091）

北京市與蘇州市濕地立法對比研究

雷茵茹 崔麗娟 李偉（中國林業(yè)科學(xué)研究院濕地研究所，北京 100091）

中國是世界上濕地類型齊全、數(shù)量豐富的國家之一。近幾十年來，我國先后頒布了一系列有關(guān)自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)，如《森林法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《海域使用管理法》《水法》《水污染防治法》等，其中都有涉及到濕地保護(hù)的相關(guān)內(nèi)容（沈文星，2006）。但長久以來，我國缺失一部國家層面專門針對濕地保護(hù)的法律法規(guī)。在這種情況下，截止2014年已有19個(gè)地方政府根據(jù)國家現(xiàn)有的相關(guān)法律，結(jié)合地方的實(shí)際情況，制定頒布了有關(guān)濕地保護(hù)的實(shí)施辦法、實(shí)施細(xì)則和地方性法規(guī)（北京市園林綠化局，2015）。其中，蘇州市和北京市就是地方濕地立法先行的典型代表，分別于2012年和2013年出臺(tái)了《蘇州濕地保護(hù)條例》和《北京市濕地保護(hù)條例》，針對當(dāng)?shù)氐臐竦刭Y源保護(hù)和利用進(jìn)行了有益的探索。因此，本文就北京市和蘇州市的濕地立法情況進(jìn)行了比較研究，在兩市立法實(shí)踐的基礎(chǔ)上，提出了我國濕地立法意見和建議。

1 北京市與蘇州市的濕地立法進(jìn)程

北京歷史上濕地資源豐富，種類較多，從地名諸如“海淀”“溫泉”中可見一斑。新中國成立初期北京濕地面積25.7萬hm2，占北京市總面積的15.28% （崔麗娟，2012）。由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口膨脹、城市擴(kuò)張、地類調(diào)整、建庫截留、農(nóng)田土地整治等一系列人為因素的干預(yù)，北京濕地面積縮減為4.81萬hm2（≥8hm2）（不包括水稻田面積），僅占全市總面積的2.93%（北京市園林綠化局，2011）。針對濕地資源退化的嚴(yán)重情況，北京市政府開始考慮制定專門的濕地法規(guī)，來規(guī)范北京市濕地的保護(hù)和利用活動(dòng)。在國家無上位法的情況下，制定《北京市濕地保護(hù)條例》屬于創(chuàng)新性立法，因此北京市常委會(huì)農(nóng)村辦公室于2010年對北京市濕地保護(hù)立法的必要性和可行性進(jìn)行了深入的調(diào)查研究。2011年，市人大常委會(huì)將北京濕地立法列為立項(xiàng)論證項(xiàng)目，由市政府起草并提出議案?；谇皟赡甑牧⒎?zhǔn)備，《北京市濕地保護(hù)條例（草案）》于2012年5月30日提請市十三屆人大常委會(huì)審議，于2012年12月27日表決通過，并于2013年5月1日起正式開始施行（祥晨，2013）?！侗本┦袧竦乇Ｗo(hù)條例》的出臺(tái)，引導(dǎo)著北京市濕地保護(hù)管理走向法制化、規(guī)范化和科學(xué)化的進(jìn)程。

自古以來蘇州市就是江南魚米之鄉(xiāng)，濕地資源豐富，蘇州市濕地也同樣面臨著現(xiàn)代化發(fā)展所帶來的挑戰(zhàn)。據(jù)蘇州市濕地保護(hù)管理站統(tǒng)計(jì)，2008-2012年蘇州濕地面積凈減少了364.98 hm2，相當(dāng)于1/4個(gè)古城區(qū)。目前蘇州市全市自然濕地面積27萬hm2，占全市面積的31.66%（蘇州市濕地保護(hù)管理站，2014），仍然屬于濕地資源稟賦較高的地區(qū)。為了保護(hù)市域范圍的濕地，蘇州市在2010年出臺(tái)了《關(guān)于建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的意見》，將水源地和重要生態(tài)濕地列入生態(tài)補(bǔ)償重點(diǎn)；2011年蘇州十四屆人大三次會(huì)議通過《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)蘇州生態(tài)文明建設(shè)的決定》，提出編寫濕地保護(hù)專項(xiàng)規(guī)劃；2011年10月27日蘇州市第十四屆人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議制定《蘇州市濕地保護(hù)條例》，并于2011年11月26日批準(zhǔn)。在江蘇省濕地立法缺失的情況下，蘇州市制定的濕地保護(hù)條例走在了省內(nèi)濕地立法的前列。

