上海市基層服務型黨組織建設研究

鄧宏濤

（中共江蘇省委黨校 科學社會主義教研部，江蘇 南京 210009）

十八大提出“以服務群眾、做群眾工作為主要任務，加強基層服務型黨組織建設”的重大戰(zhàn)略部署。上海市委從實際出發(fā)，發(fā)布了《上海市加強基層服務型黨組織建設的若干意見》（以下簡稱《意見》），統(tǒng)籌謀劃，扎實推進基層服務型黨組織建設。

一、上海市建設基層服務型黨組織的背景和契機

近年來，上海市委緊緊圍繞中央抓好基層黨建、建設基層服務型黨組織的戰(zhàn)略部署，開展基層黨建工作。上海市委全面落實貫徹十八大精神，深入實際調研市情，整合資源、協(xié)調各方，抓住開展黨的群眾路線教育實踐活動的契機，把加強基層社會建設、創(chuàng)新基層社會治理和基層黨建工作緊密結合，統(tǒng)籌推進，大力推進基層服務型黨組織建設工作，從而更加自覺地踐行黨的為人民服務的宗旨。

（一）順應建設“學習型、服務型、創(chuàng)新型”三型政黨的新要求

中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領導核心和執(zhí)政黨?！包h的領導地位決定了黨要以馬克思主義黨建理論為指導，以思想、組織、作風、反腐倡廉和制度建設為著力點，持續(xù)開展具有鮮明的黨性、時代性和實踐性的黨建活動與理論建設，不斷提高黨自身政治生機、執(zhí)政能力、領導水平和組織活力。”［1］繼創(chuàng)建學習型、創(chuàng)新型政黨后，為了順應深化改革、發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟、實現(xiàn)社會治理現(xiàn)代化的要求和在新形勢下更好擔當為人民服務的歷史使命，十八大與時俱進地提出創(chuàng)建服務型政黨戰(zhàn)略任務。為人民服務是黨的根本宗旨和價值取向，是黨發(fā)展壯大、長期執(zhí)政的法寶，是保持黨的先進性的根本途徑，任何時候都要堅持以“服務”去實現(xiàn)好、維護好和發(fā)展好最廣大人民的根本利益，建設基層服務型黨組織就是在當代條件下黨主動順應人民要求、自覺踐行宗旨的時代體現(xiàn)。黨的自上而下的組織結構決定了創(chuàng)建基層服務型黨組織工作，要依靠基層黨組織去落實。因為，基層黨組織覆蓋社會方方面面，根植并融合其中，與人民群眾接觸廣、聯(lián)系密切，積累了豐富的群眾工作經(jīng)驗，熟諳民之所急、所需、所想和所盼；基層黨組織直接領導基層人民，行為作風關乎黨的形象、威信和公信力，在創(chuàng)建工作中發(fā)揮著至關重要的作用。因此，要求基層黨組織、黨員的一切工作都是為群眾謀福利，要爭當人民公仆，與群眾同呼吸、共命運、共甘苦。在日常工作中，強化公仆意識，敢于擔當、樂于奉獻，通過改進作風、強化服務意識、提升服務能力、改善服務質量、完善服務措施，不斷增強黨組織服務能力，讓人民生活有質量、有尊嚴和有幸福，密切黨群關系，鞏固黨的群眾基礎。

