精準扶貧視閾下貧困戶自籌能力構(gòu)建及其政策意涵

劉慶樂，莫仕懿，馬藝月

(中央財經(jīng)大學 政府管理學院，北京 100081)

一、引言

自黨中央、國務(wù)院提出精準扶貧戰(zhàn)略以來，精準扶貧政策正深入地向各個方向推進。“授人以魚，不如授人以漁”，精準扶貧要取得持續(xù)性成效，最終還是要建立在扶貧對象能力提升的基礎(chǔ)上。自貧困理論產(chǎn)生以來，能力貧困一直受到理論家和政策實踐者的廣泛關(guān)注。能力從來不是抽象的，而是具體的，個人能力的欠缺也不是全方位的，而是某一方面或某些方面的欠缺，貧困其實是相關(guān)能力欠缺的表現(xiàn)與結(jié)果。自籌能力是中國學者在精準扶貧戰(zhàn)略實施過程中總結(jié)出來的一個概念，意指貧困戶為達到某一目的而對人力、物力和財力等資源進行整合與分配的能力。在本文看來，自籌能力構(gòu)建固然是貧困戶脫貧的一項基礎(chǔ)性能力，但具體構(gòu)建哪種自籌能力，卻不應(yīng)當在仍然抽象的自籌能力概念中去尋找，而應(yīng)當在貧困的具體現(xiàn)象中去尋找，從貧困現(xiàn)象中反推自籌能力的缺乏，才能為貧困戶自籌能力構(gòu)建找到因應(yīng)之策。

“居者有其所”，在中國政府制定的“兩不愁三保障”扶貧攻堅計劃中，住房保障缺失是識別農(nóng)戶處于貧困狀態(tài)的一個重要指標。2008年，貴州省首次在扶貧工作中推行危房改造政策，創(chuàng)立了“政府輔助+農(nóng)戶自籌”的改造模式，受到中央政府高度重視和推廣，各地開始探索符合當?shù)貙嶋H的危房改造模式。中國政府實施精準扶貧戰(zhàn)略后，貴州的危房改造模式得以在全國范圍內(nèi)推廣，危房改造成為彌補貧困戶住房保障缺失的一項重要舉措。本文試圖從危房改造具體政策出發(fā)，發(fā)現(xiàn)在這一扶貧政策中貧困戶自籌能力構(gòu)建的具體路徑。

二、文獻綜述

能力扶貧理論來源主要是阿瑪?shù)賮啞ど目尚心芰碚?，該理論認為，貧困是可行能力缺失(或被剝奪)的結(jié)果[注][印]阿瑪?shù)賮啞ど骸兑宰杂煽创l(fā)展》，于真等譯，北京：中國人民大學出版社，2002年版，第85-86頁。。作為一個整體性的理論框架，該理論的提出為人們認識貧困的發(fā)生機制和審視政府的扶貧工作提供了一個新的視角，也促使人們將反貧困多維能力研究作為重點方向。[注]方黎明，張秀蘭：《中國農(nóng)村扶貧的政策效應(yīng)分析——基于能力貧困理論的考察》，《財經(jīng)研究》，2007年第12期；虞崇勝，余揚：《提升可行能力:精準扶貧的政治哲學基礎(chǔ)分析》，《行政論壇》，2016年第1期。聯(lián)合國開發(fā)計劃署(UNDP)據(jù)此在《人類發(fā)展報告》中將能力貧困劃分為三個構(gòu)成部分，即基本生存能力、健康衛(wèi)生能力和受教育與獲得知識能力。在許多的研究中，人們逐漸認識到受教育與獲得知識能力在三者當中的基礎(chǔ)性和根本性的作用，以此形成了對能力扶貧的一個主要的研究領(lǐng)域。然而，能力扶貧的前提在于培養(yǎng)對象具備接受教育和獲得知識(包括再教育和工作培訓(xùn))的條件，比如適宜的年齡條件。那么，這是否意味著能力扶貧在已經(jīng)失去年齡條件的貧困戶身上無作為呢？或者說有沒有一種如阿瑪?shù)賮啞どf的“功能性活動”能夠激勵和調(diào)動貧困戶為之奮斗，乃至“牽一發(fā)而動全身”呢？