2 北京市與蘇州市《濕地保護(hù)條例》內(nèi)容及要點(diǎn)對比分析

北京市和蘇州市濕地保護(hù)條例雖然篇幅不一樣，但都涵蓋了濕地內(nèi)涵界定、濕地管理體制、濕地規(guī)劃與建設(shè)、濕地保護(hù)、利用和監(jiān)督以及濕地違法行為的法律責(zé)任5個(gè)方面。總體來說，《北京市濕地保護(hù)條例》詳細(xì)嚴(yán)謹(jǐn)，利用行政措施制定了最嚴(yán)格的濕地保護(hù)管理制度；而《蘇州市濕地保護(hù)條例》理念新穎，利用經(jīng)濟(jì)手段和社會(huì)團(tuán)體力量調(diào)節(jié)了市域內(nèi)濕地的保護(hù)和利用。

2.1 濕地內(nèi)涵的界定

法律法規(guī)在制定的過程中都非常注重概念的精準(zhǔn)性，因?yàn)闇?zhǔn)確的概念將決定該法律法規(guī)所調(diào)整范圍的邊界（蘭家麗，2012a）。目前各省市出臺(tái)的濕地法規(guī)，都采用“內(nèi)涵+外延”的形式，即先給出濕地定義的內(nèi)涵，然后再依據(jù)各省市濕地資源，窮舉市域范圍內(nèi)所涉及的具體濕地類型。

北京市在濕地保護(hù)條例中規(guī)定“天然或者人工形成的河流、湖泊、庫塘、沼澤等常年或者季節(jié)性、帶有靜止或者流動(dòng)水體、適宜喜濕野生生物生存的地域”為濕地，并且在列舉北京市濕地類型的前提下，規(guī)定其條例所指的具體濕地實(shí)行名錄管理：①北京市面積8 hm2以上的濕地；②河流濕地、湖泊濕地和沼澤濕地；③庫容量在1 000萬m3以上的庫塘濕地；④具有重要的人文、科學(xué)研究和宣傳教育價(jià)值的濕地；⑤具有生態(tài)系統(tǒng)典型性和代表性的濕地（北京市濕地保護(hù)條例，2015）。制定濕地名錄的優(yōu)點(diǎn)在于能夠詳細(xì)并全面地劃定濕地保護(hù)的范圍，有利于有針對性地優(yōu)先保護(hù)當(dāng)?shù)刂匾臐竦仡愋?。蘇州市的特點(diǎn)在于首次將永久性水稻田等人工濕地納入濕地保護(hù)的范圍。蘇州市一共有6萬多hm2的水稻田，不僅為蘇州市提供了穩(wěn)定的糧源，也有利于改善當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，保護(hù)蘇州“魚米之鄉(xiāng)”的歷史文化傳承，是濕地地域性立法的體現(xiàn)。

2.2 濕地管理體制

北京市和蘇州市的濕地保護(hù)條例都規(guī)定了綜合協(xié)調(diào)、分部門實(shí)施的濕地保護(hù)管理體制。由市和區(qū)、縣園林綠化行政部門或農(nóng)林行政主管部門（統(tǒng)稱濕地保護(hù)管理部門）負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)濕地保護(hù)的組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督；發(fā)展改革、財(cái)政、國土資源、規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)等其他有關(guān)部門依照職責(zé)分工，輔助做好濕地保護(hù)相關(guān)工作。

