論美國社區(qū)警務(wù)對我國治安管理的借鑒意義

董見萌，徐軼超

(美國馬里蘭大學(xué) 刑事司法學(xué)院，馬里蘭 克里奇帕克 20742)

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論美國社區(qū)警務(wù)對我國治安管理的借鑒意義

董見萌，徐軼超

(美國馬里蘭大學(xué) 刑事司法學(xué)院，馬里蘭 克里奇帕克 20742)

[摘要]美國的社區(qū)警務(wù)，是一種新型警民關(guān)系的管理制度，強調(diào)警察與公眾互助打擊犯罪。社區(qū)警務(wù)在我國類似于社會治安管理。我國治安管理更多地傾向于警方單方治理管轄地區(qū)，民眾作為被管理者，幾乎不參與治安管理。而美國社區(qū)警務(wù)主要依靠民眾與警察協(xié)作，共同管理社區(qū)，達(dá)到預(yù)防犯罪的效果。筆者認(rèn)為這樣的模式值得我國借鑒學(xué)習(xí)。

[關(guān)鍵詞]社區(qū)警務(wù)；治安管理；警民關(guān)系；犯罪

1美國社區(qū)警務(wù)概述

社區(qū)警務(wù)是以社區(qū)為導(dǎo)向的警務(wù)(Community-Oriented Policing or COP)，美國社區(qū)警務(wù)服務(wù)辦公室(the COPS Office)將社區(qū)警務(wù)定義為：“社區(qū)警務(wù)是促進和支持組織戰(zhàn)略的警務(wù)哲學(xué)，這種組織戰(zhàn)略通過解決問題的策略和建立警察與社區(qū)間的伙伴關(guān)系來消除隱患和降低犯罪恐懼感及社會失序。”[1]

社區(qū)警務(wù)制度通過創(chuàng)建社區(qū)與警察有效的合作關(guān)系，從而達(dá)到社區(qū)積極參與犯罪控制的任務(wù)。在社區(qū)警務(wù)制度的設(shè)想下,社區(qū)居民和警察將同時負(fù)責(zé)建立和維護社區(qū)的和平。因此,在定義警察角色之前，社區(qū)居民比以往更能充分地參與到社區(qū)治安當(dāng)中。警察專家杰羅姆·尼克說社區(qū)警務(wù)制度是“基于這個概念,與單純的警察制度相比，警察和公眾的聯(lián)合能夠更有效、更人道的維護公共安全和公共秩序?！备鶕?jù)尼克的觀點,社區(qū)治安至少涉及四個要素之一:(1)以社區(qū)為基礎(chǔ)的預(yù)防犯罪；(2)重新定位的巡邏活動，強調(diào)非緊急服務(wù)的重要性；(3)增加公眾對警察的問責(zé)；(4)指令的權(quán)利分散化,包括各級警察的決策采用更多的平民意見[2]。正如一位學(xué)者解釋的那樣,“社區(qū)治安尋求一種整合，將警察傳統(tǒng)意義上的執(zhí)法、秩序維護和社會服務(wù)的角色整合起來?！盵3]這些角色的整合的核心是與社區(qū)建立合作伙伴關(guān)系，確定社區(qū)需要解決的問題是什么,以及如何解決?！?/p>

2社區(qū)警務(wù)的產(chǎn)生與發(fā)展

在美國,警察在警民關(guān)系中的角色已經(jīng)發(fā)生了很多改變。最初,社區(qū)警務(wù)模式(PCR:Police- Community Relations)的建立是基于警察與其所管轄的區(qū)域民眾脫節(jié)，民眾反感甚至與當(dāng)?shù)鼐齑嬖跀硨Φ那榫w。為了緩和警民關(guān)系，美國警方要求執(zhí)法者服務(wù)于社區(qū)群眾。

今天,越來越多的執(zhí)法人員接受了服務(wù)提供者的角色。當(dāng)今的執(zhí)法部門經(jīng)常幫助民眾解決了大量的個人問題,其中許多并不涉及任何違法活動。例如,警察經(jīng)常幫助生病或精神失常的人,組織社區(qū)進行犯罪預(yù)防工作,解決家庭糾紛,疏通交通, 并管教青少年吸毒等問題。因為提供服務(wù)的作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過在違反相關(guān)法律情況下直接采取的措施,大多數(shù)警察經(jīng)常轉(zhuǎn)化問題性質(zhì)而不是逮捕，比如匿名戒毒所、家庭暴力中心和戒毒中心。

社區(qū)警務(wù)工作開始于大城市,這些項目的社區(qū)參與和解決問題的精神傳播到農(nóng)村地區(qū)。農(nóng)村地區(qū)的警察部門在具體操作中具有分散性特征，也稱之為鄰里自監(jiān)治安制度。司法援助局(BJA)對鄰里自監(jiān)治安制度的警察報告指出“在農(nóng)村地區(qū)警察與公眾的關(guān)系比大城市更為緊密?！盵4]