（二）提供創(chuàng)新基層社會建設與治理的組織支撐

2015年6月17日，習近平在革命老區(qū)遵義考察時指出，“黨的工作最堅實的力量在基層，經(jīng)濟社會發(fā)展和民生最突出的矛盾和問題也在基層，必須把抓基層打基礎作為長遠之計和固本之策”［2］。這足以表明“絲毫不能放松”基層黨建工作。隨著社會的發(fā)展，國家提出要實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略目標。完備的治理體系必然包含不同層次、匯聚大眾參與渠道和協(xié)商共治機制，基層社會的治理亦囊括其中?；鶎狱h組織在創(chuàng)新基層社會治理的過程中發(fā)揮著領導核心和組織協(xié)調的作用。上海市經(jīng)濟社會發(fā)展水平高，市民文化素質較強，自主管理能力、權利意識和參與治理能力較強，較之以往強調基層黨組織領導和管理職能而忽略服務基層、服務群眾的“威權”模式已然過時，導致了基層黨組織服務基層、服務群眾的功能如果不與日俱增、與時俱進，其領導基層的權威與合法性會隨著時間的推移而自然減退。因此，基層黨組織需要通過服務基層、服務群眾持續(xù)輸入人民認同的合法性資源。基層黨組織與人民群眾緊密相連，在面臨著日常事務繁多、利益訴求多樣、思想意識多元、網(wǎng)絡信息泛濫，社會組織、非正式組織活躍的基層環(huán)境中必須加快自身轉型升級，以應對挑戰(zhàn)。上海市委重視以政策引導、精神鼓勵和物質獎勵等方式激勵群眾創(chuàng)新基層社會治理。在基層黨組織領導下、村（居）委會牽頭，發(fā)動村（居）民參與，不改變基層自治機制，不增加基層管理層級，發(fā)展以基層公民自治為基礎的參與度高的村（居）民“協(xié)商共治”的基層民主治理機制。通過建設基層服務型黨組織推動基層治理創(chuàng)新，為治理創(chuàng)新提供堅強的組織領導和支撐，反過來“以社會管理創(chuàng)新的精神和理念推動基層黨組織服務群眾形式的多樣化”［3］。實現(xiàn)基層治理的現(xiàn)代化，實現(xiàn)基層社會的善治，進而增進人民福祉與認同，鞏固執(zhí)政根基。

（三）抓住開展黨的群眾路線教育實踐活動的有利契機

全黨開展兩批以為民務實清廉為主要內容的黨的群眾路線教育實踐活動，加強黨風廉政建設，重塑黨在群眾中的威信和形象，凝聚黨心民心，為順勢推進基層服務型黨組織建設凈化了環(huán)境和提供有利契機。黨的群眾路線的核心是在踐行“一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去”的群眾路線中，保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系，把黨的正確主張變?yōu)槿罕姷淖杂X行動。在教育實踐活動中，大量貼近群眾、服務群眾的工作實踐，使得全黨深刻認識到人民的主體地位，黨沒有自身的私利，人民的利益就是黨的最高、最根本的利益，使得群眾路線得到貫徹、群眾觀內化于心外化于行。上海市委在全市深入開展以“為民、務實、清廉”為主題的群眾路線教育實踐活動，以中央八項規(guī)定在全市堅決掃除四風，反腐倡廉，扭轉黨風政風，弘揚正能量，為服務型黨組織創(chuàng)建工作破除頑疾與體制障礙。按照“照鏡子、正衣冠、洗洗澡、治治病”的總要求，對照檢查，慵、懶、散、奢得到遏制，使得廣大基層黨員干部受到教育，認識到為民務實、服務人民才是為官正道，使得公仆意識得以歸位。黨的群眾路線教育實踐活動重點集中縣處級以上領導機關、領導班子和領導干部，然而數(shù)量龐大的基層黨組織處于黨的組織結構的神經(jīng)末梢，群眾路線教育作用弱化難以深入延伸至基層，無疑需要創(chuàng)新基層黨建以深化和拓展教育實踐活動對廣大基層黨組織、黨員的影響，增強“堡壘意識”保證“末梢暢通”［4］。為此，必須尋求新路徑——創(chuàng)建基層服務型黨組織以有效彌補其短板。以“服務”為導向的基層創(chuàng)建活動對基層黨組織在思想、組織、作風的影響和對基層黨建的重大意義，必將隨著時間的推移不斷顯現(xiàn)出來。

二、上海建設基層服務型黨組織的措施與成效

十八大以來，上海市委按照中央創(chuàng)建“學習型、服務型、創(chuàng)新型”的馬克思主義政黨要求和十八大加強基層服務型黨組織建設的戰(zhàn)略部署，多舉措有效推進基層服務型黨組織建設。