北京市注重明確并監(jiān)督濕地保護(hù)管理部門的職責(zé)和績效，指出“縣政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)實(shí)行濕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制”，并對濕地保護(hù)目標(biāo)完成情況進(jìn)行考核，對濕地管理人員違法行為進(jìn)行行政問責(zé)和行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任，在管理體制內(nèi)部監(jiān)管上顯示出強(qiáng)硬的態(tài)度。相比之下，蘇州市濕地保護(hù)管理部門擁有“前置審批”的權(quán)限?！短K州市濕地保護(hù)條例》規(guī)定：征占用濕地之前,“建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)提出申請，并制定濕地保護(hù)方案……經(jīng)市農(nóng)林行政主管部門審核同意后，建設(shè)單位方可依法辦理用地和其他行政許可手續(xù)”（蘇州市濕地保護(hù)條例,2015)。濕地保護(hù)管理部門具有了濕地征占用的“一票否決權(quán)”，成為審核涉及濕地建設(shè)項(xiàng)目的重要關(guān)口。

2.3 濕地規(guī)劃與建設(shè)

兩地的濕地保護(hù)條例都要求濕地保護(hù)管理部門組織編制濕地保護(hù)規(guī)劃，并要求將該規(guī)劃納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，并與城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、水資源綜合規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃以及旅游發(fā)展規(guī)劃等相銜接，將濕地規(guī)劃納入城市協(xié)調(diào)可持續(xù)的發(fā)展過程中去。

在此基礎(chǔ)上，秸稈覆蓋還可以更好的提升土壤中的有機(jī)質(zhì)以及腐殖質(zhì)的含量，既可以增加土壤團(tuán)粒結(jié)構(gòu)比重，同時(shí)也可以增加土壤中動(dòng)物以及微生物的數(shù)量和活性，從而對耕層土壤的結(jié)構(gòu)進(jìn)行一定的改善。經(jīng)過試驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，覆蓋秸稈4500kg/hm2的土壤表土層（0-10cm）土壤容重為 1.29g/cm3，而覆蓋秸6000kg/hm2的土壤表土層容重僅為1.23g/cm3，這也證明了秸稈覆蓋對于土壤物理結(jié)構(gòu)具有良好的改善作用。

在指導(dǎo)濕地建設(shè)工作方面，兩市的濕地保護(hù)條例都指出需要對濕地恢復(fù)或建設(shè)提供科學(xué)的指導(dǎo)和服務(wù)，最大限度地減少對濕地生態(tài)功能的影響。北京市針對區(qū)域水資源緊缺的狀況，提倡在濕地恢復(fù)和建設(shè)中充分利用雨洪水和再生水，禁止使用地下水；并鼓勵(lì)污水處理單位利用濕地生物資源和生態(tài)工程降解污染物、凈化水質(zhì)。蘇州市強(qiáng)調(diào)濕地資源利用必須合理和科學(xué)，必須考慮到濕地作為野生動(dòng)物棲息地的重要功能，并保證濕地的再生功能不被破壞。這些法規(guī)條文對濕地恢復(fù)工作作出了直接的指導(dǎo)，杜絕了只注重保證濕地面積而忽略濕地質(zhì)量的行為。

2.4 濕地保護(hù)、利用和監(jiān)督

在濕地保護(hù)和利用方面，北京市再一次體現(xiàn)了“最嚴(yán)格”的特色，規(guī)定占用列入濕地名錄的建設(shè)單位，必須按照濕地恢復(fù)建設(shè)方案,在制定地點(diǎn)補(bǔ)建不少于占用面積并具備相應(yīng)功能的濕地，望從濕地總量上實(shí)行嚴(yán)格控制，實(shí)現(xiàn)濕地的“零損失率”。而蘇州市則利用經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段，鼓勵(lì)市、縣級(jí)市（區(qū)）人民政府建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，加大對濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧Χ?，?guī)定濕地生態(tài)補(bǔ)償資金應(yīng)當(dāng)?？顚Ｓ?。作為一種環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)手段，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在一定程度上大大緩解了環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以及公共利益與私人利益的矛盾，因此被納入到許多地方的濕地立法中。蘇州市在2010年就開始了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)驗(yàn)與探索，因此與其他省市相比，具有很強(qiáng)的實(shí)踐優(yōu)勢（蘭家麗，2012b）。

