我國(guó)糧食倉(cāng)容現(xiàn)狀、存在問(wèn)題及對(duì)策研究

亢霞，鐘昱，張慶

（國(guó)家糧食局科學(xué)研究院，北京100037）

受耕地、淡水等資源環(huán)境約束，我國(guó)糧食連續(xù)增產(chǎn)的難度越來(lái)越大，而隨著人口增加、消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，糧食需求將繼續(xù)剛性增長(zhǎng)，“緊平衡”將成為我國(guó)糧食供求的長(zhǎng)期態(tài)勢(shì)。另一方面，近年來(lái)由于“人努力、天幫忙”，我國(guó)糧食生產(chǎn)連年豐收。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)，2014 年全國(guó)糧食總產(chǎn)量60 709.9 萬(wàn)t（6 071 億kg），比2013 年增加516萬(wàn)t（51.6 億kg），增長(zhǎng)0.9%[1]，創(chuàng)歷史新高，實(shí)現(xiàn)了半個(gè)多世紀(jì)以來(lái)糧食產(chǎn)量“十一連增”。另一方面，我國(guó)糧食進(jìn)口量2014 年達(dá)到9 091 萬(wàn)t，其中谷物1 951萬(wàn)t，大豆7 140 萬(wàn)t。糧食進(jìn)口量創(chuàng)歷史新高。國(guó)內(nèi)供應(yīng)增加和進(jìn)口增加的疊加效應(yīng)，為增加國(guó)內(nèi)糧食有效供應(yīng)和國(guó)家糧食安全保障能力奠定了重要物質(zhì)基礎(chǔ)。然而，受到國(guó)際宏觀經(jīng)濟(jì)疲軟和國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，糧食需求出現(xiàn)了階段性過(guò)剩，加之受倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施布局不合理等因素影響，現(xiàn)有糧食倉(cāng)容總體緊張，部分地區(qū)嚴(yán)重不足，儲(chǔ)糧安全形勢(shì)趨于緊張，破解糧食倉(cāng)容不足問(wèn)題已迫在眉睫。

2014 年6 月25 日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，部署做好糧食收儲(chǔ)和倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作，加強(qiáng)收儲(chǔ)和倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施建設(shè)[2]。7 月初，李克強(qiáng)總理又考察了湖南中儲(chǔ)糧直屬庫(kù)，要解決好收儲(chǔ)問(wèn)題，避免出現(xiàn)農(nóng)民“賣糧難”，確保糧食顆粒歸倉(cāng)。2015 年中央1 號(hào)文件明確提出加快千億斤糧食新疆倉(cāng)容建設(shè)進(jìn)度，盡快形成中央和地方職責(zé)分工明確的糧食收儲(chǔ)機(jī)制，提高糧食收儲(chǔ)保障能力。如何提高糧食倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施能力，緩解糧食供應(yīng)階段性過(guò)剩與長(zhǎng)期緊平衡的關(guān)系，對(duì)于一頭連著億萬(wàn)農(nóng)民，一頭連著億萬(wàn)消費(fèi)者的糧食而言，確保糧食“存得好”對(duì)保障國(guó)家糧食安全，提高糧食流通能力，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)意義十分重大。

1 我國(guó)糧食倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀和存在的主要問(wèn)題

1.1 我國(guó)糧食倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀

經(jīng)過(guò)1998 年到2003 年的三批國(guó)債投資中央儲(chǔ)備糧庫(kù)項(xiàng)目建設(shè)，以及近年來(lái)各?。▍^(qū)、市）“退城進(jìn)郊”糧食倉(cāng)庫(kù)置換建設(shè)、民營(yíng)企業(yè)收儲(chǔ)庫(kù)點(diǎn)自行投資建設(shè)和中央糧食企業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)物流項(xiàng)目支持的糧食倉(cāng)房建設(shè)，我國(guó)糧食倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施總體得到較大改善。據(jù)國(guó)家糧食局統(tǒng)計(jì)，2012 年底全國(guó)共有糧油倉(cāng)儲(chǔ)企業(yè)近2萬(wàn)家，總倉(cāng)容44 145 萬(wàn)t，有效倉(cāng)容38 590 萬(wàn)t，較1992 年前分別增加了265%和275%。有效倉(cāng)容量達(dá)到糧食總產(chǎn)量的66%。

從糧食倉(cāng)容量規(guī)模來(lái)看，10 萬(wàn)t 以上規(guī)模企業(yè)糧食倉(cāng)容占有效倉(cāng)容的比例為33.8%，5-10 萬(wàn)t 規(guī)模企業(yè)倉(cāng)容占有效倉(cāng)容的比例為22.5%，2.5-5 萬(wàn)t 規(guī)模企業(yè)倉(cāng)容占有效倉(cāng)容的比例為19.2%，小于2.5 萬(wàn)t規(guī)模企業(yè)倉(cāng)容占有效倉(cāng)容的比例為24.5%。倉(cāng)容規(guī)模主要以大型和小型為主，大型倉(cāng)容主要用于滿足糧食大規(guī)模中轉(zhuǎn)流通需求和國(guó)家長(zhǎng)期靜態(tài)儲(chǔ)備需求；小型倉(cāng)容主要用于滿足企業(yè)糧食周轉(zhuǎn)儲(chǔ)存需求。

