邱瑜杰
(南京農(nóng)業(yè)大學(xué),江蘇南京 210095)
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土地資源合理利用與管理的對策探討
——基于嚴(yán)格控制建設(shè)用地供應(yīng)總量的角度
邱瑜杰
(南京農(nóng)業(yè)大學(xué),江蘇南京 210095)
以合理利用與管理土地資源為中心,結(jié)合廣西南寧興寧區(qū)的土地資源利用的實踐經(jīng)驗,探究土地資源開發(fā)利用與綜合管理的現(xiàn)狀及存在的問題,并以嚴(yán)格控制建設(shè)用地供應(yīng)總量為出發(fā)點提出有效的處理對策,以提高對土地資源的開發(fā)利用的合理性,促進(jìn)資源的科學(xué)規(guī)劃,確保土地資源向著穩(wěn)定、長期以及持續(xù)性的方向發(fā)展。
土地資源;管理;合理利用;建設(shè)用地供應(yīng)總量;控制
隨著我國社會經(jīng)濟的高速發(fā)展,大量的土地資源被用于城市建設(shè),使得農(nóng)用地的規(guī)模不斷縮減。土地資源是人類實現(xiàn)自身與社會發(fā)展必不可少的條件,然而大部分人未能正確認(rèn)識到土地資源對人類發(fā)展的重要性與必要性,使得土地資源開發(fā)利用及管理過程存在著大量影響土地增值效益的問題,使得大量土地資源被破壞、浪費以及污染,不利于保證土地資源的持續(xù)性發(fā)展[1]。如何實現(xiàn)對土地資源的高效利用以及科學(xué)配置已經(jīng)成為重要的研究課題[2],筆者結(jié)合廣西土地資源利用與管理的實踐經(jīng)驗,探究當(dāng)前我國土地資源開發(fā)利用與綜合管理存在的問題,提出有效的處理對策,以實現(xiàn)對土地資源的科學(xué)配置和高效利用,促進(jìn)社會經(jīng)濟的穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展。
廣西土地類型齊全。山地面積約9.43萬km2,占全區(qū)面積的39.7%;丘陵約2.45萬km2,占全區(qū)面積的10.3%;臺地約1.50萬km2,占全區(qū)面積6.3%;平原約4.89萬km2,占全區(qū)面積的20.6%;石山約4.68萬km2,占全區(qū)面積19.7%;水域面積約0.80萬km2,占全區(qū)總面積3.4%;山地、丘陵和石山面積共占69.7%。巖溶石山面積之大,全國少見。要做好廣西的土地資源開發(fā)利用及管理需要耗費大量的人力、物力以及財力。
人類為了滿足自身發(fā)展的需要,一味地對土地進(jìn)行開發(fā)和利用,不注重對環(huán)境的綜合性保護,使得土地資源的開發(fā)利用及管理環(huán)節(jié)存在較大的問題,主要體現(xiàn)在以下方面。
2.1 對土地資源的開發(fā)利用及管理缺乏科學(xué)的規(guī)劃 主要體現(xiàn)在以下幾點:一是土地資源管理等部門對土地資源的利用規(guī)劃不合理,開展土地綜合管理的準(zhǔn)備工作不足[3]。日常工作事務(wù)中,很多工作人員未能針對土地資源實際的運用情況進(jìn)行詳細(xì)的統(tǒng)計,使得部門內(nèi)部關(guān)于土地資源利用現(xiàn)狀的統(tǒng)計數(shù)據(jù)缺乏科學(xué)性和全面性;加之土地調(diào)查活動未能緊隨土地利用及管理活動的步伐,數(shù)據(jù)信息的統(tǒng)計工作面臨著較大的難題,未能及時確保數(shù)據(jù)的真實性和時效性。正是由于未能提供及時且真實的數(shù)據(jù)信息,很多管理部門對土地資源的利用及管理現(xiàn)狀無法形成一個全面的認(rèn)識,難以針對現(xiàn)狀發(fā)展制定出科學(xué)的土地利用規(guī)劃,對相應(yīng)的土地項目審核、批示以及其他綜合性活動產(chǎn)生不良影響。
2.2 土地利用模式落后 很多地區(qū)對土地資源的利用局限于城市建設(shè)領(lǐng)域,土地利用的模式依然落后,這就導(dǎo)致土地利用的結(jié)構(gòu)出現(xiàn)極不平衡的現(xiàn)象。尤其是在城市地區(qū),大量的土地被用于住房或商業(yè)建筑,這樣在有限的空間里沒有更多的空余土地進(jìn)行綠化,導(dǎo)致城市建筑過度密集。然而,在農(nóng)村地區(qū),大量的土地被閑置,對土地的綜合利用較差,土地資源浪費嚴(yán)重。城市及農(nóng)村這兩大不同經(jīng)濟發(fā)展水平的地區(qū)在對土地的開發(fā)利用上存在不平衡[4]。
2.3 缺乏實效管理,資源浪費突出 基于經(jīng)濟效益最大化的目標(biāo),很多城市對土地資源的利用規(guī)??涨褒嫶蟆U胍七M(jìn)城市經(jīng)濟的快速發(fā)展,對大量的土地開發(fā)項目未能實現(xiàn)全面嚴(yán)格的審批,使得土地利用項目存在低效性的管理現(xiàn)狀。加上很多城市對土地資源的利用層面未能形成系統(tǒng)的管理制度體系,使得很多的土地開發(fā)項目在完成審批流程后,沒有按照相應(yīng)的規(guī)定進(jìn)行利用,導(dǎo)致很多土地被同意征用后出現(xiàn)閑置、重復(fù)利用等行為,這些行為的存在都最終造成了土地資源的浪費。
