我國(guó)政府行政成本居高不下的制度分析

胡微微，胡 俊

（1.中國(guó)電子科技集團(tuán)公司 發(fā)展戰(zhàn)略研究中心，北京 100041；2.北京大學(xué) 政府管理學(xué)院，北京 100871）

“行政成本的客觀存在是政府統(tǒng)治社會(huì)的前提，但是行政成本并非都是合理的。當(dāng)行政成本超出了政府管理社會(huì)所帶來(lái)的效應(yīng)時(shí)，可以認(rèn)定為行政成本過(guò)大?！保?］近年來(lái)，我國(guó)政府履行職能過(guò)程中居高不下的行政成本（特別是其中包含的大量不合理部分）引起了廣泛關(guān)注。行政成本居高不下又常常與腐敗現(xiàn)象緊密相關(guān)。過(guò)高的行政成本也引起了黨中央的高度重視，自在黨的十六大報(bào)告中首次明確提出“提高行政效率，降低行政成本，形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制”以來(lái)［2］，降低行政成本已經(jīng)連續(xù)三次出現(xiàn)在黨的報(bào)告中。2012年12月4日，中共中央政治局關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定，明確要求中央政治局全體同志要勤儉節(jié)約。國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界也就我國(guó)行政成本居高不下的原因進(jìn)行了熱烈討論。

一、問(wèn)題的提出

（一）行政成本的概念界定

對(duì)我國(guó)政府行政成本居高不下進(jìn)行深入研究的前提是清晰界定行政成本這一概念。國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)行政成本的定義不盡相同，但綜合而言可以歸納為以下三種。

第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政成本是指“政府（各級(jí)、各類國(guó)家機(jī)關(guān)）為了履行其職能而直接開(kāi)銷或消耗的包括人事費(fèi)用、物事費(fèi)用在內(nèi)的各種費(fèi)用”，并認(rèn)為“行政成本在本質(zhì)上是一種國(guó)家與社會(huì)、政府與公民（納稅人）的關(guān)系，其根本要義在于度量國(guó)家財(cái)政支出之于政府及其公務(wù)人員直接和間接花費(fèi)與公民和社會(huì)公益性直接和間接花費(fèi)的比例?！保?］換言之，此種觀點(diǎn)僅將政府本身維持運(yùn)轉(zhuǎn)及履行職能過(guò)程中所耗費(fèi)的費(fèi)用定義為行政成本，主要使用政府公務(wù)人員工資及福利、行政固定資產(chǎn)成本、公務(wù)活動(dòng)等三項(xiàng)作為衡量指標(biāo)①。在中國(guó)語(yǔ)境下，這一概念關(guān)注的核心問(wèn)題在于如何規(guī)范、有效地管理政府公務(wù)人員工資及福利、行政固定資產(chǎn)成本、公務(wù)活動(dòng)等的開(kāi)支，遏制過(guò)度職務(wù)消費(fèi)及由此產(chǎn)生的貪污腐敗現(xiàn)象。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政成本是指“政府從社會(huì)（包括組織和個(gè)人）收取的稅費(fèi)的使用，如國(guó)防支出、外交支出、社會(huì)文教支出、經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出、政府債務(wù)支出、行政管理支出等。”［4］此種界定下的行政成本對(duì)第一種觀點(diǎn)范圍進(jìn)行了擴(kuò)展，不僅包括政府及其公務(wù)人員履行其職能所產(chǎn)生的費(fèi)用，還包括了政府對(duì)社會(huì)各項(xiàng)公共服務(wù)的支出。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政成本是指“政府為了獲得某種收益而必須為之付出的代價(jià)。具體來(lái)說(shuō)是指政府為了實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的公共管理和為公眾提供公共服務(wù)，所耗費(fèi)的各種資源，以及由其所引發(fā)出的現(xiàn)今和未來(lái)一段時(shí)間的間接性損失?！保?］此種界定下行政成本的內(nèi)涵是最為寬泛的，不僅包括了當(dāng)期的資源耗費(fèi)，還囊括了未來(lái)一段時(shí)間可能出現(xiàn)的間接性損失。由于對(duì)行政成本的這種界定存在一定的模糊空間，所以衡量行政成本存在一定的困難。

以上三種對(duì)行政成本的界定在國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界同時(shí)存在，學(xué)者們根據(jù)各自的界定對(duì)我國(guó)行政成本開(kāi)展了豐富的研究工作。

（二）我國(guó)政府行政成本的特殊性與復(fù)雜性

三種行政成本的界定在國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界同時(shí)存在，也在一定意義上反映了我國(guó)政府行政成本問(wèn)題的特殊性與復(fù)雜性。