從糧食倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施的倉(cāng)型來(lái)看，在現(xiàn)有糧食倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施中，糧食倉(cāng)房主要以平房倉(cāng)為主，占有效倉(cāng)容比例為84.3%， 立筒倉(cāng)、 淺圓倉(cāng)占有效倉(cāng)容比例為13.5%，樓房倉(cāng)和地下倉(cāng)占有效倉(cāng)容比例為2.3%。平房倉(cāng)主要適合糧食靜態(tài)儲(chǔ)存，立筒倉(cāng)和淺圓倉(cāng)則較適合快速周轉(zhuǎn)的糧食儲(chǔ)藏，樓房倉(cāng)主要用于成品糧的儲(chǔ)存，地下倉(cāng)主要是用于一些山區(qū)或者丘陵地帶的糧食儲(chǔ)存。

從現(xiàn)有糧食倉(cāng)房的建設(shè)年度來(lái)看，1998 年前建設(shè)倉(cāng)房占有效倉(cāng)容的比例為33.2%，1998 年及以后建設(shè)倉(cāng)房占有效倉(cāng)容的比例為66.8%?？梢?jiàn)，我國(guó)目前有三分之一強(qiáng)的糧食倉(cāng)房是在20 年前建設(shè)的。還有一部分倉(cāng)房是在上個(gè)世紀(jì)50 年代建設(shè)而成的，存在倉(cāng)房老舊、條件差，不能安全儲(chǔ)糧的問(wèn)題。

從現(xiàn)有倉(cāng)房的權(quán)屬和地區(qū)分布來(lái)看，糧食倉(cāng)房產(chǎn)權(quán)屬于中央政府的倉(cāng)房占有效倉(cāng)容的比例約為16.7%，由各省（區(qū)、市）以及以下政府的地方和企業(yè)的倉(cāng)房占有效倉(cāng)容的比例約為83.3%，也即倉(cāng)房權(quán)屬的中央與地方的比例為1∶5。其中，糧食倉(cāng)房國(guó)有與社會(huì)企業(yè)的比例約為3∶1。這些倉(cāng)房主要分布在糧食主產(chǎn)區(qū)，主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)糧食倉(cāng)房比例較少，據(jù)國(guó)家糧食局統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)有倉(cāng)房糧食主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)的分布比例為7∶1∶1。

1.2 當(dāng)前我國(guó)糧食倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施存在的主要問(wèn)題

1.2.1 倉(cāng)容總量不足，儲(chǔ)糧安全隱患突顯 糧食供求的階段性過(guò)剩，致使糧食總庫(kù)存高?？紤]到不同糧食品種占用倉(cāng)容和糧食倒倉(cāng)時(shí)糧食空倉(cāng)等綜合因素，理論上目前全國(guó)的倉(cāng)房幾乎全部裝滿了。另一方面，有效倉(cāng)容占當(dāng)年全國(guó)糧食總產(chǎn)量的比重偏高，已經(jīng)不能滿足糧食收獲后及時(shí)收儲(chǔ)和各級(jí)政府長(zhǎng)期儲(chǔ)存的需要。加之糧食倉(cāng)房的地區(qū)布局不平衡和政策性糧食執(zhí)行主體的壟斷性，糧食主產(chǎn)區(qū)和中儲(chǔ)糧直屬企業(yè)則不得不出現(xiàn)露天儲(chǔ)糧。從糧食市場(chǎng)來(lái)看，當(dāng)前全國(guó)糧食市場(chǎng)存在高產(chǎn)量、高收購(gòu)量、高庫(kù)存量的“三高”疊加，特別是玉米連續(xù)增產(chǎn)和消費(fèi)需求持續(xù)下降同步出現(xiàn)，階段性過(guò)剩特征明顯，稻米市場(chǎng)也呈現(xiàn)供大于求，銷售不暢[3]。庫(kù)存糧食積壓較多，主產(chǎn)區(qū)夏糧和秋糧收購(gòu)將面臨無(wú)倉(cāng)可用的局面。庫(kù)存糧食積壓較多，主產(chǎn)區(qū)夏糧和秋糧收購(gòu)將面臨無(wú)倉(cāng)可用的局面。糧多倉(cāng)少，很多糧食只能露天存放在用草圍成的臨時(shí)糧囤中，增加了安全隱患；此外，露天儲(chǔ)糧很容易引發(fā)糧食發(fā)霉腐爛變質(zhì)，嚴(yán)重影響糧食質(zhì)量[4]。