在中國鄉(xiāng)村，農(nóng)戶房屋建設(shè)不僅是為了滿足居住需求，也與社會評價(俗稱面子)、子女婚姻市場的競爭性緊密關(guān)聯(lián)，是“實現(xiàn)代際傳遞、維系長期生存的頭等大事”。[注]祝仲坤：《農(nóng)民工返鄉(xiāng)建房行為研究——基于推拉理論的解釋框架》，《經(jīng)濟體制改革》，2017年第3期。為了建房，家庭會精打細算，盡力籌劃，這不僅影響了家庭日常生活，而且影響了戶主的思維模式。從這個意義上講，建房活動也屬于阿瑪?shù)賮啞どf的“有理由珍視的事情”。同時，房屋建設(shè)在這里不能僅僅理解為一個具體事務(wù)的解決，而應(yīng)該把它看作一個周期和過程。[注]鄭曉園：《農(nóng)村消費型貧困的發(fā)生機理與治理策略——以鄂東S鎮(zhèn)農(nóng)民建房為例》，《湖南農(nóng)業(yè)大學學報(社會科學版)》，2016年第4期。為了描述建房活動過程中的自籌現(xiàn)象，賀雪峰、仝志輝等從村莊視角出發(fā)，用“村莊社會關(guān)聯(lián)”概念來描述農(nóng)戶資源的調(diào)動過程。[注]賀雪峰，仝志輝：《論村莊社會關(guān)聯(lián)——兼論村莊秩序的社會基礎(chǔ)》，《中國社會科學》，2002年第3期。楊科等則從農(nóng)戶視角出發(fā)，認為“自我發(fā)展能力”這一概念可能更能解釋農(nóng)戶資源的調(diào)動。[注]楊科：《論農(nóng)村貧困人口的自我發(fā)展能力》，《湖北社會科學》，2009年第4期。以上兩種視角都過分強調(diào)了農(nóng)戶向外對社會資源的獲取和調(diào)動的能力，而沒有看到把自身已有資源轉(zhuǎn)變?yōu)槟芰σ詰?yīng)對外在環(huán)境的重要性。

自2008年危房改造政策試驗到推廣以來，學界對于危房改造政策中的貧困戶自籌能力的有了一定的關(guān)注，但也只是粗略的勾勒出自籌能力的現(xiàn)實狀況，對于其內(nèi)涵和運作機制的研究依然處于探索階段。從能力研究的視角來看，那些以貧困戶能力構(gòu)建分析的研究或多或少都會涉及到這方面的內(nèi)容，譬如家庭財務(wù)能力[注]王睿：《自我信貸配給、農(nóng)村家庭財務(wù)能力與非正規(guī)借貸——基于江蘇省495戶農(nóng)村家庭的調(diào)查》，《財經(jīng)理論與實踐》，2016年第6期。、借貸能力[注]嚴太華，劉志明：《信貸需求、借貸行為與農(nóng)戶社會網(wǎng)絡(luò)的關(guān)聯(lián)度》，《改革》，2015年第9期。、社會資本[注]蔣乃華，黃春燕：《人力資本、社會資本與農(nóng)戶工資性收入——來自揚州的實證》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》，2006年第11期。等等。這些研究的優(yōu)勢是，它們都沿用了阿瑪?shù)賮啞ど目尚心芰σ暯?，在細化能力要素的同時，也使得貧困戶在具體的能力構(gòu)建中更容易落實到扶貧政策操作層面；不足之處在于：已有關(guān)于貧困人口具體能力構(gòu)建往往又過于碎片化，沒有注意到各個能力相互之間存在的關(guān)聯(lián)，過于強調(diào)某一方面單一能力，從而預(yù)示著一個綜合性的、具有政策操作性分析框架的必要性。

在危房改造政策中，政府補助在政策針對性和可行性上為貧困戶提供了社會資源，然而，政府并沒有負擔全部的危房改造成本，這就要求貧困戶具有充分調(diào)動自身資源的能力。越來越多的證據(jù)表明，后者的缺乏是使得這一政策難以改進貧困戶自身社會福利的重要原因，而對這一能力作太過主觀性、偏低性的評判，則是貧困戶和政策執(zhí)行者對于危房改造望而卻步的深層次原因。當前迫切需要改變這一理論和現(xiàn)實不一致的境況，一方面構(gòu)建一個完整的理論分析框架以使其能夠為政策制定和執(zhí)行提供依據(jù)，另一方面也急需開發(fā)一套完整、客觀的評價體系，為貧困戶充分了解自籌能力以把握危房改造機遇，從而改善生活環(huán)境。