第一，國(guó)家經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展對(duì)行政成本控制需求呈現(xiàn)出多重性特點(diǎn)。這一特點(diǎn)與政府管理的發(fā)展階段密切相關(guān)。在政府管理發(fā)展的初期，首要任務(wù)是建立一個(gè)規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、效率高、成本低的政府，因此，降低政府及其公務(wù)人員本身所產(chǎn)生的有意或無(wú)意的成本浪費(fèi)現(xiàn)象是這一改革進(jìn)程中必須予以解決的重要問(wèn)題之一，其本質(zhì)在于政府管理行為在有效監(jiān)管下的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化。在政府管理發(fā)展的中期，政府的規(guī)范化與標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)作已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)，政府及其公務(wù)人員的每一項(xiàng)支出均受到有效監(jiān)管，政府在提供公共服務(wù)過(guò)程中所產(chǎn)生的成本收益問(wèn)題開(kāi)始受到關(guān)注，改革重點(diǎn)即轉(zhuǎn)向如何以較低的成本促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展、提供高質(zhì)量的公共服務(wù)，此階段對(duì)行政成本關(guān)注的核心問(wèn)題是如何提升效益。在政府管理發(fā)展過(guò)程的更高階段，人們不僅關(guān)注當(dāng)期的行政成本，而且開(kāi)始注意到當(dāng)期行政行為可能造成的未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)的成本，其目的在于降低行政成本、提升國(guó)家發(fā)展的可持續(xù)性。在理想模型中，隨著政府管理發(fā)展進(jìn)程的推進(jìn)，行政成本問(wèn)題會(huì)隨之呈現(xiàn)出階段性特點(diǎn)。

從政府管理的發(fā)展階段來(lái)看，“中國(guó)仍然在工業(yè)化文明的建設(shè)進(jìn)程中，與工業(yè)文明相適應(yīng)的威爾遜—韋伯式官僚體制并沒(méi)有完全建立?！袊?guó)公務(wù)員制度仍在走向全面規(guī)范化的道路過(guò)程中，非人的權(quán)威結(jié)構(gòu)、一定的規(guī)則仍沒(méi)有完全建立?！保?］也就是說(shuō)，我國(guó)政府管理發(fā)展初期的建設(shè)任務(wù)還在進(jìn)行中。但是，在轉(zhuǎn)型期的大背景下，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展對(duì)政府管理已經(jīng)提出了更高階段的發(fā)展需求。因此，國(guó)家經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展對(duì)行政成本控制交織了以上三方面的需求，使我國(guó)行政成本問(wèn)題呈現(xiàn)出復(fù)雜性和特殊性。

第二，我國(guó)政府管理同時(shí)面臨著行政成本的“兩高一低”的挑戰(zhàn)。必須清醒地認(rèn)識(shí)到我國(guó)政府的行政成本問(wèn)題實(shí)際上包含了三個(gè)方面的內(nèi)容：第一，政府及其公務(wù)人員直接或間接的費(fèi)用問(wèn)題；第二，政府在履行經(jīng)濟(jì)和社會(huì)公共服務(wù)職能過(guò)程中的成本收益問(wèn)題；第三，推動(dòng)國(guó)家發(fā)展中的代價(jià)問(wèn)題，如環(huán)境代價(jià)等。當(dāng)前中國(guó)政府管理中行政成本的最大特點(diǎn)之一就是政府及其公務(wù)人員直接或間接費(fèi)用高、政府職能履行效益低、未來(lái)成本高的問(wèn)題共存，我們將其稱為“兩高一低”②。“兩高一低”的同時(shí)存在致使我國(guó)政府行政成本問(wèn)題的復(fù)雜性增加，這無(wú)疑為有效降低我國(guó)行政成本帶來(lái)了一定的難度。

（三）我國(guó)政府行政成本問(wèn)題的核心與焦點(diǎn)問(wèn)題

“兩高一低”問(wèn)題的同時(shí)存在使降低我國(guó)政府行政成本任務(wù)面臨著巨大的挑戰(zhàn)，因此，透徹分析我國(guó)政府行政成本“兩高一低”問(wèn)題、辨清其本質(zhì)至關(guān)重要。政府及其公務(wù)人員直接或間接的費(fèi)用問(wèn)題往往與廉政建設(shè)緊密相連，需要著力重點(diǎn)解決。政府在履行經(jīng)濟(jì)和社會(huì)公共服務(wù)職能過(guò)程中的成本收益和未來(lái)成本問(wèn)題，二者的根本在于如何提升政府在履行職能過(guò)程中的當(dāng)期效益和未來(lái)效益，二者的本質(zhì)是效益。在“兩高一低”三個(gè)問(wèn)題之中，政府及其公務(wù)人員直接或間接的費(fèi)用問(wèn)題是最為基礎(chǔ)性的，因?yàn)樗苯雨P(guān)系著我國(guó)政府管理的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化能否實(shí)現(xiàn)質(zhì)的飛躍。如果政府及其公務(wù)人員直接或間接費(fèi)用能夠通過(guò)制度化的方式得到有效降低，那么將為成本收益問(wèn)題和代價(jià)問(wèn)題的解決奠定堅(jiān)實(shí)的組織和制度基礎(chǔ)，因此，本文以下部分將從制度規(guī)范的角度探討我國(guó)行政成本居高不下的原因。