2.4 農(nóng)耕地面積縮減,種植效益低 近幾十年來,大量農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移,使得農(nóng)村地區(qū)從事農(nóng)業(yè)活動的主干力量大大減少,加上土地種植效益低下,使得返鄉(xiāng)農(nóng)民工不愿意投入到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中,這使得農(nóng)耕地的使用效率大大降低。
2.5 環(huán)境問題較為突出 由于農(nóng)村地區(qū)土地資源的大量浪費、農(nóng)耕地規(guī)模顯著縮減等現(xiàn)象的存在,影響著土地資源的長效性發(fā)展,水土流失、山體崩塌等環(huán)境問題日益突出。這些環(huán)境問題的存在不僅不利于社會的和諧發(fā)展,并且對人們的生命、財產(chǎn)安全造成重大威脅。
想要有效地規(guī)范土地市場就需要從根本上控制建設(shè)用地供應(yīng)總量,這是最主要的前提條件。一級市場中政府高度壟斷土地,與此同時還嚴(yán)格地控制土地供應(yīng)總量,在這個環(huán)境下,才能促使市場配置土地資源的基礎(chǔ)性作用最大程度地發(fā)揮出來,與此同時最大程度地體現(xiàn)城鎮(zhèn)土地的資產(chǎn)價值,進(jìn)一步提升城鎮(zhèn)土地資源利用價值以及使用效率。也就是說將土地利用引導(dǎo)到改造存量建設(shè)用地過程中去,促使城市土地利用的結(jié)構(gòu)實現(xiàn)進(jìn)一步的優(yōu)化以及科學(xué)化。不僅如此,還需要進(jìn)一步強化城鎮(zhèn)閑置土地的處理管理。完成土地集中額統(tǒng)一管理,根據(jù)實際需要構(gòu)建一個土地收購儲備制度,促使該項制度實現(xiàn)進(jìn)一步的健全以及完善。不僅如此,還要按照實際情況,嚴(yán)格按照城鎮(zhèn)化的實際標(biāo)準(zhǔn),對建設(shè)用地完成統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一出讓、統(tǒng)一供應(yīng),實現(xiàn)全過程的統(tǒng)一化[5]。
3.1 嚴(yán)格保護耕地,控制建筑用地總量 隨著社會的不斷發(fā)展,我國耕地面積正呈現(xiàn)逐年減少的趨勢,從長遠(yuǎn)考慮,會對糧食的生產(chǎn)以及糧食的供應(yīng)產(chǎn)生直接的影響,最后會直接影響到我國農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展。所以,在實際工作中,需要采取相應(yīng)措施鼓勵農(nóng)民種地,在原有的基礎(chǔ)上進(jìn)一步增加我國的種植面積。
3.1.1 健全耕地保護的相關(guān)法律法規(guī)體系。促使耕地保護的相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)一步完善及健全,并在農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行大范圍的宣傳,促使農(nóng)民加強耕地保護意識。同時建立符合我國國情的土地利用規(guī)劃體系??茖W(xué)的規(guī)劃體系控制是土地可持續(xù)利用的保障,要把所有涉及國土空間利用的規(guī)劃統(tǒng)籌考慮,按照規(guī)劃目的、內(nèi)容的不同,以國土綜合開發(fā)計劃為最上位的規(guī)劃,以土地利用基本計劃為核心,以部門規(guī)劃為基礎(chǔ)建立一個統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃體系[6]。
3.1.2 政府部門需要根據(jù)實際情況加大財政補貼力度。根據(jù)實際情況加大財政補貼力度具有非常重要的現(xiàn)實意義,可以促使農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實現(xiàn)進(jìn)一步的完善以及健全,促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平進(jìn)一步提升。當(dāng)前由于科技水平較低,農(nóng)村生產(chǎn)效益較為低下。在實際工作中,政府可通過財政補貼加大對農(nóng)民的培訓(xùn)力度,在知識普及的過程中大力推廣節(jié)水灌溉技術(shù)的使用,實現(xiàn)節(jié)水增效,實現(xiàn)中低產(chǎn)田進(jìn)一步的改造,從而有效的提升種植效益,促進(jìn)農(nóng)民增收。與此同時,需要對建設(shè)征收耕地進(jìn)行嚴(yán)格的控制以及管理,地方土地管理部門需要在實際工作中重點關(guān)注農(nóng)業(yè)用地的保護,不可以只顧著眼前的利益隨意征收農(nóng)業(yè)用地。