基于此，本文提出貧困戶自籌能力構(gòu)建分析框架，即在整合已有貧困戶各種可行能力的基礎(chǔ)上，通過分析農(nóng)戶房屋建設(shè)過程中的各種能力構(gòu)成，從而形成貧困戶自籌能力評價的一個相對客觀、準確的分析框架。

三、自籌能力分析框架的構(gòu)建路徑

(一)自籌能力的現(xiàn)實來源

那么，自籌能力是什么，它是由哪些部分構(gòu)成的，以及它是如何運作的？盡管自籌現(xiàn)象在個人層面和組織層面都不鮮見，許多比較正式的研究出現(xiàn)在正式組織如政府和企業(yè)當中，其中比較典型的是企事業(yè)經(jīng)營管理能力和我國財政管理制度中的財政資金中央撥付和地方籌集模式。比較而言，貧困戶自籌能力依然是存在于理論世界和現(xiàn)實生活中的一個“黑箱”。要揭開這個“黑箱”，首先必須在危房改造政策情境中，具體理解自籌能力在鄉(xiāng)村房屋建設(shè)中的形式和作用。

本文通過對廣西自治區(qū)貴港市GP村村民房屋建設(shè)流程的考察，發(fā)現(xiàn)了一個較為普遍的農(nóng)戶CBP(credit-built-payment)建房模式:農(nóng)戶除了自己有一部分啟動資金(多少不定，取決于自己的借貸能力)外，大多數(shù)需要通過親戚朋友借來一部分資金，以用以支付打地基(地網(wǎng))、購買建筑原料，以及房屋建設(shè)過程中每個伙計的飲食，原材料也還可以賒賬；等房屋建成后，農(nóng)戶再通過經(jīng)營、打工等形式慢慢還清借款。

根據(jù)作者觀察，CBP建房模式不僅在GP村盛行，在GP村所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也十分常見。賀雪峰的調(diào)研也發(fā)現(xiàn)類似的情況：“秭歸農(nóng)村，農(nóng)民建房90%以上是要借錢的，房子建起來了就要趕快還清借款，這時候，全家動員，以賺錢還債為首要任務(wù)，這時候的農(nóng)民打工是最能掙錢的?！盵注]賀雪峰：《解決貧困的關(guān)鍵是將農(nóng)戶家庭儲蓄轉(zhuǎn)化為發(fā)展能力》，《農(nóng)村工作通訊》，2016年第10期。鄭曉園把這種建房模式總結(jié)為“打工+負債”模式，即“一方面集全家之力，一邊賺錢一邊消費，在打工積蓄只有幾萬元時就開始謀劃建房，一層一層地修建，并且是先建毛坯房的框架再慢慢裝修，這樣到完成建房往往需要5年甚至更久的時間。另一方面負債消費，為了緩和資金壓力，向親戚、朋友借錢建房和賒欠建筑材料在當?shù)匾矘O為常見，這就意味著農(nóng)民在建房完成后還要經(jīng)歷一個漫長的還債過程?！盵注]鄭曉園：《農(nóng)村消費型貧困的發(fā)生機理與治理策略——以鄂東S鎮(zhèn)農(nóng)民建房為例》，《湖南農(nóng)業(yè)大學學報(社會科學版)》，2016年第4期。

這樣農(nóng)戶建房過程就表現(xiàn)為一個運用自身基礎(chǔ)和能力獲取并整合即期與遠期資源的過程，這些能力在CBP建房模式中體現(xiàn)為自有資產(chǎn)盤活能力、借貸能力、社會資本和工作能力，其中最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)就是農(nóng)戶的信用(credit)能力。然而，農(nóng)戶的借貸能力不是憑空產(chǎn)生的，而是建立在其他相關(guān)能力的基礎(chǔ)上，本文綜合稱之為農(nóng)戶自籌能力。