根據(jù)資料顯示，美國(guó)、加拿大、澳大利亞等糧食出口大國(guó)的倉(cāng)容量高于糧食產(chǎn)量，美國(guó)的農(nóng)場(chǎng)糧庫(kù)與中轉(zhuǎn)糧庫(kù)倉(cāng)容量約為糧食產(chǎn)量的2 倍。日本、韓國(guó)等糧食進(jìn)口國(guó)的倉(cāng)容量也都超過(guò)糧食總消費(fèi)量。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，糧食生產(chǎn)的集約化、規(guī)?；?、商品化不斷提高，倉(cāng)容總量不足問(wèn)題將更為突出。

1.2.2 有效倉(cāng)容地區(qū)布局不合理，加劇了區(qū)域糧食倉(cāng)儲(chǔ)困難的矛盾 從倉(cāng)容布局來(lái)看，糧食生產(chǎn)和糧食倉(cāng)儲(chǔ)布局不協(xié)調(diào)[5]，部分糧食主產(chǎn)區(qū)倉(cāng)容嚴(yán)重不足，目前，東北地區(qū)和長(zhǎng)江中下游主產(chǎn)區(qū)倉(cāng)容不足問(wèn)題突出，特別是黑龍江、吉林、湖南、湖北、江蘇等省倉(cāng)容不足問(wèn)題突出。2013 年末黑龍江、吉林的庫(kù)存更高，倉(cāng)房不能滿足糧食的儲(chǔ)藏需要，只得采用露天或者罩棚等暫時(shí)存放。

1.2.3 配套設(shè)施和技術(shù)水平落后，安全儲(chǔ)糧風(fēng)險(xiǎn)增大中央和地方儲(chǔ)備糧庫(kù)普遍配備了糧情檢測(cè)、機(jī)械通風(fēng)、環(huán)流熏蒸、谷物冷卻等四項(xiàng)新技術(shù)，中央儲(chǔ)備糧庫(kù)還推進(jìn)了倉(cāng)儲(chǔ)管理智能化，智能通風(fēng)、智能烘干和氣調(diào)儲(chǔ)糧技術(shù)進(jìn)行了示范推廣。但是，廣大的基層收納糧庫(kù)設(shè)施簡(jiǎn)陋、功能不齊全、沒(méi)有采用科學(xué)保糧技術(shù)，倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施普遍存在老化現(xiàn)象，難以滿足安全儲(chǔ)糧的基本要求，更不能保證儲(chǔ)糧品質(zhì)良好。一些民營(yíng)企業(yè)建設(shè)的糧庫(kù)投資標(biāo)準(zhǔn)低、配套設(shè)施不全、技術(shù)水平落后，有的甚至存在安全隱患。

2 我國(guó)當(dāng)前糧食倉(cāng)容緊張的主要原因

2.1 糧食連年增產(chǎn)，糧食倉(cāng)容客觀需要增加

2.1.1 我國(guó)糧食供給不斷增長(zhǎng)，客觀上需要糧食倉(cāng)容隨之增加 我國(guó)糧食產(chǎn)量和進(jìn)口量雙雙連續(xù)十一年增加，2014 年糧食產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)“十一連增”，全國(guó)糧食總產(chǎn)量60 709.9 萬(wàn)t，較2003 年增加17 640.4 萬(wàn)t，增幅達(dá)到了41%；糧食商品率由2003 年的39%增加到2012 年的62%，糧食商品量增加了122%；糧食收購(gòu)數(shù)量不斷增加，2014 年全國(guó)各類糧食企業(yè)收購(gòu)量首次超過(guò)35 000 萬(wàn)t。2013 年糧食進(jìn)口量達(dá)到7 678萬(wàn)t，較2003 年增加5 388 萬(wàn)t，增幅達(dá)235%。糧食供給數(shù)量和商品量的絕對(duì)增加客觀上要求增加糧食倉(cāng)容。

2.1.2 農(nóng)戶存糧習(xí)慣變化，集中化的糧食倉(cāng)儲(chǔ)需求增加2012 年我國(guó)糧食商品量達(dá)到62%，較2003 年提高了23%。農(nóng)戶戶均存糧430 kg，較2003 年減少了76 kg，減少了15%。這使得原先由農(nóng)戶家庭“蓄水池”存糧向集中化的國(guó)家和企業(yè)存糧轉(zhuǎn)變，放大了糧食倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施需求效應(yīng)。特別是隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)和農(nóng)村老齡化的發(fā)展趨勢(shì)，家庭人口數(shù)量的減少[6]，農(nóng)民存糧意愿下降，種糧商品意識(shí)的增強(qiáng)，糧食收獲后即出售。特別是在小麥、稻谷托市收購(gòu)政策下，糧價(jià)波動(dòng)性降低，供求穩(wěn)定性增強(qiáng)，中小規(guī)模經(jīng)營(yíng)糧戶選擇降低儲(chǔ)糧水平[7]，也使得糧食出售數(shù)量增加，農(nóng)戶儲(chǔ)糧數(shù)量減少等儲(chǔ)糧結(jié)構(gòu)變化。隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的協(xié)同推進(jìn)，以及種糧大戶和新型家庭農(nóng)場(chǎng)的發(fā)展，農(nóng)戶層面的存糧水平還將呈現(xiàn)進(jìn)一步下降態(tài)勢(shì)，為此，對(duì)集中化的糧食倉(cāng)儲(chǔ)需求增加將成為未來(lái)糧食和農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的一個(gè)重要趨勢(shì)。

