滇池流域湖濱生態(tài)帶建設(shè)管理機制及政策研究

王婷婷王鶴松

（1昆明學院 云南 昆明 650214;2昆明市西山區(qū)水務(wù)局 云南 昆明 650000）

滇池流域湖濱生態(tài)帶建設(shè)管理機制及政策研究

王婷婷1王鶴松2

（1昆明學院 云南 昆明 650214;2昆明市西山區(qū)水務(wù)局 云南 昆明 650000）

滇池（紫希 攝）

通過對滇池流域湖濱生態(tài)帶建設(shè)的資料收集及實地調(diào)查研究，分析了滇池流域社會經(jīng)濟和生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀，探索出滇池湖濱生態(tài)帶建設(shè)管理的3種模式：政府管理、企業(yè)管理以及政府-企業(yè)共同管理，并比較了3種模式的優(yōu)劣勢。建議根據(jù)不同類型生態(tài)帶建設(shè)的實際情況采取相應(yīng)的管理模式，對滇池流域生態(tài)補償政策及各類型區(qū)生態(tài)補償現(xiàn)狀進行了分析，總結(jié)出適合滇池濕地生態(tài)補償?shù)臋C制與政策。

滇池;湖濱生態(tài)帶;濕地;管理模式;管理機制;生態(tài)補償;可持續(xù)發(fā)展

滇池具有城市供水、旅游、調(diào)節(jié)氣候等多種功能，對昆明的經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展具有重要的保障作用。滇池南北長39 km，東西寬7.65 km，湖面面積309 km2，湖岸線長163 km，平均水深5 m，現(xiàn)由人工閘將其分隔成“草?！焙汀巴夂！眱刹糠?，湖面面積分別占總面積的2.7%和97.3%。目前滇池草海水質(zhì)為劣Ⅴ類，外海水質(zhì)Ⅴ類，已嚴重制約滇池流域經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。滇池流域生態(tài)帶位于滇池湖岸，作為陸地與湖泊水體的緩沖區(qū)，是控制污染的最后一道防線，包括西華、寶豐、東大河、五甲塘等濕地（公園），串珠狀分布在滇池周邊。自開展湖濱生態(tài)帶建設(shè)以來，通過建設(shè)湖濱陡岸帶、湖內(nèi)濕地、湖濱濕地、湖濱林地等湖濱生態(tài)帶，逐步恢復(fù)湖內(nèi)的水生植被及生物多樣性，提高了湖泊的自凈能力和環(huán)境容量(GU et al,2010)。目前滇池水質(zhì)總體保持穩(wěn)定，部分污染指標略有下降，滇池湖濱生態(tài)帶建設(shè)初見成效，但湖濱生態(tài)帶管理方面的問題卻日益凸顯出來。

1 滇池流域湖濱生態(tài)帶管理現(xiàn)狀

1.1 長效管理機制尚未形成

滇池湖濱生態(tài)帶建設(shè)管理長效機制包括各項法律、政策、制度，保證建設(shè)管理標準、方式和協(xié)商等的順利實施（李云駒等，2011）。目前滇池流域缺少專門的規(guī)范建設(shè)管理法規(guī)，生態(tài)帶建設(shè)主要是通過各項滇保、林業(yè)生態(tài)建設(shè)工程的形式進行，工程期結(jié)束后缺乏相應(yīng)的保障工程實施效果的政策和制度，導(dǎo)致湖濱生態(tài)帶的管理缺乏長期有效的保障機制。

1.2 管理資金缺乏

滇池流域湖濱生態(tài)帶建設(shè)是一個長期的過程，已建成的滇池流域環(huán)湖生態(tài)帶，由于地形狹長且面積較大，并對市民免費開放，存在人為損害、設(shè)施老化等問題，管養(yǎng)維護資金缺口較大，給日常管養(yǎng)工作帶來較大難度。資金由國有平臺公司融資，資金缺口巨大。