二、我國(guó)政府及其公務(wù)人員費(fèi)用居高不下的原因分析

政府及其公務(wù)人員直接或間接的費(fèi)用主要包括人力成本和物力成本，其中人力成本包括公務(wù)人員的工資、津貼、補(bǔ)貼、福利、差旅、招待等費(fèi)用，物力成本包括辦公場(chǎng)所租賃和維護(hù)費(fèi)、辦公設(shè)備和辦公用品購(gòu)買(mǎi)和維護(hù)費(fèi)、交通費(fèi)、通信費(fèi)、會(huì)議費(fèi)等。此外，在中國(guó)的特殊語(yǔ)境下，行政成本不僅包括國(guó)家立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的成本，還包括了由國(guó)家財(cái)政支付（全部或部分）、承擔(dān)部分政府職能的行政事業(yè)性單位成本。

（一）立法性和標(biāo)準(zhǔn)性規(guī)范不完善，約束力有限

1.基本工資以外的人力成本缺乏立法性約束

我國(guó)政府人力成本主要由三部分構(gòu)成，一是政府公務(wù)人員的基本工資，二是政府公務(wù)人員為完成職責(zé)所產(chǎn)生的費(fèi)用③，三是政府公務(wù)人員的福利待遇。政府公務(wù)人員基本工資的發(fā)放已經(jīng)由《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》和《公務(wù)員工資制度改革方案》予以規(guī)范。

為配合《公務(wù)員法》的實(shí)施，2006年7月1日《公務(wù)員工資制度改革方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》）正式施行，其對(duì)我國(guó)公務(wù)員工資標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。按照《方案》規(guī)定，公務(wù)員基本工資構(gòu)成調(diào)整為職務(wù)工資和級(jí)別工資兩項(xiàng)，分別對(duì)兩項(xiàng)進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。根據(jù)《方案》規(guī)定，公務(wù)員職務(wù)級(jí)別工資最高為3862元，科員級(jí)和副科級(jí)工資合計(jì)被控制在2000元以下。各單位根據(jù)自身實(shí)際情況，也制定了相應(yīng)的工資標(biāo)準(zhǔn)。公務(wù)員的工資得到有效規(guī)范，多發(fā)、亂發(fā)等不規(guī)范現(xiàn)象得到一定程度的抑制。但是，我國(guó)政府公務(wù)人員為完成職責(zé)所產(chǎn)生的費(fèi)用和福利待遇卻尚未得到有效規(guī)范，形成了不合理的行政成本。

首先，在基本工資之外，以補(bǔ)貼、津貼、培訓(xùn)等形式支出的行政成本數(shù)額龐大，“搭便車(chē)”性質(zhì)的職務(wù)消費(fèi)情況多發(fā)。雖然2006年《公務(wù)員法》及《方案》的出臺(tái)對(duì)公務(wù)人員基本工資標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)范，但在基本工資之外，公務(wù)人員的補(bǔ)貼、津貼、培訓(xùn)等支出沒(méi)有得到有效抑制。“過(guò)節(jié)費(fèi)”、“油補(bǔ)”、“差補(bǔ)”、“公費(fèi)學(xué)習(xí)”、“公費(fèi)食堂”、“公費(fèi)出國(guó)旅游”等現(xiàn)象大量存在，且隨意性強(qiáng)。而且，“‘會(huì)議旅游’、‘考察旅游’，統(tǒng)統(tǒng)穿上了合法外衣?！厦娉旅嫜a(bǔ)，客方超支東家補(bǔ)，私家客人公款待，私人消費(fèi)公款報(bào)”［7］。這些構(gòu)成了我國(guó)政府公務(wù)人員的巨大隱性福利，而且成為了我國(guó)公務(wù)人員工資福利水平的最終標(biāo)志性指標(biāo)。良好的福利待遇成為吸引眾多求職者向往公務(wù)員職位的主要原因，每年上百萬(wàn)人投身國(guó)家公務(wù)員考試，這本身就是一種需要深入思考的非正?，F(xiàn)象④。