2.1.3 糧食產(chǎn)銷格局變化，造成了地區(qū)間糧食倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施需求不均衡 隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性，我國(guó)糧食生產(chǎn)重心由南向北、由東向中西部轉(zhuǎn)移。當(dāng)前，我國(guó)糧食生產(chǎn)主要集中在東北地區(qū)、黃淮海地區(qū)、長(zhǎng)江中下游地區(qū)和新疆糧食生產(chǎn)后備基地四個(gè)主要區(qū)域。其中，東北地區(qū)已經(jīng)成為我國(guó)最大的糧食生產(chǎn)區(qū)和凈調(diào)出區(qū)域，糧食外運(yùn)量占全國(guó)糧食跨省運(yùn)輸量的35%以上[8]。糧食生產(chǎn)布局的調(diào)整，形成了“北糧南運(yùn)”跨省糧食大流通的格局，同時(shí)也要求調(diào)整原有糧食倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施地區(qū)布局，不僅要求新增糧食倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施總量，而且需要進(jìn)一步優(yōu)化糧食倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施地區(qū)布局，以滿足糧食生產(chǎn)的發(fā)展和變化。

2.2 糧食收儲(chǔ)政策效應(yīng)致使政府倉(cāng)容緊張

從2005 年開(kāi)始我國(guó)實(shí)行托市收購(gòu)政策，并多次提高糧食最低收購(gòu)價(jià)格水平[9]。以政策性收儲(chǔ)為支撐，當(dāng)國(guó)外糧食價(jià)格高于國(guó)內(nèi)價(jià)格時(shí)，其他市場(chǎng)主體在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)收購(gòu)較為積極；而當(dāng)國(guó)際糧食價(jià)格低于國(guó)內(nèi)糧食價(jià)格時(shí)，其他市場(chǎng)主體為了規(guī)避市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，在國(guó)內(nèi)收購(gòu)市場(chǎng)采取“不入市”措施。為了保護(hù)種糧農(nóng)民利益，政策性收儲(chǔ)主體則增加其收購(gòu)量，出現(xiàn)了農(nóng)民賣糧靠政策啟動(dòng)，加工企業(yè)等多元主體不敢入市，中央政府承擔(dān)了全部的收儲(chǔ)責(zé)任、經(jīng)濟(jì)成本和倉(cāng)容壓力，造成了產(chǎn)量高、收購(gòu)量高、庫(kù)存高的“三高”現(xiàn)象。2.2.1 糧源向政府集中，國(guó)有糧食企業(yè)倉(cāng)容爆滿 受糧食最低收購(gòu)價(jià)連續(xù)“單邊持續(xù)上漲”影響，過(guò)去十年來(lái)，我國(guó)糧食市場(chǎng)價(jià)格也呈現(xiàn)出“單邊持續(xù)上漲”的非自然變動(dòng)狀態(tài)。受價(jià)格導(dǎo)向作用，糧源不斷向政府手中集中。2012 年最低收購(gòu)價(jià)糧食和臨儲(chǔ)糧共3 063萬(wàn)t，占國(guó)有糧食企業(yè)收購(gòu)量的25%，2013 年兩項(xiàng)政策性收購(gòu)占企業(yè)收購(gòu)總量的近60%。糧源的集中和由于國(guó)外內(nèi)市場(chǎng)價(jià)差，導(dǎo)致糧食銷售不暢，國(guó)有糧食企業(yè)倉(cāng)容不能滿足需要。

2.2.2 臨時(shí)性政策被常態(tài)化，糧食經(jīng)營(yíng)變成了以政府為主體的政策性經(jīng)營(yíng) 臨時(shí)性收儲(chǔ)政策制定的初衷是為了維護(hù)糧價(jià)穩(wěn)定，應(yīng)對(duì)糧食市場(chǎng)短期異常波動(dòng)，保護(hù)農(nóng)民利益。但在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，短期政策被長(zhǎng)期化，臨時(shí)性政策被常態(tài)化。一方面受國(guó)內(nèi)外糧食市場(chǎng)價(jià)格影響，多元市場(chǎng)主體入市不積極，導(dǎo)致了國(guó)家糧食收購(gòu)量剛性增加。另一方面，由于部分國(guó)有糧食企業(yè)從事政策性經(jīng)營(yíng)，政府給補(bǔ)貼，導(dǎo)致政策性糧食收購(gòu)是一個(gè)非競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)，中儲(chǔ)糧總公司及其委托的國(guó)有糧食收儲(chǔ)企業(yè)能夠享受到國(guó)家的優(yōu)惠貸款和保管費(fèi)用、出庫(kù)、調(diào)運(yùn)補(bǔ)貼，甚至比承儲(chǔ)中央儲(chǔ)備糧補(bǔ)貼還多，以至于不少國(guó)有收儲(chǔ)企業(yè)又重新捧起了吃財(cái)政補(bǔ)貼的政策鐵飯碗[10]。