1.3 管理標準不統(tǒng)一

“兩退兩還”苗木企業(yè)租期大部分已到期，生態(tài)帶苗木基地建設(shè)缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃標準，對苗木品種、規(guī)格、特色等要求不夠細化，景觀效應(yīng)體現(xiàn)不夠。

2 滇池流域湖濱生態(tài)帶建設(shè)管理模式探索

2.1 構(gòu)建合理的管理模式

根據(jù)濕地地理位置的分布不同，可將滇池流域湖濱生態(tài)帶分為封閉式保護區(qū)、半開放式保護區(qū)、開放式保護區(qū)。根據(jù)各保護區(qū)的差別，采取不同的管理模式（Claudio et al,2008）。封閉式保護區(qū)以自然恢復(fù)為主，管理側(cè)重于環(huán)境衛(wèi)生的保護；半開放式保護區(qū)以政府通過土地流轉(zhuǎn)引入管理企業(yè)為主，管理側(cè)重于企業(yè)種植的標準、綠化率或者企業(yè)對濕地的管理、開發(fā)能力；開放式保護區(qū)以湖濱帶項目代建、代管為主，側(cè)重以項目開發(fā)利用提高湖濱帶及湖濱濕地的管理水平，減少管理投入。根據(jù)每個地塊的具體情況，因地制宜地提出3種管理模式。

2.1.1 政府管理 進一步完善濕地的生態(tài)、社會、經(jīng)濟功能，滇池湖濱生態(tài)管理應(yīng)實現(xiàn)規(guī)范化、常態(tài)化（韓衛(wèi)敏，2012）。由管理責任主體對湖濱生態(tài)履行日常管理、維護、使用、處置、收益等權(quán)益和責任。由政府出資成立濕地管理處，招聘專業(yè)的技術(shù)管理人員直接管理濕地，主要分為以下3種模式。

(1)“政府-保潔人員-湖濱帶”。由政府出資，在湖濱生態(tài)帶沿線，居民小組直接聘請當?shù)卮迕褡鳛楸崋T，這種方式的優(yōu)勢在于當?shù)卮迕駥χ車h(huán)境較為熟悉，并且可以很好地解決農(nóng)村剩余勞動力的就業(yè)問題。此外，此種方式政府需投入資金量較少。但由于生態(tài)保潔員對生態(tài)帶建設(shè)缺乏理論認知，生態(tài)帶保潔員的管理僅限于衛(wèi)生保潔，對生態(tài)帶范圍內(nèi)的植物及相關(guān)設(shè)施缺乏管護知識，故對湖濱生態(tài)帶的管理并不完善。

(2)“政府-專業(yè)技術(shù)人員-保潔員-湖濱帶”。由政府出資招聘專業(yè)技術(shù)人員、管理人員和生態(tài)保潔員共同對湖濱生態(tài)帶進行管理，此種方式的優(yōu)勢在于專業(yè)技術(shù)人員可為生態(tài)帶的日常管理提供技術(shù)支撐，但生態(tài)帶的范圍一般較大，所以對專業(yè)技術(shù)人員的需求量也相對較大，政府每年需為這些專業(yè)技術(shù)人員支付大量的聘用費，并且生態(tài)帶并不能產(chǎn)生較大的經(jīng)濟效益，故政府的財政壓力相對加大。

(3)“政府-專業(yè)管養(yǎng)公司-湖濱帶”。政府以一定的標準，確定專業(yè)管養(yǎng)公司對湖濱帶進行日常管養(yǎng)，政府對管養(yǎng)公司的管養(yǎng)情況進行監(jiān)督、考核。此種方式政府需投入一定量資金，可減少日常管養(yǎng)壓力。

綜上所述，政府管理的方式有利于政府對湖濱帶進行直接管理，保障湖濱帶的整體性和自然屬性，促進湖濱帶生態(tài)系統(tǒng)的自然恢復(fù)，此種方式比較適用于封閉式保護區(qū)。