兩市的濕地保護(hù)條例都提到了濕地保護(hù)和建設(shè)工作的監(jiān)督機(jī)制，其中北京市進(jìn)行了更為詳細(xì)的闡述。濕地的監(jiān)督檢查主要包含兩個(gè)方面：第一是濕地違法行為的監(jiān)測，兩個(gè)條例都提出健全舉報(bào)制度，增加公眾在濕地監(jiān)測中的參與度；第二是濕地資源的動(dòng)態(tài)監(jiān)測，北京市詳細(xì)規(guī)定了每5年進(jìn)行一次濕地資源調(diào)查，建立濕地檔案。兩市的條例都鼓勵(lì)濕地普查監(jiān)測結(jié)果向社會(huì)開放，實(shí)現(xiàn)信息共享制度。

2.5 濕地違法行為的法律責(zé)任

在法律責(zé)任方面，北京市的處罰力度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于蘇州，最高罰款額度達(dá)到50萬元。我國環(huán)境保護(hù)一直存在著環(huán)境守法成本和環(huán)境執(zhí)法成本高，而環(huán)境違法成本低的困境（蘭家麗，2012a）。北京市條例中的處罰額度考慮到了目前首都經(jīng)濟(jì)水平以及行為人的違法所得等因素，提高了濕地違法的成本，在一定程度上對濕地違法行為起到了警戒的作用?！短K州市濕地保護(hù)條例》在法律責(zé)任這個(gè)章節(jié)也體現(xiàn)出一個(gè)亮點(diǎn)，規(guī)定：“違反本條例規(guī)定的行為，有關(guān)部門已經(jīng)依法予以處罰的，農(nóng)林行政主管部門不再處罰?！边@一條款也體現(xiàn)了《行政處罰法》中“一事不兩罰”的精神。

3 北京市與蘇州市《濕地保護(hù)條例》實(shí)施效果對比分析

《蘇州市濕地保護(hù)條例》頒布已有3年多時(shí)間，而《北京市濕地保護(hù)條例》頒布也有2年的時(shí)間。在相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)范下，兩市的濕地保護(hù)和建設(shè)工作都已經(jīng)取得了長足的進(jìn)步。《北京市濕地保護(hù)條例》實(shí)施以來，全市濕地自然保護(hù)區(qū)面積達(dá)2.11萬hm2；濕地公園面積達(dá)1 094 hm2。陸續(xù)開展了濱河森林公園建設(shè)、北運(yùn)河綜合治理、永定河生態(tài)修復(fù)、野鴨湖、漢石橋濕地生態(tài)恢復(fù)等建設(shè)工程，恢復(fù)濕地面積達(dá)3 000余hm2，濕地生態(tài)環(huán)境逐步得到恢復(fù)（軒燕龍，2015）。北京市計(jì)劃在懷柔琉璃廟、房山長溝、平谷小龍河、密云穆家峪、房山琉璃河、門頭溝雁翅、大興三海子新建濕地公園10處，在延慶媯河、密云清水河等建立濕地自然保護(hù)小區(qū)10處（軒燕龍，2015）?？梢钥闯霰本┦械臐竦乇Ｗo(hù)進(jìn)程已進(jìn)入了加速的階段。