2.2.3 國(guó)內(nèi)糧食高價(jià)格政策，刺激農(nóng)民擴(kuò)大糧食種植，甚至一些質(zhì)量不合理糧食生產(chǎn)出來(lái)而由國(guó)家收購(gòu) 近幾年來(lái)，受農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、氣候變化、水源和土壤污染等影響，我國(guó)部分地區(qū)糧食水分、雜質(zhì)、霉變、重金屬、農(nóng)藥殘留超標(biāo)等問(wèn)題日益突出。受到糧食價(jià)格較高并且相對(duì)穩(wěn)定的激勵(lì)，在一些不適合糧食生產(chǎn)的區(qū)域，農(nóng)民生產(chǎn)出來(lái)了鎘超標(biāo)大米、高水分玉米和赤霉病超標(biāo)小麥等受污染糧食。為確?？诩Z市場(chǎng)安全，國(guó)家要求收儲(chǔ)企業(yè)按照“ 應(yīng)收盡收”原則，將“問(wèn)題糧”收儲(chǔ)起來(lái)。造成“問(wèn)題糧”的原因在于政府連年提高糧食價(jià)格水平，農(nóng)民為追求產(chǎn)量，選擇高產(chǎn)品種，對(duì)質(zhì)量要求降低。如在黑龍江、吉林等地，一方面越區(qū)種植并不適合本地?zé)o霜期短的高產(chǎn)玉米品種，造成收獲時(shí)水分含量高，收獲后在田間地頭和農(nóng)戶儲(chǔ)糧環(huán)節(jié)霉變現(xiàn)象嚴(yán)重。而為保護(hù)農(nóng)民利益，國(guó)家托市收購(gòu)又不得不放寬收購(gòu)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)家承擔(dān)巨大的財(cái)政支出，造成倉(cāng)容緊張矛盾突出。

2.2.4 糧食市場(chǎng)價(jià)格倒掛，銷售不暢 由于國(guó)際市場(chǎng)糧食價(jià)格從2011 年連續(xù)走低，而國(guó)內(nèi)糧食最低收購(gòu)價(jià)和政策性收購(gòu)價(jià)格的連年提高，國(guó)內(nèi)糧食市場(chǎng)價(jià)格全面高于國(guó)際糧食市場(chǎng)價(jià)格。目前，廣東港每噸國(guó)產(chǎn)玉米、大米、小麥分別比同品種進(jìn)口完稅價(jià)高出750 元、900 元和500 元左右，玉米價(jià)差甚至一度超過(guò)1 000 元，三大谷物品種配額外進(jìn)口（繳納65%關(guān)稅）的價(jià)格逼近“天花板”[11]。國(guó)際糧食市場(chǎng)價(jià)格低，導(dǎo)致國(guó)內(nèi)糧食輸入性壓力增大。加之國(guó)內(nèi)在糧食主產(chǎn)區(qū)實(shí)行政策性收儲(chǔ)，使得國(guó)內(nèi)糧食市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)被扭曲，造成了國(guó)內(nèi)與國(guó)際糧食價(jià)格倒掛、產(chǎn)區(qū)與銷區(qū)倒掛，糧食原料與成品價(jià)格倒掛，糧食銷售不暢。大量糧食積壓在倉(cāng)房，加劇了倉(cāng)容緊張現(xiàn)象。南方加工企業(yè)不愿到東北采購(gòu)和儲(chǔ)存糧食，寧愿進(jìn)口或等待政府低價(jià)拍賣，導(dǎo)致東北等糧食主產(chǎn)區(qū)倉(cāng)容緊張矛盾愈加顯著。

2.3 倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施布局不合理，造成階段性和區(qū)域性倉(cāng)容緊張

2003-2014 年間我國(guó)糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)發(fā)生了較大改變，糧食生產(chǎn)重心從南向北轉(zhuǎn)移、糧食消費(fèi)重心則向東南沿海地區(qū)和京津滬等大城市集聚，主銷區(qū)糧食產(chǎn)量占全國(guó)比例持續(xù)下降，主產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)量和占比都持續(xù)增加（表1）。當(dāng)前能夠凈調(diào)出糧食的只有黑龍江、吉林、內(nèi)蒙古、河南、安徽和新疆。預(yù)計(jì)到2020年，江西、河北、江蘇、湖北等主產(chǎn)省和甘肅、寧夏等平衡省將轉(zhuǎn)變成糧食凈流入省份，山西、陜西、浙江等省的糧食凈流入比例將有較大幅度增加，原有糧食倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施布局不能適應(yīng)新的糧食供求關(guān)系調(diào)整需要，糧食倉(cāng)容布局和新建倉(cāng)容布局將面臨新的更大挑戰(zhàn)。

表1 我國(guó)糧食產(chǎn)量區(qū)域變化狀況Table 1 Changes of regional patterns of grain production in China