2.1.2 政企合作 探索市場化運作滇池湖濱生態(tài)管理的新方法。按照《云南省滇池保護條例》《滇池西岸控制性詳細規(guī)劃》，通過招商引資、結(jié)合片區(qū)開發(fā)，提升、改造滇池湖濱生態(tài)；積極引進企業(yè)進行滇池湖濱生態(tài)植物資源化利用。通過政府與企業(yè)合作的形式對湖濱濕地進行日常管理，以市場化運作的形式對湖濱濕地進行日常管理，主要有兩種方式。

(1)“政府-建成湖濱帶-企業(yè)”。引進苗木公司、園林景觀公司等企業(yè)，政府按照《規(guī)劃》從湖濱生態(tài)帶中選出一部分濕地或者生態(tài)林地，通過招標的形式將建成的湖濱帶或濕地交予企業(yè)無償使用。在具體的建設(shè)過程中允許企業(yè)將自身的特色和企業(yè)文化進行展示，作為其企業(yè)文化展示區(qū)供特定人員進行參觀，同時企業(yè)必須按照規(guī)定對這些濕地或林地進行日常管理。滇池湖濱生態(tài)行政主管部門對企業(yè)進行監(jiān)管、考核。

這種模式的優(yōu)勢在于政府不需要投入資金即可實現(xiàn)生態(tài)帶的日常管理，企業(yè)利用這些土地建成自身的企業(yè)文化展示區(qū)供人參觀，實現(xiàn)廣告效應(yīng)，政府和企業(yè)實現(xiàn)雙贏。但此種模式企業(yè)的自主性較大，并且人流量也會加大，不便于政府部門對湖濱生態(tài)帶進行統(tǒng)一管理。

(2)“政府-產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)后的地塊-企業(yè)管理”。政府通過土地流轉(zhuǎn)，在允許企業(yè)合理經(jīng)營的基礎(chǔ)上，將湖濱帶內(nèi)的土地成塊交由企業(yè)經(jīng)營管理，企業(yè)按照政府湖濱帶建設(shè)的標準和管理要求對湖濱帶進行合理的、有限的開發(fā)利用，保證生態(tài)帶范圍內(nèi)的林木綠化率超過規(guī)定的數(shù)值（施宗苗，2012）。對滇池湖濱生態(tài)建設(shè)嚴格實行事前審查、建中監(jiān)督、完工驗收的管理制度。滇池湖濱生態(tài)建設(shè)需報主管部門進行技術(shù)性審查后，按程序?qū)徟Ｐ纬伞罢鲗?dǎo)、企業(yè)參與”的共管模式（孔德平等，2011）。

根據(jù)調(diào)查研究，采用“反租倒包”的形式對湖濱生態(tài)帶進行日常管理，即為“政府-企業(yè)”共同管理的一種主要方式。這種方式不僅是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的新思路，也為湖濱生態(tài)帶的管理提供了更多的模式選擇。由政府將生態(tài)帶范圍內(nèi)的土地從當?shù)氐霓r(nóng)民手中租過來，然后按照制定的規(guī)劃承包給不同的苗木企業(yè)，形成一種“政府主導(dǎo)、企業(yè)參與”的共管模式。這種方式可在局部實現(xiàn)生態(tài)帶的企業(yè)外引和市場化運作。這種管理模式不僅給湖濱生態(tài)帶建設(shè)帶來較大的社會效益，也產(chǎn)生了一定的經(jīng)濟效益，從而降低政府投資，是一種較優(yōu)的管理模式，比較適用于半開放式保護區(qū)。

2.1.3 市場化運作 滇池沿線濕地資源豐富，主要濕地類型為水塘濕地，湖濱帶以林帶為主，開發(fā)空間較大，在滇池治理“3015行動計劃”中提出了建設(shè)重點濕地的規(guī)劃?！罢?開發(fā)項目-企業(yè)”，政府以滇池周邊規(guī)劃開發(fā)項目為平臺，引進企業(yè)進行開發(fā)建設(shè)，允許企業(yè)對一定范圍內(nèi)的湖濱帶進行適度開發(fā)，并承擔一定區(qū)域的管理義務(wù)。這種管理模式有利于最大限度地激活湖濱帶及濕地的商業(yè)價值，將政府管理投入最小化的同時，發(fā)揮出較大的社會效益和經(jīng)濟效益，是一種較優(yōu)的管理模式，適用于開放式保護區(qū)。