（一）完善基層黨組織服務體系，創(chuàng)新服務載體和形式

針對基層黨組織服務體系不完善、非制度化的缺陷，上海市委建立科學服務體系，創(chuàng)新服務途徑、載體和方式，提升服務水平與能力，推動服務走向制度化、常態(tài)化。第一，黨的組織層級結構決定了自上而下的統(tǒng)一部署、層層落實基層黨建的基本路徑。上海市委發(fā)布《意見》作為創(chuàng)建指南，加強市內服務型黨組織建設的頂層設計，明確創(chuàng)建目標、制度化服務體系、評價指標，將基于志愿精神自發(fā)分散的非官方志愿服務活動和統(tǒng)一組織、為民務實服務的日常工作結合起來，增強服務活力，使服務常態(tài)常新。第二，整頓基層渙散黨組織和教育黨員，把每個基層支部打造成服務群眾的主力軍。每一個黨組織、黨員都是踐行服務的擔當者，上海市委通過持續(xù)的黨員教育和嚴格執(zhí)行黨的紀律，著重提升和強化基層黨員干部的服務意識與能力，堅決摒棄空喊口號的形式主義服務，促使黨組織、黨員由“自在”坐等工作向主動“自為”上門問需的服務轉變。第三，按照“6+2”模式專門設置社區(qū)黨建辦公室，將原社區(qū)黨員服務中心更名為社區(qū)黨建服務中心主抓基層黨建；設置“1+3”黨建組織體制，改革過時黨建套路和管理體制，努力探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域化黨建工作的組織體制。積極創(chuàng)新服務思路與模式，明確基層黨組織與上級黨組織權責，優(yōu)化黨組織的功能，實現(xiàn)服務窗口化、平臺化、一體化。第四，以“互聯(lián)網(wǎng)+黨建”思維和方法提升服務的信息化水平。利用互聯(lián)網(wǎng)信息技術，拓展服務渠道，降低成本提高服務效率，基層配備便民服務終端，群眾通過網(wǎng)絡、短信、微信、電話等途徑預約辦事，使群眾足不出戶就能辦事享受服務，黨組織開展便民服務工作。

（二）充實基層黨組織人才力量，優(yōu)化人才服務隊伍

基層黨組織無疑是黨組織結構中數(shù)量龐大、覆蓋范圍廣、與群眾聯(lián)系最密切的神經(jīng)末梢和組織基礎。服務最終依靠個體基層黨組織、黨員來落實。上海市委多渠道選拔招募大量的服務人才，充實基層黨組織隊伍。第一，定期實施“大學生村官計劃”、“三支一扶”，從高校畢業(yè)生中選拔品學兼優(yōu)愿意扎根服務基層的大學畢業(yè)生，到經(jīng)濟較落后的農(nóng)村和居民區(qū)服務1到3年。此外，上海市還專門實施“大學生社區(qū)服務計劃”，旨在進一步充實基層，基本實現(xiàn)了一村（居）一名大學生村官。制度化招募人才保障了后續(xù)隊伍穩(wěn)定來源。第二，發(fā)展基層民主和黨內民主，實施“公推直選”制度，選出熟悉基層情況德才兼?zhèn)涞摹邦I頭羊”。把選舉權利從黨內拓展至群眾，即基層非黨員群眾通過參與民主選舉基層黨組織班子，其票數(shù)按一定比例折算計入總票數(shù)且有效。這既能增加群眾認同密切黨群關系，又能選拔出肯干事實為民服務的干部，還倒逼基層黨員干部提升服務。第三，重視基層黨員干部的教育、管理和培養(yǎng)。市委定期對全市范圍內基層黨員干部輪訓，施行“三會一課”制度，搭建遠程教育平臺、放映公益題材電影；建立市區(qū)鎮(zhèn)（街道）三級集政治教育、業(yè)務培訓、日常管理、人才培養(yǎng)、考評晉升于一體的基層黨員干部動態(tài)管理體系。第四，加大激勵性措施，搭建多元晉升渠道，逐步實行基層黨組織干部職業(yè)化?；鶎痈刹糠舷嚓P條件即可以享受事業(yè)單位職級待遇和配備行政編制，在公務員、事業(yè)單位招錄中優(yōu)先招錄基層人員，確?；鶎狱h員干部投身服務群眾時實現(xiàn)自身職業(yè)發(fā)展。