以東北地區(qū)為代表的主產(chǎn)區(qū)近年來(lái)糧食產(chǎn)量的大幅增加，增大了該區(qū)域的倉(cāng)容建設(shè)需求。同時(shí)由于糧食品種結(jié)構(gòu)調(diào)整，與倉(cāng)容建設(shè)相配套的相關(guān)設(shè)施需求進(jìn)一步增加。如受糧食種植比較效益，東北地區(qū)玉米替代大豆種植比例增加，甚至一些農(nóng)民采用跨區(qū)種植，增加種植收益。但是引發(fā)玉米收獲后水分高，若不及時(shí)烘干導(dǎo)致玉米霉變等質(zhì)量安全問(wèn)題。又對(duì)東北地區(qū)相關(guān)的烘干設(shè)施提出了更高的要求。

3 解決我國(guó)糧食倉(cāng)容缺口的對(duì)策

黨的十八屆三中全會(huì)指出：經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用[12]。解決我國(guó)當(dāng)前的糧食倉(cāng)容問(wèn)題，同樣需要發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用，并與政府調(diào)控有機(jī)結(jié)合。中央政府負(fù)責(zé)與省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制要有效結(jié)合，各有側(cè)重，既不能由中央政府大包大攬，也不能推卸責(zé)任，撒手不管。解決好倉(cāng)容缺口問(wèn)題，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看要深化糧食流通體制改革，暢通糧食產(chǎn)銷銜接渠道，依靠市場(chǎng)自主調(diào)節(jié)的力量，扭轉(zhuǎn)價(jià)格倒掛困局，調(diào)動(dòng)加工企業(yè)積極性，發(fā)揮社會(huì)倉(cāng)儲(chǔ)力量的作用。短期來(lái)看，要加大主產(chǎn)區(qū)，特別是適宜種糧存糧的東北地區(qū)倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，把過(guò)剩的產(chǎn)量暫時(shí)“儲(chǔ)存”起來(lái)。同時(shí)，加大糧食主產(chǎn)區(qū)產(chǎn)地加工的支持，促進(jìn)糧食產(chǎn)地加工轉(zhuǎn)化；打通“北糧南運(yùn)”物流通道，確保需要時(shí)調(diào)運(yùn)周期短、效率高、費(fèi)用低。此外，必須強(qiáng)調(diào)倉(cāng)儲(chǔ)技術(shù)配套，全面采用綠色生態(tài)保質(zhì)儲(chǔ)糧技術(shù)，避免15 a 前的陳化糧問(wèn)題再度發(fā)生。

3.1 全面改革政策性糧食收儲(chǔ)政策

單純依靠敞開(kāi)收購(gòu)、提高托市收購(gòu)價(jià)格來(lái)保護(hù)農(nóng)民種糧積極性的空間越來(lái)越小、效應(yīng)越來(lái)越弱，現(xiàn)行糧食收儲(chǔ)政策體制面臨前所未有的挑戰(zhàn)和考驗(yàn)。迫切需要研究調(diào)整最低收購(gòu)價(jià)和臨時(shí)收儲(chǔ)政策，使之更加有效地支持糧食市場(chǎng)體系的建立，發(fā)揮保護(hù)農(nóng)民利益和維護(hù)糧食市場(chǎng)穩(wěn)定的作用。國(guó)家糧食收儲(chǔ)政策要重在鼓勵(lì)產(chǎn)銷銜接機(jī)制的建立，要通過(guò)完善儲(chǔ)備保管費(fèi)用結(jié)算機(jī)制等政策，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，鼓勵(lì)符合條件的多元市場(chǎng)主體參與收儲(chǔ)。我國(guó)糧油加工企業(yè)現(xiàn)有原料周轉(zhuǎn)倉(cāng)容1.6 億t，應(yīng)通過(guò)承擔(dān)國(guó)家任務(wù)充分發(fā)揮作用。要區(qū)分不同的糧食品質(zhì)，采取不同的支持政策，鼓勵(lì)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)，高質(zhì)高價(jià)，在考慮保護(hù)農(nóng)民利益的同時(shí)，要嚴(yán)格執(zhí)行糧食質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，使農(nóng)民承受質(zhì)量問(wèn)題造成的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，提高重視糧食質(zhì)量的意識(shí)。