其次，由于歷史原因，我國(guó)大量行政事業(yè)性單位由財(cái)政撥款支持，但由于事業(yè)單位的特殊性質(zhì)，該類事業(yè)單位不屬于國(guó)家行政機(jī)關(guān)序列，其工作人員工資參照公務(wù)員工資標(biāo)準(zhǔn)管理，這導(dǎo)致眾多行政事業(yè)性單位工作人員的管理游離于監(jiān)管和規(guī)范之外，成為隱性行政成本的重要來(lái)源之一。部分事業(yè)單位以津貼、補(bǔ)貼等形式發(fā)放巨額工資，基礎(chǔ)津貼、績(jī)效津貼、其他津貼、企業(yè)年金、過(guò)節(jié)費(fèi)等名目繁多。更重要的是，由于部分行政事業(yè)性單位承擔(dān)一定的政府職能，掌握一定的行政權(quán)力，使得這些行政事業(yè)性單位擁有一定的創(chuàng)收途徑，更容易引發(fā)社會(huì)關(guān)注和不滿。

我國(guó)主要采取黨內(nèi)治理方式，以黨內(nèi)文件形式要求各地加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)或提出框架式規(guī)范，缺乏高針對(duì)性的、規(guī)范的、系統(tǒng)的立法設(shè)計(jì)。由于立法性約束的缺失，基本工資之外的政府公務(wù)人員的職務(wù)消費(fèi)和福利待遇缺乏有效的法律約束，形成了“中央整肅則收斂手腳，嚴(yán)查結(jié)束則依舊如故”的惡性循環(huán)，沒(méi)能從根本上對(duì)此類問(wèn)題予以解決。

2.政府物力成本缺乏高效力的配置標(biāo)準(zhǔn)約束

政府采購(gòu)缺乏配置標(biāo)準(zhǔn)約束導(dǎo)致物力成本不斷增加。財(cái)政部統(tǒng)計(jì)顯示，我國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模由2005年的2928億元激增至2010年的8422億元，年均增長(zhǎng)達(dá)23.5%［8］。如此巨大的政府采購(gòu)如果不嚴(yán)格規(guī)范，必將成為不合理行政支出的重災(zāi)區(qū)。

為規(guī)范我國(guó)各級(jí)政府的采購(gòu)行為，2002年6月全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》。但是，在實(shí)際執(zhí)行中，政府采購(gòu)制度作用甚微，特別是在地方各級(jí)政府執(zhí)行中，非但沒(méi)能降低行政成本，所購(gòu)產(chǎn)品價(jià)格卻不斷走高，出現(xiàn)了政府集中采購(gòu)價(jià)格大大高于市場(chǎng)平均水平的怪現(xiàn)象。而且，政府辦公設(shè)施等級(jí)、豪華程度持續(xù)攀升。為此，我國(guó)政府開(kāi)始制定政府辦公設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)。

在中央國(guó)家機(jī)關(guān)層面，近年來(lái)配置標(biāo)準(zhǔn)及管理監(jiān)督辦法正在逐步完善。針對(duì)中央國(guó)家機(jī)關(guān)的政府辦公用品、設(shè)備等，國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局于2007年下發(fā)了《中央國(guó)家機(jī)關(guān)通用資產(chǎn)配置管理暫行辦法》的通知，對(duì)為滿足各單位一般辦公需要配備的固定資產(chǎn)的管理工作進(jìn)行規(guī)范，對(duì)配置通用資產(chǎn)的配置條件、配置標(biāo)準(zhǔn)、配置程序、使用年限、管理和監(jiān)督等做出規(guī)定，其中包括辦公與業(yè)務(wù)用房、辦公用車(chē)、辦公設(shè)備、辦公家具等⑤。

但在地方政府層面，辦公設(shè)施仍舊缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，“高價(jià)”甚至“天價(jià)”采購(gòu)頻遭曝光，追求豪華奢侈之風(fēng)盛行?！百I(mǎi)的東西次一點(diǎn)，供應(yīng)商賺一點(diǎn)，回扣拿一點(diǎn)”已成為一些地方政府采購(gòu)的“三點(diǎn)”規(guī)律［9］。近兩年，這一問(wèn)題受到各界關(guān)注，部分地方政府（如北京市、廣州市、杭州市、湛江市、常州市等）已經(jīng)開(kāi)始制訂辦公設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)，但還有大量的地方政府尚未出臺(tái)詳細(xì)的配置標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)目前的機(jī)制設(shè)計(jì)，地方政府的配置標(biāo)準(zhǔn)由政府的財(cái)政部門(mén)出臺(tái)，這使得配置標(biāo)準(zhǔn)的效力有限，特別是對(duì)于同級(jí)其他部門(mén)，難以形成有效的約束。