2.2 做好規(guī)劃引領(lǐng)，堅持生態(tài)保護與開發(fā)建設(shè)的有機結(jié)合

2.2.1 保護滇池生態(tài)作為前提 按照即將編制完成的《滇池西岸公園修建性詳細規(guī)劃》，以保護滇池生態(tài)為前提，科學利用滇池獨特的高原湖泊資源，在保護中發(fā)展，在發(fā)展中保護，打造環(huán)滇池生態(tài)圈、文化圈、旅游圈，努力實現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展。

2.2.2 劃定滇池流域湖濱生態(tài)建設(shè)核心區(qū)域 按照《云南省滇池保護條例》,滇池保護界樁外延100 m（如遇保護界樁在環(huán)湖路以外的，以環(huán)湖路以內(nèi)的路緣線為界）以內(nèi)區(qū)域（含草海、外海），是滇池湖濱生態(tài)建設(shè)的核心區(qū)域，也是滇池的生態(tài)屏障，該區(qū)域以天然湖濱濕地為主，是建設(shè)滇池環(huán)湖文化、旅游圈的重要基礎(chǔ)，嚴禁建設(shè)與生態(tài)建設(shè)及管護無關(guān)的任何項目；滇池保護界樁外延100 m至環(huán)湖路以內(nèi)區(qū)域，以建設(shè)生態(tài)林為主，科學規(guī)劃，按5%以內(nèi)開發(fā)強度布局生態(tài)旅游、文化項目；環(huán)湖路以外區(qū)域，為滇池湖濱的文化體驗區(qū)和旅游休閑區(qū)，布局高端文化、旅游項目，建設(shè)多樣性服務(wù)設(shè)施。

2.3 規(guī)范土地的管理和使用

2.3.1 土地管理 嚴格執(zhí)行《云南省滇池保護條例》，按照城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃和生態(tài)建設(shè)規(guī)劃，通過土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、只征不轉(zhuǎn)（一次性補償）、集體土地征用、國有土地收購等渠道，依法遵規(guī)、高效合理地實施滇池湖濱生態(tài)建設(shè)用地保障和管理。

2.3.2 土地征收 滇池湖濱生態(tài)建設(shè)所使用的土地，可采用只征不轉(zhuǎn)（一次性補償）、集體土地征用、國有土地收購等方法進行土地征收，有以下4種方式：①只征不轉(zhuǎn)（一次性補償)。滇池湖濱生態(tài)核心區(qū)域土地，由國土部門按“只征不轉(zhuǎn)”申報土地征收手續(xù)，各縣區(qū)（管委會）組織實施土地征收；②片區(qū)開發(fā)及滇池治理項目土地征收。實施片區(qū)開發(fā)及滇池治理項目需要征收土地的，按相關(guān)程序組織征收；③國有土地（含國有建設(shè)用地和國有農(nóng)用地）收購。按照“房地合一”的原則，采取貨幣補償收購，也可按照“土地用途不變、等價”的原則進行土地置換收購；④土地征收后，按現(xiàn)行政策，同步實行農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)人口，與城鎮(zhèn)人口享有同等的就業(yè)、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、低保等權(quán)益。

2.3.3 土地使用 滇池湖濱生態(tài)核心區(qū)范圍內(nèi)的土地，其用途為農(nóng)用地，只能用于生態(tài)建設(shè)。此區(qū)域內(nèi)確因滇池保護需要建設(shè)的生態(tài)建設(shè)及管護設(shè)施，按規(guī)定審批。