（三）整合城鄉(xiāng)基層黨建資源，協(xié)同推進基層服務型黨組織建設

經(jīng)濟社會發(fā)展差異導致城鄉(xiāng)二元結構下的城鄉(xiāng)黨建資源分配不均衡，在新形勢下上海市推動城鄉(xiāng)一體化，整合均衡城鄉(xiāng)黨建資源，統(tǒng)一城鄉(xiāng)標準，協(xié)同推進城鄉(xiāng)基層服務型黨組織建設工作。第一，整合人力資源，促進干部合理流動。開展機關黨員干部下基層、蹲點、結對子、對口扶貧工作，委派有經(jīng)驗能力強的黨員干部深入農(nóng)村、居民區(qū)擔任第一書記或黨建指導員等以強帶弱，派遣落后地區(qū)的基層黨員干部前往先進地區(qū)培訓學習，促進基層黨員干部良性的制度化流動。第二，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)黨建經(jīng)費，實現(xiàn)均等化。在加大市財政黨建經(jīng)費撥款的力度前提下，各個區(qū)縣嚴格落實市委的部署，建立起科學的黨建經(jīng)費預算體系和制度，提高區(qū)縣財政自主劃撥的額度，如浦東新區(qū)、黃浦區(qū)和青浦區(qū)等相繼出臺了轄區(qū)內部分城鄉(xiāng)的經(jīng)費劃撥辦法，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)標準，按照基層黨員年人均100～200元/年，并建立起黨建經(jīng)費定期增長機制。第三，大力開發(fā)和利用本區(qū)域紅色資源。以紅色資源作為教育黨員的重要平臺和基地，將局部紅色資源優(yōu)勢拓展輻射到全市。如盧灣區(qū)中共一大會址、龍華革命烈士陵園、宋慶齡陵園、陳云故居暨青浦革命歷史紀念館等紅色資源設為免費參觀和教育基地；組織先進老黨員現(xiàn)身說法，教育廣大干部群眾。第四，整合社會服務資源，尤其是充分利用社會志愿資源。社會志愿活動人多、面廣、量大，要求著重提升基層黨組織整合和統(tǒng)籌的能力，在統(tǒng)一組織和引導開展服務活動的過程中不斷提高黨的組織提供服務的能力。

（四）建立黨建經(jīng)費保障制度，落實基層黨建工作的責任制

充實的物質保障和黨建經(jīng)費是基層黨建必要條件，在建設基層服務型黨組織的過程中要保障穩(wěn)定的經(jīng)費來源、把經(jīng)費用在黨組織運轉和建設上，建立經(jīng)費公開制度，實施監(jiān)督，嚴格落實黨建責任制度。第一，建立以財政撥款為主、為支撐的基層黨建經(jīng)費保障制度。上海市級財政不斷增強經(jīng)費統(tǒng)籌能力，按照相同的標準劃撥經(jīng)費，同時鼓勵各區(qū)縣級財政依據(jù)實際情況安排專項黨建資金。第二，建立基層黨建經(jīng)費預算制度，嚴格管理黨建經(jīng)費，不斷強化財務監(jiān)督。建立相應經(jīng)費管理辦法，實行規(guī)范化經(jīng)費臺賬、賬單背書制度，賬目張榜公示，大筆經(jīng)費需要黨組織會議多數(shù)通過才有效。第三，引導經(jīng)費投入，加大財政獎勵力度，積極創(chuàng)新激勵機制。鼓勵經(jīng)費向惠民項目傾斜，嚴格控制運轉經(jīng)費，保障必要的運轉工作場所、辦公用品和黨員干部薪資，建立動態(tài)增長機制，明確限定經(jīng)費保障范圍，重點加強考核，督促引導地方落實保障責任，實行以獎代補，鼓勵通過發(fā)展集體經(jīng)濟、合作社經(jīng)濟增強“造血”功能，讓地方加大財政投入，為經(jīng)濟困難的基層組織“托底”。第四，強化責任意識，落實黨建責任制。黨建工作是一項長期的任務，要常抓不懈，實現(xiàn)黨建工作的常態(tài)化和長效化?；鶎狱h組織與群眾聯(lián)系密切，肩負著聯(lián)系群眾，鞏固執(zhí)政基礎的任務，黨建工作不容小覷，要強化責任意識，明確責任，追究黨建無效、低效的組織和黨員干部的責任，尤其要督促基層支部書記發(fā)揮應有的作用。