制度規(guī)范的缺失或效力不足，導(dǎo)致政府公務(wù)人員或無(wú)準(zhǔn)則可循或難以有效監(jiān)管，更使問(wèn)責(zé)成為難點(diǎn)。那么，制度或政策出臺(tái)之后，是否就能有效降低居高不下的政府及其公務(wù)人員直接或間接費(fèi)用呢？答案絕非肯定。政府公務(wù)人員作為“理性經(jīng)濟(jì)人”，據(jù)有利己傾向，從事實(shí)看顯然自身監(jiān)督效果不顯著，此時(shí)需要強(qiáng)有力的外界監(jiān)督與監(jiān)管，但是對(duì)行政成本支出的監(jiān)督制度存在明顯缺陷。

（二）監(jiān)管機(jī)制難以發(fā)揮有效的監(jiān)管作用

經(jīng)驗(yàn)表明，單純的制度規(guī)范或不能夠自我實(shí)施或執(zhí)行效果不佳，而破解這一難題的根本在于監(jiān)管機(jī)制的有效設(shè)置。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，我國(guó)已經(jīng)形成了多維、立體式的對(duì)政府行政支出行為的監(jiān)管體系，但長(zhǎng)期以來(lái)居高不下的行政成本已然表明監(jiān)管機(jī)制的監(jiān)管作用被嚴(yán)重抑制了。

1.預(yù)算制度對(duì)行政支出行為約束效果有限

預(yù)算，作為政府財(cái)政的管理工具之一，反映了政府財(cái)政收支的計(jì)劃與安排。預(yù)算不僅發(fā)揮著財(cái)政工具的作用，還是公眾有效監(jiān)督和約束政府財(cái)政活動(dòng)的重要手段，是民眾約束政府政策傾向的主要工具之一，其中，預(yù)算及其修改的審批是人大行使財(cái)政監(jiān)督職能的主要途徑。但目前我國(guó)的預(yù)算制度安排不順暢，導(dǎo)致各級(jí)人民代表大會(huì)從預(yù)算角度對(duì)政府行政成本的監(jiān)控能力較弱。

首先，按照《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》第十三章第十九條規(guī)定，“預(yù)算由預(yù)算收入和預(yù)算支出組成。預(yù)算支出包括：……（三）國(guó)家管理費(fèi)用支出……”，無(wú)細(xì)化的其他規(guī)定?？梢?jiàn)，《預(yù)算法》本身對(duì)政府行政成本規(guī)定寬泛。此外，預(yù)算案審議時(shí)間過(guò)短，預(yù)算草案和上年度預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告通常是在人大會(huì)議召開(kāi)時(shí)才正式印發(fā)給代表。而全國(guó)人大會(huì)議只有半個(gè)月左右，地方人大會(huì)議時(shí)間更短，一般為3天到一周，其間審議工作量大、議程多，對(duì)于政府預(yù)算報(bào)告的審查往往容易流于形式，對(duì)政府行政開(kāi)支預(yù)算的關(guān)注更加缺乏。

第二，我國(guó)財(cái)政年度和預(yù)算執(zhí)行時(shí)間不統(tǒng)一，導(dǎo)致政府行政開(kāi)支存在無(wú)約束的空白時(shí)間。我國(guó)的財(cái)政年度是公歷1月1日至12月30日，而各級(jí)人民代表大會(huì)一年召開(kāi)一次會(huì)議，以全國(guó)人大為例，基本上在每年的3月份召開(kāi)，這樣就造成政府預(yù)算“先執(zhí)行、后審批”的局面，一個(gè)財(cái)政年度中有3個(gè)月是預(yù)算在未經(jīng)批準(zhǔn)的情況下先行執(zhí)行的。此外，日常監(jiān)督制度也不夠完善。當(dāng)前，全國(guó)人大的財(cái)政監(jiān)督基本體現(xiàn)為事前監(jiān)督和事后監(jiān)督。各級(jí)人大的普遍做法是，預(yù)算案通過(guò)后，上半年聽(tīng)取一次預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告，下半年研究一次預(yù)算變更。在預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督過(guò)程中，很少就政府預(yù)算執(zhí)行情況及重大建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管，日常監(jiān)督更少之又少。因此，預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題很難被及時(shí)發(fā)現(xiàn)，監(jiān)督也就無(wú)從談起了。