3.2 推進(jìn)糧食收儲(chǔ)模式變革

根據(jù)我國(guó)糧食生產(chǎn)以小農(nóng)戶為主要單元，同時(shí)正在向種糧大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、合作社等大農(nóng)戶規(guī)模化經(jīng)營(yíng)方式發(fā)展的實(shí)際，今后應(yīng)采取不同的收儲(chǔ)模式。在繼續(xù)改善傳統(tǒng)一家一戶小農(nóng)家庭儲(chǔ)糧設(shè)施的基礎(chǔ)上，應(yīng)通過(guò)“兩代”服務(wù)（代農(nóng)儲(chǔ)存、代農(nóng)烘干）和“糧食銀行”等多種形式，建立先服務(wù)后結(jié)算制度，鼓勵(lì)農(nóng)戶在田間地頭將收獲后的糧食直接賣給糧食產(chǎn)后收儲(chǔ)中心或者糧庫(kù)，進(jìn)行統(tǒng)一集中烘干儲(chǔ)存。這樣，既可避免農(nóng)戶儲(chǔ)糧數(shù)量和質(zhì)量損失，保證農(nóng)民收入，又充分發(fā)揮國(guó)家糧食倉(cāng)庫(kù)和社會(huì)倉(cāng)容的作用，實(shí)現(xiàn)規(guī)?；諆?chǔ)處理，提高糧食倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施的綜合利用效率，提高糧食流通效率。對(duì)于種糧大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)和專業(yè)合作社等大農(nóng)戶，要通過(guò)財(cái)政補(bǔ)助，支持他們自建烘干塔和清理設(shè)施，自建鋼板倉(cāng)、立筒倉(cāng)等便于散糧儲(chǔ)運(yùn)、裝卸的設(shè)施。

根據(jù)我國(guó)糧食產(chǎn)銷區(qū)空間分布和不同儲(chǔ)糧生態(tài)區(qū)的自然條件特點(diǎn)，國(guó)家應(yīng)在完善物流運(yùn)輸設(shè)施的同時(shí)，把收儲(chǔ)重點(diǎn)布局在東北地區(qū)、西部產(chǎn)糧大縣等自然條件較好的地方，建設(shè)國(guó)家“大糧倉(cāng)”。應(yīng)充分利用東北地區(qū)常年氣溫低、冬季漫長(zhǎng)的儲(chǔ)糧有利自然條件，集中力量改善東北主產(chǎn)區(qū)收儲(chǔ)條件，增加長(zhǎng)期收儲(chǔ)倉(cāng)容，把國(guó)家儲(chǔ)備糧的主要庫(kù)存和南方銷區(qū)地方儲(chǔ)備糧的部分庫(kù)存放在東北地區(qū)，以節(jié)省保管費(fèi)用，延緩糧食品質(zhì)劣變，同時(shí)也能有效調(diào)節(jié)糧食購(gòu)銷不暢年份的收儲(chǔ)矛盾。

3.3 繼續(xù)增加重點(diǎn)地區(qū)倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施能力

根據(jù)國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在2014 年6 月25 日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上的部署，要?jiǎng)?chuàng)新投融資方式，引導(dǎo)社會(huì)資本積極參與倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施建設(shè)。以東北地區(qū)和南方稻谷產(chǎn)區(qū)為重點(diǎn)，“今明兩年新建倉(cāng)容1 000 億斤”[13]。支持主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民合作社、專業(yè)大戶等建設(shè)有烘干設(shè)備的儲(chǔ)糧設(shè)施。強(qiáng)化地方政府特別是銷區(qū)責(zé)任，嚴(yán)格落實(shí)地方儲(chǔ)備任務(wù)，2014 年增加地方儲(chǔ)備。督促銷區(qū)按照不低于6 個(gè)月市場(chǎng)供應(yīng)量要求，確保糧食儲(chǔ)備到位。

預(yù)計(jì)到2020 年全國(guó)需要再新建倉(cāng)容1 億t，維修改造提升功能倉(cāng)容3 億t。要建立分級(jí)負(fù)責(zé)的糧食倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制。中央財(cái)政重點(diǎn)支持主產(chǎn)區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)的倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施建設(shè)和“危倉(cāng)老庫(kù)”維修改造，重點(diǎn)支持連接產(chǎn)銷區(qū)的重大糧食物流通道和節(jié)點(diǎn)的設(shè)施建設(shè),支持提高糧食庫(kù)存監(jiān)管水平和物流信息化水平的智慧糧庫(kù)建設(shè)。主銷區(qū)的設(shè)施建設(shè)和維修改造主要由地方財(cái)政負(fù)責(zé)。

3.4 增強(qiáng)糧食產(chǎn)地加工轉(zhuǎn)化能力

化解當(dāng)前糧食庫(kù)存高、倉(cāng)容缺口大的有效途徑之一就是要加大糧食的產(chǎn)地加工轉(zhuǎn)化能力。支持糧食主產(chǎn)區(qū)發(fā)展畜牧業(yè)，特別是東北地區(qū)每年“北糧南運(yùn)”的糧食數(shù)量巨大，糧食運(yùn)到南方大部分用于飼料加工，發(fā)展畜牧業(yè)，引導(dǎo)種糧農(nóng)民實(shí)現(xiàn)種植、養(yǎng)殖一體化經(jīng)營(yíng)，集約化經(jīng)營(yíng)，提高糧食的綜合利用效率和增值，促進(jìn)可持續(xù)生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展，增加農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入。當(dāng)前，在國(guó)內(nèi)糧食市場(chǎng)出現(xiàn)階段性、結(jié)構(gòu)性過(guò)剩的情況下，應(yīng)適度發(fā)展糧食精深加工，促進(jìn)糧食產(chǎn)地加工增值，消化糧食主產(chǎn)區(qū)庫(kù)存糧食，解決倉(cāng)容爆滿，儲(chǔ)糧安全隱患問(wèn)題。同時(shí)，糧食的精深加工還能帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，緩減地方政府財(cái)政壓力。