4 結(jié)語

目前，濕地所具有的特殊生態(tài)價(jià)值逐漸得到人們的認(rèn)知和重視。在國家濕地保護(hù)上位法缺乏的情況下，許多地方政府在濕地立法上作出了探索，并取得了突出的成效，其中北京市和蘇州市就是地方濕地立法的典型?！侗本┦袧竦乇Ｗo(hù)條例》利用首都行政力量集中的優(yōu)勢，建立了最嚴(yán)格的濕地保護(hù)管理體制，嚴(yán)格把控濕地總量，適用濕地“占補(bǔ)平衡”，最終實(shí)現(xiàn)濕地在城市發(fā)展和建設(shè)中的“零損失率”；并且對濕地管理人員的職責(zé)進(jìn)行了明確的規(guī)定，形成了有效的內(nèi)部監(jiān)管機(jī)制。相比之下，《蘇州市濕地保護(hù)條例》則針對蘇州濕地地域特點(diǎn)，將政府劃定的永久性水稻田納入濕地保護(hù)范圍，利用生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制對濕地保護(hù)資金進(jìn)行開源，并且賦予濕地管理部門濕地占補(bǔ)“審批前置”的行政力量。兩部法規(guī)都體現(xiàn)了前瞻性、創(chuàng)新性和因地制宜的地方立法特色，為下一步國家級(jí)濕地立法提供了有價(jià)值的參考。

致謝：感謝蘇州市各區(qū)濕地保護(hù)管理站管理人員的協(xié)助，感謝蘇州站站長馮育青在數(shù)據(jù)收集工作中的大力支持。

北京市園林綠化局.2015.我國已出臺(tái)19個(gè)省級(jí)濕地保護(hù)法規(guī).首都之窗. http://zhengwu.beijing.gov.cn/zwzt/ jjsdbhtl/zxxx/t1348392.htm. 2015-1-23

崔麗娟.2012.濕地北京[M].北京美術(shù)攝影出版社

蘭家麗.2012a.對《蘇州市濕地保護(hù)條例》的評(píng)析及完善建議[J].南京航空航天大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版,14(3):36-40

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中國人大網(wǎng).2015.北京市濕地保護(hù)條例[EB/OL].http://www.npc.gov. cn/npc/xinwen/dfrd/bj/2013-01/09/ content_1750487.htm.2015-1-10

Comparison of Wetland Legislations in Beijing and Suzhou

LEI Yin-Ru CUI Li-Juan LI Wei (Institute of Wetland Research, Chinese Academy of Forestry, Beijing 100091, China)

在簡要回顧我國濕地保護(hù)和立法情況的基礎(chǔ)上，對比了北京市和蘇州市濕地立法的進(jìn)程和成果，分別對《北京市濕地保護(hù)條例》和《蘇州市濕地保護(hù)條例》的主要內(nèi)容、要點(diǎn)及實(shí)施成效進(jìn)行了評(píng)析，通過總結(jié)兩市濕地立法的經(jīng)驗(yàn)，提出我國濕地立法意見和建議。

濕地保護(hù)；濕地立法；北京市；蘇州市；比較研究

Based on a review of wetland conservation and legislation of China, this paper tries to compare the process and achievement of wetland legislation in Beijing and Suzhou. An analysis was conducted on the content, highlights, and effectiveness of implementation of “Beijing Wetland Conservation Regulation” and “Suzhou Wetland Conservation Regulation”. The findings indicated that Beijing was advantageous with its strong administrative power to establish a most rigorous regulation, emphasizing on “requisition-compensation balance”. Suzhou adopted economic methods such as “ecological compensation mechanism” to adjust wetland use and conversation. By making the comparison, this paper seeks to generalize the experience of wetland legislation in both Beijing and Suzhou for the formulation of future national wetland law.

Wetland Conservation; Wetland Legislation; Beijing; Suzhou; Comparative Study

蘇州周莊（紫希 攝）

頤和園昆明湖（紫希 攝）

10.3969/j.issn.1673-3290.2015.02.08

2015-03-02

北京市濕地立法及濕地保護(hù)宣傳教育項(xiàng)目

雷茵茹(1986-)，女，陜西，助理研究員，博士，主要研究方向?yàn)榄h(huán)境政策、濕地恢復(fù)與氣候變化。

E-mail：leiyinru@126.com

崔麗娟，女，吉林白城人，研究員，博士生導(dǎo)師，主要從事濕地生態(tài)研究。E-mail：lkyclj@126. comwetlands108@126.com