(二)自籌能力構(gòu)成要素分析

1.自有資產(chǎn)盤活能力

自有資產(chǎn)包括金融資產(chǎn)、實物資產(chǎn)和人力資產(chǎn)。自有資產(chǎn)盤活能力是指貧困戶通過對這三類資產(chǎn)進行投資與經(jīng)營以獲得經(jīng)濟上和非經(jīng)濟上的回報的能力。王磊設(shè)想了“資產(chǎn)建設(shè)是以政府投資為主導(dǎo)，政府和非政府組織為主體，以建立個人發(fā)展賬戶為形式，引導(dǎo)和幫助窮人進行資產(chǎn)積累和投資，來增強窮人抵御風險和自我發(fā)展能力”[注]王磊，張沖：《能力扶貧:精準扶貧的發(fā)展型視角》，《理論月刊》，2017年第4期。，這是一種不同于以往金融扶貧的方式，但是總的來說，這還是對政府轉(zhuǎn)移支付帶來的收入進行籌劃的一種方式。賀雪峰(2016)強調(diào)將儲蓄轉(zhuǎn)化為發(fā)展能力對于解決農(nóng)村貧困的重要性，并且認為這種轉(zhuǎn)化的根本在于教育。無論是資產(chǎn)建設(shè)或是儲蓄轉(zhuǎn)化，實現(xiàn)資產(chǎn)增值和積累都是其出發(fā)點和落腳點。結(jié)合已有研究，本文認為，雖然可以從其投資的多樣性和對風險的應(yīng)對情況來衡量金融資產(chǎn)盤活情況，但是，金融資產(chǎn)的投入總歸是要講求效益的，因而可以通過金融資產(chǎn)投資所帶來的總收益來衡量金融資產(chǎn)盤活情況。實物資產(chǎn)盤活情況可以通過土地經(jīng)營的多樣性、土地使用率(即已耕作土地占總土地面積的比)、生產(chǎn)工具(包括器物和牲畜)使用率(即已用生產(chǎn)工具占總生產(chǎn)工具的比)、以及非生產(chǎn)性住房的使用率四個指標來衡量。同時以每年教育投入金額來衡量貧困戶人力資產(chǎn)盤活情況。

2.工作能力

所謂工作能力，是指勞動者憑借自身素質(zhì)和技能完成某些具體工作任務(wù)的總體表現(xiàn)。工作能力直接影響了家庭收入，而家庭收入又直接影響了家庭的支出，可見工作能力的重要性。按照舒爾茨人力資本理論，工作能力來源于勞動者素質(zhì)的提高，而教育和工作培訓(xùn)是提高勞動者素質(zhì)的有效途徑。對于工作能力的衡量，馬來記和張奇正修訂了工作能力指數(shù)(WAI)調(diào)查表[注]馬來記等：《工作能力指數(shù)表中文版的信度和效度》，《環(huán)境與職業(yè)醫(yī)學》，2000年第2期。，該量表指出了身體健康對于工作的重要性，然而，由于該量表通過主觀打分的方式來衡量個人工作能力而忽視了一些客觀的情況，結(jié)合以往研究，本文認為在農(nóng)戶房屋修建過程中，除了健康情況需要加以考慮外，年齡、勞動力人口數(shù)、教育程度、以往工作經(jīng)驗、以及受培訓(xùn)情況都是形成一個人工作能力的重要衡量指標。

3.社會資本

社會資本是指基于社會網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的建立和維持以及資源交換的一種非正規(guī)約束。社會資本理論自布迪厄1986年提出以來，受到學界廣泛研究和論證。無論社會資本是不是“窮人的資本”，社會資本在農(nóng)戶房屋建設(shè)過程中都是起著紐帶性的作用。由于社會資本是長期經(jīng)營的結(jié)果，研究社會資本也存在時間和空間兩個重要變量。中國特色的社會資本，是基于血緣關(guān)系和地緣關(guān)系而廣泛存在于親友之間的“人情往來”，這使得許多研究我國社會資本情況的多以此為核心設(shè)計調(diào)研。其中最為常用的指標是家庭親友數(shù)量[注]楊汝岱等：《基于社會網(wǎng)絡(luò)視角的農(nóng)戶民間借貸需求行為研究》，《經(jīng)濟研究》，2011年第11期。和“禮金支出或禮品往來”[注]易行健等：《家庭社會網(wǎng)絡(luò)與農(nóng)戶儲蓄行為:基于中國農(nóng)村的實證研究》，《管理世界》，2012年第5期。，其中禮金支出或禮品往來又包括家庭在春節(jié)等節(jié)假日和紅白喜事等方面的現(xiàn)金或非現(xiàn)金收入與支出的總和。當然，也有以“通訊費用”[注]劉一偉，刁力：《社會資本、非農(nóng)就業(yè)與農(nóng)村居民貧困》，《華南農(nóng)業(yè)大學學報(社會科學版)》，2018第2期。作為衡量社會資本的指標的，通訊費用在衡量家庭社會網(wǎng)絡(luò)上是有一定幫助的，但是，本文認為“禮金支出或禮品往來”是更能體現(xiàn)社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的維持與運轉(zhuǎn)的現(xiàn)實指標。因此，本文認為，家庭親友數(shù)量衡量了家庭社會網(wǎng)絡(luò)的規(guī)模，而禮金支出則衡量了社會資本的質(zhì)量，這是可以自恰并且相互印證的兩個維度。就危房改造的政策背景和作用對象而言，這兩個維度涵蓋了貧困戶可能從中調(diào)用的社會資源。