3.5 暢通糧食物流通道

解決困擾我國(guó)多年的糧食物流通道不暢，包糧運(yùn)輸為主，效率低、成本高的問(wèn)題的關(guān)鍵在于切實(shí)發(fā)揮好政府的宏觀管理和組織引導(dǎo)作用。建立由國(guó)家上層機(jī)構(gòu)統(tǒng)一協(xié)調(diào)各部委及糧食管理機(jī)構(gòu)，建立和完善糧食行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)糧食倉(cāng)儲(chǔ)與運(yùn)輸企業(yè)的管理，形成以政府調(diào)控和市場(chǎng)調(diào)節(jié)為基礎(chǔ)的糧食儲(chǔ)運(yùn)機(jī)制[14]。以建設(shè)“北糧南運(yùn)”大動(dòng)脈為主目標(biāo)，通過(guò)制定散糧火車入關(guān)返空運(yùn)費(fèi)政策為主要抓手，組織產(chǎn)銷區(qū)糧食企業(yè)和中國(guó)鐵路總公司，中儲(chǔ)糧、中糧等大型糧食企業(yè)建立合理的組織形式和利益分配機(jī)制，鼓勵(lì)產(chǎn)區(qū)戰(zhàn)略裝車點(diǎn)和銷區(qū)戰(zhàn)略卸車點(diǎn)、糧食集散地的建設(shè)，切實(shí)推進(jìn)散糧火車入關(guān)運(yùn)營(yíng)。要充分發(fā)揮大型糧油加工企業(yè)，特別是飼料企業(yè)在銜接產(chǎn)銷、暢通物流方面的作用，依托南方銷區(qū)的大型加工企業(yè)建設(shè)“北糧南運(yùn)”物流集散地和戰(zhàn)略卸車點(diǎn)，能夠較快形成開(kāi)通散糧班列的條件。

[1]國(guó)家統(tǒng)計(jì)局.國(guó)家統(tǒng)計(jì)局關(guān)于2014年糧食產(chǎn)量的公告[EB/OL].[2014-12-04].http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201412/t20141204_648275.html.

[2]中國(guó)政府網(wǎng).李克強(qiáng)主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議[EB/OL].[2014-06-25].http://www.gov.cn/guowuyuan/2014-06/25/content_2708074.htm.

[3]國(guó)家糧食局.國(guó)家糧食局局長(zhǎng)任正曉在全國(guó)糧食流通工作會(huì)議上的報(bào)告[EB/OL].[2015-01-08].http://www.chinagrain.gov.cn/n16/n3615/n3676/n5161751/n5162563/5176925.html.

[4]唐瑞明,徐廣超.我國(guó)糧食質(zhì)量安全問(wèn)題對(duì)策的探討[J].糧食問(wèn)題研究,2012(2):12-13.

[5]趙予新.我國(guó)產(chǎn)糧大省實(shí)施糧食全產(chǎn)業(yè)鏈管理的途徑研究[J].農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究,2013,34(6):651-652.

[6]王航.城鎮(zhèn)化對(duì)中國(guó)農(nóng)戶儲(chǔ)糧影響的區(qū)域間差異分析[J].農(nóng)業(yè)展望,2014(1):25-27.

[7]張改清.糧食最低收購(gòu)價(jià)政策下農(nóng)戶儲(chǔ)售糧行為響應(yīng)及其收入效應(yīng)[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題,2014(7):88-90.

[8]亢霞.中國(guó)糧食流通效率和現(xiàn)代流通體系構(gòu)建初探[M].北京:中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社,2014.

[9]新華網(wǎng).黨的十七屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》[EB/OL].[2008-10-19].http://news.xinhuanet.com/newscenter/2008-10/19/content_10218932.htm.

[10]賀偉.我國(guó)糧食最低收購(gòu)價(jià)政策的現(xiàn)狀、問(wèn)題及完善對(duì)策[J].宏觀經(jīng)濟(jì)研究,2010(10):34-35.

[11]中國(guó)糧油網(wǎng).任正曉:當(dāng)前糧食市場(chǎng)存在三個(gè)主要矛盾[EB/OL].[2015-01-09].http://www.grainnews.com.cn/a/observe/2015/01/09-15022.html.

[12]本書(shū)編寫(xiě)組.《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》輔導(dǎo)讀本[M].北京:人民出版社,2013.

[13]國(guó)家糧食局.貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院第52次常務(wù)會(huì)議精神六部門多措并舉做好糧食收儲(chǔ)和倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作[EB/OL].[2014-08-23].http://www.chinagrain.govcn/n16/n1077/n1617/n4992480/5112340.html.

[14]鄭偉,彭蘇勉.我國(guó)糧食儲(chǔ)運(yùn)安全管理與運(yùn)行機(jī)制構(gòu)建研究[J].山東社會(huì)科學(xué),2014(6):182-183.