第三，黨委、人大、政府三者的職能關(guān)系未完全理順。一般而言，從預(yù)算審批程序看，政府預(yù)算一般先由財(cái)政部門(mén)提出草案，黨委、政府定盤(pán)子，再由人大審批批準(zhǔn)，基本程序是：政府財(cái)政部門(mén)匯總預(yù)算編制草案，政府常務(wù)會(huì)議審議，黨委財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組審議，黨委常委會(huì)審議，人大財(cái)經(jīng)委初審，人大主任會(huì)議審議，人大常委會(huì)審議，市人代會(huì)審查批準(zhǔn)。這樣的預(yù)算程序存在兩個(gè)問(wèn)題：第一，在預(yù)算提交人大前，黨委就已經(jīng)同意了，而且通常人大常委會(huì)的主任一般都參加了黨委的常委會(huì)會(huì)議，因此，對(duì)于黨委已經(jīng)同意的預(yù)算，人大常委會(huì)的黨員委員和人大中的黨員代表一般都會(huì)持一致意見(jiàn)；第二，當(dāng)人大常委會(huì)的委員和人大代表發(fā)現(xiàn)某些預(yù)算支出存在問(wèn)題并向政府提出時(shí)，政府可以以黨委常委會(huì)會(huì)議已經(jīng)同意為由拒絕修改預(yù)算。因此，人大通過(guò)預(yù)算對(duì)政府行政開(kāi)支進(jìn)行監(jiān)督困難重重。

此外，預(yù)算外資金是政府行政支出的重要來(lái)源。以2006年為例，政府除了近37000億稅收外、還有13000億各行政部門(mén)和行政性事業(yè)單位的收費(fèi)和罰款、8000億的社保收入（國(guó)際通行的規(guī)則，社保征繳是一種稅收，是政府的收入）、7000億的土地收入、至少2000億的國(guó)有企業(yè)上繳利益，實(shí)際上2006年政府的各種收入總計(jì)至少高達(dá)67000億，但納入預(yù)算管理的只有39000億［10］，約28000億資金處于監(jiān)管的真空地帶，這也是近年來(lái)全國(guó)各地“小金庫(kù)”泛濫的深層次原因之一。在此方面，我國(guó)已經(jīng)邁出了改革的重要步伐，2010年6月1日我國(guó)財(cái)政部預(yù)算司下發(fā)《關(guān)于將按預(yù)算外資金管理的收入納入預(yù)算管理的通知（財(cái)預(yù)〔2010〕88號(hào)）》，為貫徹落實(shí)全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定，決定從2011年1月1日起，將按預(yù)算外資金管理的收入（不含教育收費(fèi)，教育收費(fèi)納入財(cái)政專戶管理）全部納入預(yù)算管理［11］。特別是，財(cái)政部于2012年12月6日公布《行政單位財(cái)務(wù)規(guī)則》，明確規(guī)定“行政單位取得各項(xiàng)收入應(yīng)當(dāng)全部納入單位預(yù)算，統(tǒng)一核算，統(tǒng)一管理”，并將行政單位依法取得的除財(cái)政撥款收入以外的各項(xiàng)收入全部納入收入管理［12］?！缎姓挝回?cái)務(wù)規(guī)則》于2013年1月1日起正式實(shí)施，其效果仍有待檢驗(yàn)。

2.監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間職權(quán)關(guān)系獨(dú)立性不夠

我國(guó)人大、審計(jì)部門(mén)、財(cái)政部門(mén)均有進(jìn)行財(cái)政監(jiān)督的職能。從事前、事中、事后，全過(guò)程對(duì)行政機(jī)關(guān)的財(cái)政行為進(jìn)行監(jiān)督與審查，但效果不佳。問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)和解決常常要寄托于網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、上級(jí)重視問(wèn)題、紀(jì)檢部門(mén)查獲問(wèn)題，始終沒(méi)能從根本上發(fā)揮各系統(tǒng)應(yīng)有的監(jiān)管作用。

各監(jiān)督主體的監(jiān)督作用通常有限，主要原因在于一方面審計(jì)部門(mén)、財(cái)政部門(mén)、政府機(jī)關(guān)之間的職權(quán)關(guān)系相互不夠獨(dú)立。在國(guó)家層面，國(guó)家審計(jì)署、財(cái)政部同屬國(guó)務(wù)院下設(shè)機(jī)構(gòu)，屬平級(jí)。在地方層面，通常部分主要領(lǐng)導(dǎo)的職務(wù)跨越了黨、人大、行政三個(gè)領(lǐng)域，存在互相兼任現(xiàn)象；第二，無(wú)論是全國(guó)人大還是地方人大，人民代表的主體仍然是黨政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部；第三，在實(shí)踐中，人大和政協(xié)“老”干部較多，這些老同志缺乏動(dòng)力去努力履行職責(zé)，平穩(wěn)過(guò)渡到退休幾乎成了最佳選擇。

