縣域土地整治的路徑探索·經(jīng)驗(yàn)特色與未來(lái)走向
——以山東省肥城市為例

高明秀，王璦玲*

(1.土肥資源高效利用國(guó)家工程實(shí)驗(yàn)室，山東泰安 271018；2.山東農(nóng)業(yè)大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院，山東泰安 271018)

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縣域土地整治的路徑探索·經(jīng)驗(yàn)特色與未來(lái)走向
——以山東省肥城市為例

高明秀1，2，王璦玲1，2*

(1.土肥資源高效利用國(guó)家工程實(shí)驗(yàn)室，山東泰安 271018；2.山東農(nóng)業(yè)大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院，山東泰安 271018)

采用實(shí)地調(diào)查法、文獻(xiàn)資料法和系統(tǒng)分析法，以山東省肥城市為例，全面回顧縣域土地整治的探索過(guò)程，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、凝練特色，分析形勢(shì)、查找問(wèn)題，為土地整治發(fā)展提供依據(jù)。結(jié)果表明，肥城市土地整治歷史悠久，發(fā)展基礎(chǔ)牢固。新時(shí)期整治規(guī)范化、科學(xué)化與機(jī)構(gòu)、法制建立健全并進(jìn)，整治理念實(shí)現(xiàn)“三個(gè)轉(zhuǎn)向”，取得7大成效，形成了“一張藍(lán)圖、兩個(gè)統(tǒng)籌、三類(lèi)項(xiàng)目、四套模式、五項(xiàng)制度、六個(gè)到位”的整治經(jīng)驗(yàn)和歷史傳承、資源供需、模式多樣、內(nèi)修外鑒的區(qū)域特色。肥城市土地整治未來(lái)走向應(yīng)面向城鄉(xiāng)一體化，緊密?chē)@生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生”核心，革新整治理念，整合運(yùn)用高新技術(shù)，創(chuàng)新整治模式，提升整治工程質(zhì)量，發(fā)揮整治綜合功能，促進(jìn)實(shí)體整治與產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)結(jié)合，深度推進(jìn)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)融合和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，建設(shè)富美肥城。肥城市土地整治是我國(guó)土地整治的一個(gè)縮影，發(fā)展階段特征明顯，經(jīng)驗(yàn)特色鮮明，其未來(lái)走向愿景可為其他區(qū)域土地整治提供借鑒。

土地整治；路徑探索；經(jīng)驗(yàn)特色；未來(lái)走向

我國(guó)土地整治歷史悠久，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富[1-2]。新中國(guó)成立以來(lái)，整田治水規(guī)模宏大，推動(dòng)了“三農(nóng)”發(fā)展[2-3]。20世紀(jì)90年代國(guó)家重新提出土地整理以來(lái)，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，探索中國(guó)特色道路，土地整治獲得新發(fā)展，在堅(jiān)守耕地紅線、保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)中取得巨大成果[3-7]。土地整治科學(xué)研究發(fā)展迅速，在理論、技術(shù)、管理、評(píng)價(jià)、公眾參與等方面多有探索，為科學(xué)整治提供了支撐[7-8]。但是，系統(tǒng)探索土地整治歷史路徑、經(jīng)驗(yàn)特色、理念創(chuàng)新的研究還不多見(jiàn)[9-11]。當(dāng)前，“土地整理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴恋卣巍币褮v一個(gè)“五年規(guī)劃”，新一輪規(guī)劃編制在即，迫切需要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為做好規(guī)劃提供依據(jù)。

山東省肥城市作為糧食主產(chǎn)區(qū)、采煤塌陷地典型區(qū)、全國(guó)第一批基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)、首批城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)單位，土地整治工作深入扎實(shí)，多次受?chē)?guó)家和省市表彰，在全國(guó)具有典型性[12-13]，引起一些學(xué)者研究興趣，但多集中在采煤塌陷地治理方面[14-16]。筆者通過(guò)回顧該市土地整治的歷史路徑、探索過(guò)程，總結(jié)基本經(jīng)驗(yàn)和區(qū)域特色，分析縣域土地整治存在的問(wèn)題和面臨的形勢(shì)，提出土地整治的未來(lái)走向愿景，以期為土地整治發(fā)展提供借鑒。

1 土地整治的路徑探索

1.1 研究區(qū)概況

肥城市地處山東中部，地理坐標(biāo)為116°28′～116°59′ E，35°53′～36°19′ N。土地總面積127 745.13 hm2，其中，農(nóng)用地97 556.82 hm2，建設(shè)用地20 471.53 hm2，未利用地9 716.78 hm2。2014年該市轄11個(gè)鎮(zhèn)、3個(gè)街道、1個(gè)省級(jí)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)，605個(gè)村(居)，戶籍人口98.58萬(wàn)；在全國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)基本競(jìng)爭(zhēng)力和最具投資潛力百?gòu)?qiáng)中分列第42位、16位，最具區(qū)域帶動(dòng)力百?gòu)?qiáng)列山東省第4位。