3.1.3 促進(jìn)建設(shè)用地的集約利用。進(jìn)一步完善土地的有償使用制度,通過經(jīng)濟杠桿和市場機制,遏制城鎮(zhèn)規(guī)模的盲目外延擴展,實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。提高城市土地的集約利用度,調(diào)整內(nèi)部結(jié)構(gòu),合理布置商、住、工等用地比例。增加建筑用地容積率,提高建筑密度,合理配置人均居住面積。農(nóng)村居民點的遷并,嚴(yán)格按照城鎮(zhèn)規(guī)劃方案,著重改造舊村落,充分利用村中閑置土地,減少一戶兩宅或多宅現(xiàn)象,控制宅基地對耕地的占用。要嚴(yán)格控制建設(shè)用地的盲目擴張,各項建設(shè)用地要嚴(yán)格按照國家規(guī)定的定額指標(biāo)來核定,實現(xiàn)集約利用,使有限的土地資源發(fā)揮最大的經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益,促進(jìn)土地資源的優(yōu)化合理配置,實現(xiàn)土地的可持續(xù)利用[7]??傊?,調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu),合理優(yōu)化配置土地布局,充分挖掘土地利用潛力,開發(fā)盤活存量土地,搞好土地置換,減小生態(tài)赤字,保證土地生態(tài)安全[8-9]。
3.2 貫徹落實土地有償使用制度 在實施土地管理的過程中,需要貫徹落實《土地管理法》以及《城市房地產(chǎn)管理法》,將內(nèi)部關(guān)于用地范圍劃撥的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行落實,任何單位和個人均不可以隨意的突破。除法律規(guī)定劃撥目錄允許劃撥供地的這部分土地除外,其他建設(shè)需要使用國有土地的都需要遵守有償使用制度。劃拔土地使用者需要嚴(yán)格按照原批準(zhǔn)土地的用途以及相應(yīng)的容積率使用土地,如需要改變必須依法進(jìn)行批準(zhǔn)。如果出現(xiàn)土地轉(zhuǎn)讓、土地出租以及土地改變情況之后就不再滿足劃撥用地范圍,必須按照實際情況依法補交土地出讓金。在實際工作中還需要進(jìn)一步強化城鎮(zhèn)土地收益的征收以及管理力度,任何單位和個人都不可以對土地出讓金、租金以及造地費進(jìn)行擠占或者是減免。如果在土地出讓、出租過程中,隨意實行地價減免,擠占、挪用土地收益,導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失,那么就應(yīng)根據(jù)事件的嚴(yán)重性追究相關(guān)人員的行政責(zé)任以及經(jīng)濟責(zé)任,嚴(yán)重的還需要追究其相應(yīng)的刑事責(zé)任。
土地資源是非常重要的資源類型,直接影響到社會的發(fā)展以及人們生活水平的提升。所以,在實際工作中需要進(jìn)一步充分利用土地資源,做好土地資源管理工作,將其價值最大程度地發(fā)揮出來。還需要協(xié)調(diào)環(huán)境、人口以及資源之間的聯(lián)系,促使土地資源利用率實現(xiàn)進(jìn)一步的提升,對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行有效的保護,實現(xiàn)我國社會經(jīng)濟的進(jìn)一步發(fā)展。
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Discussion on Countermeasures for Land Resource Rational Utilization and Management Based on Perspective of Strictly Controlling Total Amount of Construction Land
QIU Yu-jie
(Nanjing Agricultural University,Nanjing,Jiangsu 210095)
With rational use and management of land resource as the core,combined with experiences of land use in Xingning District,Nanning City,Guangxi Province,the status of development and management of land resource and existing problems were explored.Starting from strictly controlling total amount of construction land,several effective proposals were put forward,so as to improve land resources rational development and utilization,and promote scientific planning of resources,ensure stability long-term and sustainable development of land resources.
Land resource;Managesment; Rational utilization; Total amount of construction land; Control
邱瑜杰(1994- ),女,山東威海人,本科生,專業(yè):土地資源管理。
2015-04-22
S 28
A
0517-6611(2015)17-197-02