3.監(jiān)督主體對(duì)行政機(jī)關(guān)的財(cái)政依賴

根據(jù)《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》規(guī)定，政府部門(mén)每年度編制財(cái)政預(yù)算，必須向人大匯報(bào)，而且要得到人大的審查批準(zhǔn)。但實(shí)踐中，預(yù)算經(jīng)費(fèi)確定過(guò)程中人為性、人治性色彩較重，而法制性不夠強(qiáng)，特別是項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的核定缺乏標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，包括權(quán)力機(jī)關(guān)在內(nèi)的用款單位之間的分配差別大且缺乏客觀、合理、充分的根據(jù)，人為調(diào)節(jié)因素較重。

4.信息不透明導(dǎo)致社會(huì)監(jiān)督無(wú)力

社會(huì)公眾對(duì)政府的監(jiān)督是監(jiān)督的最有效方法之一。政府信息公開(kāi)是實(shí)施社會(huì)監(jiān)督的基本前提，保障公民取得政府信息的權(quán)利，加強(qiáng)政府行政的透明度，同時(shí)也是保障公民知情權(quán)的要求。為保障公民獲取政府信息的權(quán)利，2008年5月1日《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）正式實(shí)施?！稐l例》對(duì)信息公開(kāi)的原則、主體、公民的權(quán)利、信息公開(kāi)的范圍、方式和救濟(jì)方式都給予了明確規(guī)定。但《條例》的制定并不等于完全實(shí)現(xiàn)了透明政府，事實(shí)上只是剛剛開(kāi)始，政府信息公開(kāi)仍存在各種問(wèn)題。

首先，各級(jí)政府機(jī)關(guān)行政開(kāi)支是否屬于政府信息公開(kāi)內(nèi)容存有疑義?！稐l例》第九條規(guī)定行政機(jī)關(guān)符合下列基本要求之一的政府信息應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)，“涉及公民、法人或者其他組織切身利益的；需要社會(huì)公眾廣泛知曉或者參與的；反映本行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能、辦事程序等情況的；其他依照法律、法規(guī)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)的”，根據(jù)該規(guī)定，政府行政開(kāi)支是否屬于應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)信息的基本判斷權(quán)被政府方所持有。根據(jù)《條例》第十、十一、十二條規(guī)定各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的信息內(nèi)容中，政府行政成本不在其中。

其次，政府行政開(kāi)支信息是否應(yīng)當(dāng)公開(kāi)判斷權(quán)在行政機(jī)關(guān)本身?！稐l例》第十四條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)在公開(kāi)政府信息前，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法》以及其他法律、法規(guī)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定對(duì)擬公開(kāi)的政府信息進(jìn)行審查。行政機(jī)關(guān)對(duì)政府信息不能確定是否可以公開(kāi)時(shí)，應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定報(bào)有關(guān)主管部門(mén)或者同級(jí)保密工作部門(mén)確定”，第二十一條規(guī)定“對(duì)申請(qǐng)公開(kāi)的政府信息，行政機(jī)關(guān)根據(jù)下列情況分別作出答復(fù)：……（二）屬于不予公開(kāi)范圍的，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人并說(shuō)明理由”。按《條例》以上規(guī)定，政府行政開(kāi)支是否屬于政府信息公開(kāi)范圍的決定判斷權(quán)在政府機(jī)關(guān)自身，這就容易造成政府機(jī)關(guān)可根據(jù)自身利益、自身需求選擇性公開(kāi)政府行政開(kāi)支，缺乏強(qiáng)制性措施。

因此，由于信息公開(kāi)的有限性，社會(huì)公眾對(duì)行政成本的監(jiān)督無(wú)有力證據(jù)可查、困難重重，對(duì)于政府行政成本的社會(huì)監(jiān)督因此而變得乏力。

三、結(jié) 語(yǔ)

我國(guó)行政成本居高不下已經(jīng)備受關(guān)注，降低行政成本已成為我國(guó)推進(jìn)行政改革的一道難題和障礙。我國(guó)政府行政成本過(guò)高與政府機(jī)構(gòu)龐大、對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)干預(yù)過(guò)多等歷史因素有著一定的關(guān)系，但政府公務(wù)人員鋪張浪費(fèi)、追求奢華等行為成為遭受詬病的主要對(duì)象。在“兩高一低”問(wèn)題中，政府及其公務(wù)人員直接或間接的費(fèi)用問(wèn)題是最為基礎(chǔ)的，最亟須解決的，而制度規(guī)范缺失、監(jiān)督體系失效是造成此部分行政成本居高不下的重要制度性原因。因此，加強(qiáng)制度建設(shè)，推動(dòng)政府財(cái)政行為公開(kāi)、透明，從源頭上規(guī)范政府行政開(kāi)支行為、完善對(duì)政府行政開(kāi)支的監(jiān)督制度是降低我國(guó)行政成本必然的制度性路徑。