4. 借貸能力

借貸能力是指農(nóng)戶通過借貸或者賒賬等形式從家庭以外的各種社會關(guān)系中獲得的財力和物力上的幫助。它是自有資產(chǎn)盤活能力的延伸，同時也是社會資本和工作能力得以進一步發(fā)揮其作用的表現(xiàn)。借貸能力的重要性和意義在孟加拉鄉(xiāng)村銀行的實踐和我國近年來對農(nóng)村信貸工作的推動可以見到。在危房改造政策中，表面上看由于政府的補助使得貧困戶減少了借貸需求，然而，實踐中，危房改造補助采取的是“先建房，后補助”模式，這意味著盡管可以通過賒銷等方式來承諾償還的可能，農(nóng)戶借貸行為依然無法避免。綜觀已有研究，借貸能力基本上由借貸基礎(chǔ)條件(資產(chǎn)數(shù)額)、借貸知識和借貸信譽三方面構(gòu)成，就本文而言，本文通過貧困戶的固定資產(chǎn)數(shù)額衡量其借貸的基礎(chǔ)條件，通過對借貸信息的獲取度和多種借貸途徑的可獲得性來衡量借貸知識情況，并通過借貸余額中逾期未還金額占借貸金額比來衡量貧困戶的個人信譽度。

(三)自籌能力構(gòu)成要素的關(guān)聯(lián)

從CBP模式中可以看出，構(gòu)成自籌能力的四個要素之間并非毫無關(guān)聯(lián)的。作為“人情關(guān)系”的社會資本影響著就業(yè)情況，基于血緣關(guān)系和地緣關(guān)系的社會資本影響著農(nóng)戶(正規(guī)和非正規(guī))借貸行為，同樣，社會資本也影響著自有資產(chǎn)的盤活情況。然而社會資本作為一種社會規(guī)范的存在，它和社會行為之間是相互塑造的，其它三個要素同樣也影響著社會資本的形成與運轉(zhuǎn)。具體到本文所研究房屋修建上，“雖然鄉(xiāng)鄰間因建房而互相拆借的現(xiàn)象非常普遍，但是很少有人會愿意將資金借給償還能力有限的鄰居去建房，貸款建房在一般情況下更是很難發(fā)生?！盵注]胡建坤，田秀娟：《農(nóng)民工回鄉(xiāng)建房行為研究》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》，2012年第12期。這就顯得自有資產(chǎn)盤活能力和工作能力在其中基礎(chǔ)性的作用。

圖1 自籌能力各要素關(guān)系圖

與此同時，不可否認的是，這四個能力要素并不總是界限明確的，譬如，“貧困人口的教育和技能培訓(xùn)往往不夠，因此身體是其主要資產(chǎn)，他們謀生的方式很可能與體力勞動有關(guān)，或者是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動，或者是城市或農(nóng)村中的其它體力勞動?！盵注]方勁：《可行能力視野下的新階段農(nóng)村貧困及其政策調(diào)整》，《經(jīng)濟體制改革》，2011年第1期。這個時候貧困戶的自有資產(chǎn)盤活能力和工作能力是難以區(qū)分的。但是，在一般情況下，這四種要素之間的界限基本上是清晰的。這樣貧困戶自籌能力各要素之間呈現(xiàn)出一個金字塔式的關(guān)系結(jié)構(gòu)(見圖1)，即以社會資本為核心、自有資產(chǎn)盤活能力和工作能力為基礎(chǔ)、借貸能力處在最高層的金字塔形狀圖。