2.4 統(tǒng)籌好生態(tài)建設(shè)與片區(qū)開發(fā)的關(guān)系

建立生態(tài)補償機制，與滇池湖濱開發(fā)建設(shè)項目相對應(yīng)的湖濱生態(tài)建設(shè)和管理，按照“誰開發(fā)誰保護、誰受益誰補償”的原則，采用“項目代征、生態(tài)代建、受委托代管”的辦法，由項目業(yè)主按要求與開發(fā)項目一并實施或由項目業(yè)主按規(guī)定籌資，由區(qū)政府組織實施。滇池湖濱生態(tài)核心區(qū)域生態(tài)建設(shè)用地，由市（縣）級土地儲備機構(gòu)會同相關(guān)部門，按照“成街坊、成組團、成片區(qū)”的原則，將其納入滇池湖濱開發(fā)項目土地一級開發(fā)整理范圍，采用只征不轉(zhuǎn)（一次性補償）的辦法，實行征收（一次性補償），土地所有權(quán)歸屬地方政府，所需資金納入出讓土地收儲成本，生態(tài)建設(shè)列為土地出讓條件。對已完成土地出讓工作的開發(fā)項目，由區(qū)政府牽頭，會同相關(guān)部門與土地受讓方協(xié)商，通過支付土地租金、生態(tài)補償費等方式，實現(xiàn)滇池湖濱生態(tài)建設(shè)和管理。在片區(qū)開發(fā)中，項目業(yè)主須將湖濱生態(tài)建設(shè)（包含但不限于截污治污工程、防浪堤拆除、生態(tài)建設(shè)、慢行步道建設(shè)等市政配套設(shè)施）規(guī)劃與開發(fā)項目規(guī)劃一并報批并同步實施，湖濱生態(tài)建設(shè)所需資金，由項目業(yè)主承擔。片區(qū)開發(fā)前已由市、縣（區(qū)）實施的湖濱生態(tài)建設(shè)，其建設(shè)成本在片區(qū)開發(fā)時，應(yīng)納入出讓土地收儲成本。

3 滇池流域湖濱生態(tài)補償機制及政策探索

3.1 建立多渠道、全方位的資金投入保障機制

3.1.1 建立多元化污染治理投入機制 在國家、省、市滇池綜合治理投入的同時，爭取利用國債資金、開發(fā)性貸款，以及國際組織貸款或贈款等資金參與滇池治理。例如：在生態(tài)帶范圍，允許有滇池保護意識的企事業(yè)單位、社會團體作為“滇保參與者”進行廣告宣傳，可按照60%的內(nèi)容宣傳滇池保護知識，40%的內(nèi)容宣傳參與者企業(yè)文化，同時“滇保參與者”需要向主管部門繳納一定比例的廣告宣傳費作為滇池湖濱濕地管理資金。

3.1.2 引入市場機制，鼓勵多渠道融資 促進苗木展示、濕地科普等具備一定收益能力的項目，形成市場化融資機制，充分調(diào)動國內(nèi)外企業(yè)對濕地建設(shè)和管理保護投入的積極性。

3.1.3 健全財稅體系，建立生態(tài)資源補償機制 探索生態(tài)環(huán)境保護的補償方式，建立生產(chǎn)企業(yè)超標排污和環(huán)境責任事故賠償?shù)臋C制（鄧明翔，2012）,主要有：①完善水資源費的征收、使用和管理，加大各項資源費使用中用于生態(tài)補償?shù)谋戎?；②?guī)范排污費的征收，針對滇池流域的水污染特征，提高工業(yè)企業(yè)氮、磷排污費的征收標準。由省政府出臺政策，從政府收取的排污費等相關(guān)經(jīng)費中提取一定比例設(shè)置滇池治理管理專項資金，用于濕地管理，再由市政府統(tǒng)籌安排，沿湖各縣（區(qū)）政府具體實施。

3.1.4 加強資金監(jiān)管 按照《昆明市滇池流域水污染防治“十二五”規(guī)劃》，資金?？顚Ｓ?，在資金使用過程中嚴格進行全程監(jiān)督和檢查，對資金的去向、用途、結(jié)果、效用進行跟蹤，通過第三方監(jiān)管對資金使用效率進行審計。最后，引入獎懲制度，對達到良性成果的建設(shè)管理工作給予獎勵，對資金使用失誤造成的損失進行責任追究。