注 釋

①持此種觀點(diǎn)的代表性研究有：董建新，余鈞，“中國(guó)行政成本的演變特征及其驅(qū)動(dòng)因素分析（2000-2009）”，2012年；張岌，“中國(guó)行政成本省際差異研究——基于1998—2003年時(shí)期的數(shù)據(jù)分析”，2011年；胡聯(lián)合，何勝紅，“我國(guó)行政成本演變態(tài)勢(shì)的實(shí)證研究（1978—2006）”，2009年。

②關(guān)于政府及其公務(wù)人員直接或間接費(fèi)用高、政府職能履行效益低、未來(lái)成本高，國(guó)內(nèi)已經(jīng)有一定數(shù)量的研究證明了“兩高一低”問(wèn)題的切實(shí)存在，詳情請(qǐng)參見(jiàn)相關(guān)研究，本文在此不予贅述。

③這一問(wèn)題的指向主要是職務(wù)消費(fèi)。

④據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，2010年僅國(guó)家公務(wù)員報(bào)考人數(shù)就達(dá)到了146萬(wàn)。詳情請(qǐng)參見(jiàn)人民網(wǎng)《歷年國(guó)家公務(wù)員考試報(bào)名 人 數(shù)》，載http：//edu.people.com.cn/GB/13352837.html，2010-11-30。

⑤詳細(xì)規(guī)定請(qǐng)參見(jiàn)國(guó)務(wù)院公報(bào)：《國(guó)管局關(guān)于印發(fā)<中央國(guó)家機(jī)關(guān)辦公設(shè)備和辦公家具配置標(biāo)準(zhǔn)（試行）>的通知》（國(guó)管資〔2009〕221號(hào)），載http：//www.gov.cn/gongbao/content/2010/content_1555980.htm，2009-07-02。

［1］何翔舟，賀新宇.行政成本及其治理［J］.政治學(xué)研究，2004，（4）：86-94.

［2］江澤民.全面建設(shè)小康社會(huì)，開(kāi)創(chuàng)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)新局面——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十六次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告［EB/OL］.（2002-11-17）［2015-03-22］.http：//news.xinhuanet.com/newscenter/2002-11/17/cont ent_632239.htm.

［3］張國(guó)慶，朱慧濤.革新觀念與明列規(guī)范：新時(shí)期中國(guó)政府降控行政成本的現(xiàn)實(shí)選擇［J］.湖南社會(huì)科學(xué)，2009，（3）：33-38.

［4］包國(guó)憲，張塽.轉(zhuǎn)型期政府行政成本問(wèn)題初探［J］.甘肅社會(huì)科學(xué)，2007，（3）：231-233.

［5］朱慧濤，王輝.行政成本概念鑒辨與重構(gòu)［J］.中國(guó)行政管理，2008，（1）：27-29.

［6］胡微微.中國(guó)行政改革借鑒西方行政理論的約束性分析——兼論現(xiàn)階段中國(guó)行政改革策略［J］.北京航空航天大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2011，（1）：1-5.

［7］任玉嶺.行政成本之高令人怵目驚心［J］.科學(xué)決策，2006，（4）：1-32.

［8］王濤，張彬.我國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模將首超萬(wàn)億元［EB/OL］.（2012-04-16）［2015-03-27］.http：//news.xinhua net.com/politics/2012-02/16/c_111529681_2.htm.

［9］蔣菡.政府采購(gòu)的漏洞流走多少真金白銀［N］.工人日?qǐng)?bào)，2011-10-12（3）.

［10］周天勇.建設(shè)一個(gè)人民真正監(jiān)督下的財(cái)政體制［N］.中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)，2007-06-11.

［11］中華人民共和國(guó)財(cái)政部.關(guān)于將按預(yù)算外資金管理的收入納入預(yù)算管理的通知（財(cái)預(yù)〔2010〕88號(hào)）［EB/OL］.（2010-06-01）［2015-03-27］.http：//yss.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengceguizhang/201006/t20100607_321573.html.

［12］中華人民共和國(guó)財(cái)政部.中華人民共和國(guó)財(cái)政部令第 71號(hào)——行政單位財(cái)務(wù)規(guī)則［EB/OL］.（2012-12-10）［2015-03-27］.http：//www.gov.cn/gzdt/2012-12/10/content_2287137.htm.