社區(qū)警務(wù)制度仍在持續(xù)強調(diào)。1994年暴力犯罪的控制和執(zhí)法行動,被稱為1994年公共安全伙伴關(guān)系和社區(qū)治安制度, 強調(diào)社區(qū)警務(wù)在打擊犯罪中發(fā)揮的作用,“增加執(zhí)法人員的數(shù)量，關(guān)注與社區(qū)成員的犯罪預(yù)防和控制的互動積極?！鄙鐓^(qū)警務(wù)行動目的的公開聲明是(1)大幅增加執(zhí)法人員的數(shù)量，直接與公眾互動(通過警察巡邏項目);(2)向執(zhí)法人員提供更多、更有效的培訓(xùn)，提高他們與社區(qū)成員互動、解決問題、服務(wù)以及其他能力；(3)鼓勵發(fā)展和實施創(chuàng)新項目，允許社區(qū)成員協(xié)助當(dāng)?shù)貓?zhí)法機構(gòu)預(yù)防犯罪;(4)鼓勵發(fā)展新技術(shù)來幫助當(dāng)?shù)貓?zhí)法機構(gòu)，調(diào)整他們預(yù)防犯罪的重點。

為了響應(yīng)1994年的法律,美國司法部創(chuàng)建社區(qū)警務(wù)的辦公室(COPS)。警察辦公室按照管理所需的資金和最初的巡邏的目標(biāo)數(shù)量，增加100000社區(qū)警務(wù)人員。1999年,美國司法部和警察到達(dá)了一個重要的里程碑，在預(yù)算資金內(nèi)增加到100000名警官。國會從2000開始為COPS提供資金，至今仍在資助此項目。2002年,COPS辦公室采用了“通過社區(qū)警務(wù)保衛(wèi)國土安全”的主題,強調(diào)當(dāng)?shù)鼐煸谑占植乐髁x嫌疑犯信息起至關(guān)重要的作用——這是本章后面討論的話題。2012年聯(lián)邦政府為COPS辦公室撥款2億美元的財政年度預(yù)算。大部分的錢是用來資助當(dāng)?shù)鼐觳块T雇傭全職官員宣誓就職,或者重新雇傭被解雇的軍官。2012年支出擴大，偏好招聘從墨西哥灣歸來的退伍軍人、退役的軍官。

3社區(qū)警務(wù)在美國的實踐

社區(qū)警務(wù)是一條雙行道。它不僅需要警察認(rèn)識社會的需求也需要公民參與打擊犯罪行動。正如丹佛警察局的特蕾西·哈里森偵探說的，“當(dāng)社區(qū)的鄰居開始監(jiān)視彼此，他們已確實不想犯罪，然后你就能看到犯罪率下降了，因為他們知道不只是警察在行動?！盵5]

在當(dāng)代美國,有人說,警察部門功能很像商業(yè)公司。根據(jù)哈佛大學(xué)的治安行政會議,有三個通用類型的“組織戰(zhàn)略”指導(dǎo)美國警務(wù):(1)戰(zhàn)略型治安制度；(2)解決問題型治安制度；(3)社區(qū)型治安制度。

1.戰(zhàn)略型治安制度,這是一種改革時代遺留下來的產(chǎn)物,“強調(diào)加強傳統(tǒng)方法具有很好控制的處理犯罪的能力?！?戰(zhàn)略治安保留傳統(tǒng)的警察打擊罪犯的職業(yè)目標(biāo),但擴大實施目標(biāo)包括非傳統(tǒng)類型的罪犯,如連環(huán)罪犯,犯罪團伙、網(wǎng)絡(luò)藥物分銷和高級白領(lǐng)和計算機罪犯。為了實現(xiàn)目標(biāo),戰(zhàn)略治安指導(dǎo)下的美國警察在執(zhí)行警務(wù)時通常利用技術(shù)手段,包括情報行動,臥底行動,電子監(jiān)控等復(fù)雜的取證方法。

2.解決問題型治安制度，也成為面對問題治安。認(rèn)為為了預(yù)防和控制犯罪,警察管理者應(yīng)當(dāng)提早發(fā)現(xiàn)和有效地解決潛在的社會問題，通過解決沖突管理教育居民。例如,警察可能會詢問居民生活中管理存在的問題。例如清理垃圾,安裝照明燈,并為住房和公寓提供安全設(shè)備。他們相信干凈、明亮的安全區(qū)域能夠威懾犯罪活動。

3.社區(qū)型治安制度，這是最新提出的治安制度。此觀點認(rèn)為警察和社區(qū)之間是一種合作關(guān)系,這樣他們就可以一起解決違法犯罪的問題。社區(qū)警務(wù)(Community Oriented Policing Services--COPS)所提供的更正式的定義,認(rèn)為“社區(qū)警務(wù)這種模式讓警察把服務(wù)功能延伸到居民社區(qū)中去，增加警察在社區(qū)里的出現(xiàn)率，期望通過這種努力來提高整個社區(qū)安全感、減輕社區(qū)居民的恐懼感、預(yù)防和制止犯罪”。