3.2 重視科技保障支撐作用

組織跨學科、多領(lǐng)域的科研合作攻關(guān)團隊，對滇池流域湖濱生態(tài)建設(shè)關(guān)鍵技術(shù)進行聯(lián)合攻關(guān)，將成熟的關(guān)鍵技術(shù)和成套技術(shù)應(yīng)用到規(guī)劃項目和重點工程中，為滇池治理生態(tài)建設(shè)提供科技支撐。例如：環(huán)湖截污治污體系聯(lián)合運用、水源涵養(yǎng)林保護、草海和外海生態(tài)修復(fù)、景觀水域水質(zhì)改善、流域水生態(tài)功能分區(qū)、水環(huán)境保護司法創(chuàng)新等（柴培宏等,2010）。

3.3 引入公眾監(jiān)督機制

倡導(dǎo)并使用信息公開與公眾參與的手段推進生態(tài)濕地建設(shè)和管理工作的實施。通過媒體公開、聽證會、論證會等形式，聽取公眾意見，強化社會監(jiān)督。充分調(diào)動環(huán)保社團、街道辦、專家、老干部參與濕地建設(shè)、管理和保護的積極性。聘請環(huán)保專家以及離退休老同志，對濕地管理和保護進行督導(dǎo)和咨詢。另外，聘任市民擔任市民“河長”，參與濕地保護及管理，將其變成全體公民的自覺行動，形成全社會共同推動滇池濕地保護及管理工作的良好社會氛圍。

柴培宏,代嫣然,梁威,等.2010.湖濱帶生態(tài)修復(fù)研究進展[J].中國工程科學,12(6):32-35

鄧明翔.2012.滇池流域生態(tài)補償機制研究[D].云南財經(jīng)大學

韓衛(wèi)敏.2012.城市生態(tài)帶規(guī)劃實施政策研究[D].浙江大學

孔德平,白曉華,田軍,等.2011.湖濱濕地社區(qū)共管的初步探索:以滇池外海南部白魚河口濕地為例[J].環(huán)境科學導(dǎo)論,30(2):42-44

李云駒,許建初,潘劍君.2011.松華壩流域生態(tài)補償標準和效率研究 [J].資源科學,12(12)：2370-2375

施宗苗.2012.加快土地流轉(zhuǎn)增加農(nóng)民收入：以寧?？h土地流轉(zhuǎn)為例 [J].寧波廣播電視大學學報,4(1):40-42

Claudio O.Delang,Tse Yuk Ling.2008. Managing wetlands:an ecological economic analysis of the Hong Kong Wetland Park. Eccological Economy,4(4):440-453

GU Lixia, WU Changnian,PU Huimin, et al.2008.Ecosystem services value of wetland in Suzhou Taihu Lake. Ecological Economics,4(4):349-355

Policy Studies for the Development of Lakeside Ecological Zone of Dianchi Lake

WANG Ting-Ting1WANG He-Song2
(1 Kunming University, Kunming 650214; 2 Xishan District Water Bureau, Kunming 650000)

Data collection and field investigations were carried out on development of lakeside ecological zone in Dianchi Lake valley. Based on an analysis of current situation of social economy and ecological environment in Dianchi Lake valley, three models for the management of lakeside ecological zone were explored: government-oriented management, company-oriented management and government - enterprise cooperation. The advantages and disadvantages of each model were also compared. It was recommended that management model be taken according to the actual situation of different types of ecological zones and give full play to the characteristics of each model. Moreover, policies and current situation of ecological compensation in various types of areas in Dianchi Lake valley were analyzed. Proper mechanism and policies for ecological compensation in Dianchi Lake valley were proposed.

Dianchi Lake; Lakeside ecological zone; Wetland; Management model; Management mechanism; Ecological compensation; Sustainable development

10.3969/j.issn.1673-3290.2015.02.11

2014-12-23

昆明學院2014年校級B類課題（XJL13003）、云南省教育廳2014年課題（2014C099Y）

王婷婷，(1982-)，女，漢族，講師，碩士，研究方向：景觀生態(tài)規(guī)劃與設(shè)計。E-mail：41975 5079@qq.com