三、上海建設基層服務型黨組織的經(jīng)驗和啟示

上海市推進基層服務型黨組織的建設工作取得的實效，提高了基層黨組織的服務意識、能力和水平，密切了黨群關系，增加了人民認同。同時，探索出的一條行之有效可供借鑒的上海黨建之路，為創(chuàng)建基層服務型黨組織提供了可復制經(jīng)驗。

（一）堅持頂層設計和基層探索的統(tǒng)一

上海堅持頂層設計和基層探索的統(tǒng)一，為服務型黨組織創(chuàng)建提供了行動指南和實踐創(chuàng)新路徑。一方面，上海市委貫徹落實十八大黨的建設的任務部署，結合上海實際特點，制定《意見》，科學部署創(chuàng)建工作，完善創(chuàng)建體系，明確創(chuàng)建目標，量化考核標準，實施動態(tài)監(jiān)管，為創(chuàng)建工作提供了指南。市委引導并監(jiān)督區(qū)縣開展黨建工作，充分發(fā)揮區(qū)縣黨的組織“樞紐”作用；再由區(qū)（縣）委領導鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，部署基層黨組織開展創(chuàng)建工作。市委牢牢把握基層創(chuàng)建工作的方向，區(qū)（縣）委把握創(chuàng)建工作的重點和難點，基層黨組織執(zhí)行，從組織體系上保證服務型黨組織建設工作的層層推進和層級銜接的有效性。另一方面，上海市委十分重視基層黨組織的創(chuàng)建實踐活動，通過搭建平臺、物質激勵的手段調動基層黨組組積極探索和創(chuàng)新基層黨建工作積極性，激發(fā)其活力和創(chuàng)造力，充分發(fā)揮基層黨組織的先行先試的試點作用。市委把基層創(chuàng)建過程中積累的科學有借鑒意義的零散經(jīng)驗，如嘉定“崗位行動”工作法、松江“三個創(chuàng)新工作法”系統(tǒng)總結并加以推廣，使得基層黨工作方法建靈活多樣，黨建創(chuàng)建工作富有持久生命力。市委注重統(tǒng)一領導，牢牢掌握基層黨建工作的主動權，增強基層黨建工作的預見性和前瞻性；強調放權基層同時，以建章立制形式規(guī)避和嚴防賦予基層黨組織執(zhí)行政策自主調整的靈活性蛻化扭曲為局部基層的“土政策”傾向。

（二）堅持服務群眾和基層管理的統(tǒng)一

實踐證明，服務型黨組織創(chuàng)建工作要把服務群眾和基層管理統(tǒng)一起來，妥善協(xié)調管理與服務的關系，使之發(fā)揮同向合力助力黨組織的服務工作。黨的基層組織是我黨前沿陣地，承擔著組織、領導、管理基層社會事務，現(xiàn)實中難免存在官僚主義、形式主義等不正之風，導致權力本位思維固化，強調管理忘卻公仆身份，導致黨群關系不和諧。鑒于此，上海市委開展自上而下的教育活動，堅決拋棄“官本位”思想，反對四風，強調管理與服務并舉而不偏廢，在管理中更加重視服務，寓管理于服務之中，尊重人民主體地位，回歸公仆身份，放下身子，走基層，問計、問需、問政于民?；鶎狱h組織開展工作，牢記黨的宗旨，做到為民、便民、惠民和親民，簡化辦事手續(xù)和程序，開展個性化、訂制和特色服務，搭建服務平臺，設立便民服務窗口。不斷拓寬服務領域和服務對象，基層社會較為松散，存在著社會組織和非正式組織，在搞好統(tǒng)戰(zhàn)工作的同時，也要提供服務，由單一的事務性服務向群眾的工作、娛樂、公益、生活和公共文化產(chǎn)品拓展。強調服務的全覆蓋、均等化的同時，重點幫助弱勢群體、家庭和個人。上海市委想方設法增強基層黨組織自我服務和發(fā)展能力，強調在創(chuàng)新基層社會治理與社會建設的過程中，培育基層群眾自我服務的意識和能力。