4對我國社區(qū)治安管理的借鑒意義

我國與美國社區(qū)管理最大的區(qū)別在于：美國的社區(qū)警務(wù)工作是由警察部門獨立實施的，警察機構(gòu)各自無隸屬關(guān)系，各機構(gòu)有極大的自由裁量權(quán)，責(zé)任明確，利于發(fā)揮其積極性。而我國的社會治安管理，主要由公安機關(guān)負(fù)責(zé)，上下級是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，下級對上級負(fù)責(zé)。并且，社區(qū)治安管理不僅僅只依靠公安系統(tǒng)，同時還需要居委會、村委會下屬的人民調(diào)解委員會等機構(gòu)的協(xié)調(diào)配合。因此，相比美國社區(qū)警務(wù)制度，我國的治安管理具有政令統(tǒng)一、上下一致、集中力量辦大事的特點，但筆者認(rèn)為存在的問題更值得關(guān)注。

1.理論基礎(chǔ)薄弱。當(dāng)前，我國社會治安綜合治理理論研究仍處于初級階段，還沒有形成完整的理論體系。治安管理統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)模式，上行下效，還沒有成熟的理論支撐，不能因地制宜，不能凸顯各部門在綜合治理中的內(nèi)在聯(lián)系，也不能正確指導(dǎo)和協(xié)調(diào)各部門的工作和相互關(guān)系，各地方機構(gòu)政令的實施多存在盲目性以及不穩(wěn)定性[6]。

2.管理職能混亂。我國對社區(qū)治安的管理是多部門協(xié)調(diào)進行的。公安部門負(fù)責(zé)對違反治安管理處罰法的行為以及涉及刑事違法的行為的管理，主要是集中所有的力量打擊犯罪；人民調(diào)解委員會主要是用調(diào)解的方法解決一般的家庭鄰里間出現(xiàn)的民事糾紛和輕微的刑事案件。但在實際生活中，民眾無論大事小由都習(xí)慣性的撥打110報警電話，很少有人求助于人民調(diào)解委員會，這樣人民調(diào)解委員會就成了一個擺設(shè)并沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。由于大多數(shù)中國的老百姓仍舊信奉“有困難，找警察”這句話，這就造成了職能的混亂。在實踐中正是由于存在著這樣職能混亂的情況，也使得各司其職，協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)綜合效益成為了一句空話，造成了國家資源的浪費。

3.服務(wù)意識不高。美國社區(qū)警察具有更為寬泛的自由裁量權(quán)，有的地區(qū)規(guī)定警察在平時社區(qū)巡邏中，不僅僅保衛(wèi)公民的人身權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利不受非法侵害，同時在公民遇到困難時也會提供應(yīng)有的幫助。例如，公民突發(fā)心臟病、老人摔倒、青少年不聽管教，警察有責(zé)任和義務(wù)去提供幫助。相比美國，我國的警察對公民的服務(wù)意識不高，官本位主義根深蒂固，日常工作中更多的是“照章辦事”，但在美國社區(qū)警務(wù)制度中，警察幫助公民包含于其本質(zhì)工作之中。

4.評價標(biāo)準(zhǔn)單一。我國對社會治安綜合治理評價的指標(biāo)體系主要是發(fā)案率、破案率、重大刑事案件在刑事案件中所占的比例，違法犯罪和治安災(zāi)害造成的人身傷亡和財產(chǎn)損失綜合統(tǒng)計指標(biāo)等, 缺少與社區(qū)公民生活息息相關(guān)的數(shù)據(jù)[7]。這就會導(dǎo)致警察更加注重如何降低大案要案的破案率而忽略了社區(qū)民眾的感受，不利于警民關(guān)系的改善。同時，這些指標(biāo)絕大多數(shù)是由國家司法機關(guān)的統(tǒng)計并公布的，社會公眾的評價并不包含在其中, 并且從公布的統(tǒng)計結(jié)果我們可以發(fā)現(xiàn)，它是受多種因素影響的，難免出現(xiàn)水分，有時數(shù)據(jù)統(tǒng)計不完善或者有關(guān)部門沒有及時上報數(shù)據(jù)都會造成評價失真。同樣的問題美國很注重社會和公眾評價，利于提高公民參與綜合治理的積極性,筆者認(rèn)為這樣的做法能夠更加有效預(yù)防和打擊犯罪，值得我國借鑒學(xué)習(xí)。

[參考文獻]

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[責(zé)任編輯：D]

[中圖分類號]DF34

[文獻標(biāo)識碼]A

[文章編號]1671-5330(2015)02-0141-03

[作者簡介]董見萌(1990-)，女，河南安陽人， 主要從事刑事司法學(xué)、犯罪學(xué)研究。

[收稿日期]2015-01-27