(四)自籌能力評價指標體系

通過上述自籌能力各要素的分析，本文構(gòu)建了自籌能力評價指標體系設(shè)計(見表1)。在各個確定權(quán)重的方法中，本文根據(jù)變異系數(shù)法來確定自籌能力四個要素的各個權(quán)重，具體的操作是：

(1)確定本研究要評價的四個能力要素所包含的各個次級指標的數(shù)量，并通過無量綱化處理使得數(shù)據(jù)具有可加總性；

(2)根據(jù)各個評價對象指標的實際值計算各指標的平均值和標準差σi；

最后通過將各權(quán)重與對應(yīng)的指標數(shù)相乘加總便可得出該貧困戶的自籌能力的數(shù)值，并將該數(shù)值與貧困戶的自我評價和其它貧困戶的值相比，就可以得出該貧困戶在危房改造政策中的可行性。

至此，貧困戶自籌能力評價模型可表述為：

自籌能力(SA)=自有資產(chǎn)盤活能力(B1)·W1+借貸能力(B2)·W2

+社會資本(B3)·W3+工作能力(B4)·W4

其中，W1、W2、W3、W4為各能力要素對應(yīng)的權(quán)重。

表1自籌能力評價指標體系

四、自籌能力構(gòu)建的政策意涵

(一)對貧困農(nóng)戶的意義

住宅貧困這一概念所描述的不僅僅是指經(jīng)濟收入等物質(zhì)資源的缺乏，而是指向一種綜合性的權(quán)利貧困。對于處在村莊中的“邊緣化群體”，貧困戶在社會資本等方面與一般農(nóng)戶相比都不占優(yōu)勢，像結(jié)婚、建房和教育等這些農(nóng)戶生活中的大事情，很難有哪一個農(nóng)戶沒有經(jīng)過考慮就能直接采取行動的。然而，部分貧困戶之所以遲遲沒有開展危房改造，“一方面是因為農(nóng)戶對于政策能否兌現(xiàn)有疑慮，另一方面農(nóng)戶沒有能力進行修繕”。[注]王永茂：《國家認證能力、基層政府自主性與農(nóng)村政策執(zhí)行——以農(nóng)村危房改造政策為例》，《甘肅行政學院學報》，2016年第4期。對于自籌能力主觀評價低下，這有一定的合理性，但是，模糊地知道自己自籌能力對于解決問題并沒有幫助，只有清楚地知道自身的不足、而后采取方式去彌補才是解決之道。按照農(nóng)村建房的邏輯，結(jié)合自籌能力分析框架，貧困農(nóng)戶的自我評價不足主要是啟動資金難以籌集，其中主要的原因是自身社會資本的不足，更深層次地說，是在自有資產(chǎn)的積累和工作能力上的不足。因此，貧困戶要想享受危房改造的益處，就不得不在提升自有資產(chǎn)的原始積累和工作能力上“從長計議”。

(二)對危房改造政策執(zhí)行者的意義

住房保障扶貧是我國實施精準扶貧戰(zhàn)略的一項基礎(chǔ)性工程。在政策文本中，危房改造一般實行“先審核，后建房”的程序，然而，在實踐中，大多數(shù)地方的政策運作采取的是“先建房，后獲補”的模式，這樣貧困戶在危房改造時不得不先通過自籌等方式墊付一部分改造費用，甚至有“要求補助對象自籌80%的建設(shè)資金”的，這一現(xiàn)狀對于自籌能力相對強的貧困戶而言尚可以接受，但是，對于自籌能力不足的貧困戶而言，這無疑會使得這部分農(nóng)戶放棄危房改造的計劃。對于這部分人而言，“政府實行危房改造—貧困戶自籌能力不足—放棄危房改造—政府再次實行危房改造……”這樣一個惡性循環(huán)的模式會伴隨著其在改造政策中的行為表現(xiàn)，甚至出現(xiàn)“如果按照現(xiàn)在的政策條件，哪怕連續(xù)10年叫他做，他仍會放棄救助?！盵注]章衛(wèi)良：《從“經(jīng)濟刺激”到“社會救助”——關(guān)于農(nóng)村危房改造政策的分析與建議》，《中共浙江省委黨校學報》，2012年第3期。對于財力相對雄厚的地方而言，也許政府可以通過政策兜底的方式來解決這種狀況，但是，地方政府財力不均衡已然是政府發(fā)展社會事業(yè)所面臨的重要障礙。自籌能力分析框架的作用就在于通過一個較為客觀的指標體系來評價有需求進行危房改造的貧困戶的自籌能力狀況，為政策執(zhí)行者提供一個參考的依據(jù)，并在危房改造政策執(zhí)行過程中成為一個積極的行動者，一方面為動員社會其他資源提供依據(jù)，另一方面也為政府在財力允許的情況下進一步加大支持提供參考，而不是使得這一政策對于貧困戶和政策執(zhí)行者雙方而言都是“旁觀者”。