（三）堅持發(fā)展民主和黨務公開的統(tǒng)一

上海市把黨務公開、黨內民主和基層人民民主三者科學地結合起來，形成良性互動系統(tǒng)，相互促進，推動服務型黨組織的創(chuàng)建工作?！鞍殡S著政務公開推進的制度化，黨務公開無疑屬于‘公開性’制度構建進程的必然邏輯，我黨自我建設和發(fā)展的能力成為公開的動因，公開動力的內生性高于外緣性。”［5］通過設立黨務公開專欄、手機、電視、報紙及時傳達政策和文件，公示工作安排、財務、人事，定期召開小組會議、支部會議和黨員大會述職、報告工作。祛除基層黨務工作神秘化，接受人民群眾和黨員監(jiān)督，增強群眾的群體意識和對黨組織的認同感。創(chuàng)造性地把基層人民民主引入到基層黨內民主中，即村（居）民可以按一定票數(shù)提名支委候選人、選票按一定比例折算有效。如此一來，通過這種方式，把基層黨組織的領導和群眾的認可結合起來，群眾用選票來影響黨內選舉，如公推直選，提高參與度，歸屬感和認同感大幅提升，既倒逼基層黨員干部主動作為，又拓寬群眾參與基層事務渠道，有助于選拔清廉為民的“領頭羊”，活躍基層的組織創(chuàng)建工作。在全市范圍內，以規(guī)章制度的方式將其固定下來，既堅持了基層黨務公開，還發(fā)展了基層民主，取得的成就歸因于堅持民主和公開兩大法寶。

（四）堅持求真務實和改革創(chuàng)新的統(tǒng)一

求真務實和改革創(chuàng)新是我黨優(yōu)良的作風和工作方法，以求真務實的作風來抓基層黨建，用改革創(chuàng)新的精神去建設基層服務型黨組織。習近平說，“作風建設要以踏石留印、抓鐵有痕的勁頭抓下去，善始善終、善做善成，防止虎頭蛇尾。”［6］體現(xiàn)了以習近平為總書記的黨中央從嚴治黨的務實精神和實干決心?；鶎优c人民群眾緊密相連，時刻面對紛繁的情況、多元的利益訴求、生活瑣事，因此，建設基層服務型黨組織須有務實精神和干勁，才能應對面廣人多、事務繁雜基層服務工作。不可否認，在基層黨組織工作中確實存在低效、主觀主義、形式主義和官僚作風，視黨建為走過場、應付上級、欺上瞞下蒙混過關，嚴重損害了黨的形象和黨群關系。上海市委嚴肅執(zhí)行黨的紀律，全力整頓和全面教育取得的實效，用服務行動讓人民群眾不斷看到實實在在的成效和變化，贏得了人民群眾的認可。當然，求真不等于較真、死板，實干不等于蠻干，要發(fā)揚“釘釘子”精神，做到黨建有印記、服務有痕跡、實干出成績。同時，要辯證對待以往經(jīng)驗和方法，借鑒時避免將其教條化；要解放思想，實事求是，以改革打破對傳統(tǒng)的僵化思路、陳舊方式、保守體制的路徑依賴?；鶎狱h建的重要性、復雜性和長期性決定了必須用創(chuàng)新思維，發(fā)現(xiàn)新情況、探求新方法、解決新問題，將基層服務型黨組織建設推向新階段。

［1］ 張琛.農(nóng)村基層服務型黨組織建設研究［D］.淄博：山東理工大學,2014.

［2］ 李建廣.農(nóng)村基層貪腐與鄉(xiāng)匪村霸中央看到了［N］．人民日報，2015-06-19(10)．

［3］ 張曉燕.以基層黨建科學化推動社會管理創(chuàng)新——關于基層黨組織服務群眾與群眾自我服務的關系思考［J］.閱江學刊，2012，（6）：5-10.

［4］ 程艷.上海市金山區(qū)基層黨組織“末梢暢通”的探索與實踐［J］.上海黨史與黨建，2015，（6）：56-58.

［5］ 王長江.提高黨的建設科學化水平［M］．北京:中共中央黨校出版社，2010：87.

［6］ 習近平：要以踏石留印、抓鐵有痕的勁頭抓作風.［EB/OL］.(2014-01-22)［2015-6-20］.http://www.china news.com/gn/2013/01-22/4510334.shtml.