(三)對社會幫扶者的意義

依據(jù)“造血式”扶貧理念，政府逐漸從單純的資源撥付者轉(zhuǎn)變?yōu)槟芰Φ恼T發(fā)者，同時也開始動員社會力量參與到“扶貧攻堅戰(zhàn)”當中。通常，人們對社會幫扶的范疇局限在銀行等金融機構(gòu)的實質(zhì)性工作中，卻沒有對貧困戶社會資本的培育給予足夠的重視。正如在危房改造政策中，政府鼓勵社會力量(如銀行等金融機構(gòu))參與到貧困戶的房屋改造計劃當中，的確，社會力量也提供物質(zhì)上的幫助，例如在貴州省試點工作中，危房改造資金籌集采取“以農(nóng)民自籌為主、中央和地方政府補助為輔、銀行貸款和社會捐贈等多渠道籌集”的模式，并且在具體實施過程中實行項目整合制，把貧困戶危房改造和村莊發(fā)展結(jié)合，這在相當程度上解決了資金問題。但是，僅從物質(zhì)上對貧困戶的支持還是不夠的，社會資本的缺乏不僅是造成貧困戶難以通過借貸來籌集資金的深層次原因，更重要的，它還是貧困戶在鄉(xiāng)村邊緣化的重要表征，因此，社會幫者在開展幫扶工作的時候，有必要注意將貧困戶和非貧困戶關(guān)聯(lián)起來，以使貧困戶重新融入村莊發(fā)展的大潮流當中，并且最終成為國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的積極力量。

五、結(jié)論

在危房改造政策中，貧困戶開展危房改造需要遵循兩個基本原則：最危險的房屋和最困難的群眾。在實踐中，卻往往出現(xiàn)“實施對象一般為相對有能力自籌資金(政策資助的次優(yōu)而非最優(yōu)群體)的農(nóng)戶，導(dǎo)致原本需優(yōu)先保障的困難人群難以享受政策福利。”在經(jīng)濟學看來，這就是需求與能力不匹配的問題。由于涉及貧困人口可行能力提升，難以解決的不匹配問題同時也意味著貧困戶難以提升自我發(fā)展能力的問題。綜觀已有研究，人們把目光投向了政府和鄉(xiāng)村自治管理者，對于政策目標對象——貧困戶，卻較少給予關(guān)注，尤其是那些資金自籌能力較弱的貧困戶。自籌能力存在的現(xiàn)實依據(jù)或許就在于政府對于貧困戶的等級劃分上，這種劃分可以近似的看成農(nóng)戶自籌能力強弱的一個直觀的表現(xiàn)，但是，正如本文所揭示的，對于自籌能力的模糊處理并不能為危房改造政策的成功施行提供支撐，人們的主觀判斷可能會使得潛在的危房改造者失去改變居住環(huán)境的機會。就這一層面上，通過一個較為客觀分析框架去衡量并評估農(nóng)戶自籌能力就有其獨特的價值。本文對于農(nóng)戶住房自籌能力建設(shè)分析的政策意涵在于：要提高農(nóng)戶這一能力，基礎(chǔ)是提升農(nóng)戶自有資產(chǎn)的原始積累及工作能力，核心與關(guān)鍵則是提升農(nóng)戶的社會資本能力，而政府幫扶評估的重心也應(yīng)當由農(nóng)戶前期資金籌備方面轉(zhuǎn)移到農(nóng)戶借貸能力方面。