1.2 土地整治的歷史路徑

1.2.1 肥城市土地整治歷史溯源。肥城市土地整治歷史可追溯至農(nóng)耕文明初期，有組織的治水整田始自夏商，政府投資水土整治肇于西漢?？脊虐l(fā)現(xiàn)證明[17-18]，遠(yuǎn)在6 000多年前的大汶口文化時(shí)期，這里的人們已經(jīng)開(kāi)始整地耕作，并用余糧釀酒；夏禹曾涉足汶水，組織指導(dǎo)當(dāng)?shù)厝嗣瘛捌街嗡痢?。商周時(shí)，遂、鑄、肥子等國(guó)興盛于此，春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)汶河平原已成為“自古聞名膏膄地，齊魯必爭(zhēng)汶陽(yáng)田”。西漢時(shí)，鐵制農(nóng)具已用于農(nóng)田整治和耕作，朝廷為保障糧食生產(chǎn)，開(kāi)始出資進(jìn)行水土治理：“……泰山下引汶水，皆穿渠為溉田，各萬(wàn)余頃”(《史記》)，使當(dāng)時(shí)的汶陽(yáng)、邊院等地，成為規(guī)模較大的自流灌區(qū)；三國(guó)時(shí)曹魏在黃淮地區(qū)屯田，元明時(shí)在汶河上筑堽城壩調(diào)劑大汶河水，汶陽(yáng)田得到進(jìn)一步整治[19]。

1.2.2 肥城市土地整治早期探索。1947年肥城解放后，經(jīng)過(guò)“土改”、“人民公社化”運(yùn)動(dòng)，土地歸由集體所有、集體使用[20]。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府和鄉(xiāng)村集體組織開(kāi)展了規(guī)模浩大的水土治理、農(nóng)田基本建設(shè)活動(dòng)，形成了田水路林村的基本格局[20-22]。這時(shí)期，先后進(jìn)行了以水為核心的工程治理、農(nóng)田基本建設(shè)綜合治理和自主整治探索。為建設(shè)旱澇保收田，1959～1960年建成安孫灌渠，1960年建成“群力放水洞”工程，1968年起興建“一O三O”引黃灌溉工程，基本解決了缺水鄉(xiāng)鎮(zhèn)的灌溉問(wèn)題。20世紀(jì)60、70年代，肥城結(jié)合“農(nóng)業(yè)學(xué)大寨”運(yùn)動(dòng)，“山、水、林、田、路”綜合治理，大規(guī)模進(jìn)行農(nóng)田基本建設(shè)，僅1975年冬，全縣就“整地改土”9 333 hm2，擴(kuò)大水澆地面積5 333 hm2。改革開(kāi)放特別是1982年全面實(shí)行農(nóng)業(yè)“大包干”以后，肥城面對(duì)人地矛盾加劇、土地細(xì)碎化、工礦損毀等問(wèn)題，開(kāi)展自主整治探索。如，根據(jù)1982年完成的農(nóng)業(yè)資源調(diào)查和區(qū)劃成果，開(kāi)展土地平整、土壤培肥和林網(wǎng)配套；1987年起與山東農(nóng)業(yè)大學(xué)合作，開(kāi)始采煤塌陷地治理利用的探索。

1.3 新時(shí)期土地整治實(shí)踐

1987年《土地管理法》實(shí)施后，特別是1997年以來(lái)，肥城土地整治探索不斷深入，建立健全組織機(jī)構(gòu)，依法遵規(guī)開(kāi)展整治，進(jìn)入土地整治新時(shí)期。

1.3.1 管理服務(wù)機(jī)構(gòu)逐步健全。肥城土地整治的規(guī)范化、科學(xué)化與整治機(jī)構(gòu)和法制的建立健全相并行。1987年肥城成立土地開(kāi)發(fā)利用管理站，1988年成立土地管理局，土地開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾工作有了專(zhuān)門(mén)的管理機(jī)構(gòu)。2000年3月，肥城市設(shè)立土地開(kāi)發(fā)整理中心，與原土地開(kāi)發(fā)利用管理站合并，隸屬土地管理局，統(tǒng)一管理土地開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾活動(dòng)，組織實(shí)施耕地占補(bǔ)平衡工作。2011年肥城市設(shè)立城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤管理辦公室，隸屬國(guó)土資源局，負(fù)責(zé)城鄉(xiāng)建設(shè)用地整治、增減掛鉤工作。至此，肥城土地整治形成了“一辦一中心”的管理體制，有明確的人員編制，機(jī)構(gòu)不斷健全。

1.3.2 依法遵規(guī)開(kāi)展土地整治。1987年起，肥城就以《土地管理法》為基本遵循，堅(jiān)持全面規(guī)劃，加強(qiáng)管理，保護(hù)、開(kāi)發(fā)土地資源，探索整治利用模式，制止亂占耕地和濫用土地的行為，開(kāi)發(fā)的土地優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)[22]。1997年以后，肥城在《土地利用總體規(guī)劃(1997-2010)》中提出了土地整理目標(biāo)任務(wù)，編制《土地開(kāi)發(fā)整理專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃(1997-2010)》，有效指導(dǎo)了整理活動(dòng)。此后在《土地利用總體規(guī)劃(2006-2020)》《土地整治規(guī)劃(2011-2015)》中，堅(jiān)持貫徹新版《土地管理法》和上位規(guī)劃要求，依法遵規(guī)有序開(kāi)展整治。肥城市還先后出臺(tái)規(guī)章制度20余件，加強(qiáng)全程管理。

1.3.3 走在前列的實(shí)踐探索。肥城土地整治實(shí)踐探索走在了前列，廣受關(guān)注，成為全國(guó)、全省土地整治工作現(xiàn)場(chǎng)會(huì)、學(xué)術(shù)研討會(huì)和國(guó)內(nèi)外學(xué)者考察首選地。采煤塌陷地治理在20世紀(jì)80年代就成為典型，先后3次獲評(píng)“全國(guó)土地開(kāi)發(fā)復(fù)墾先進(jìn)單位”。農(nóng)田整理注重集中連片高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，2006年被國(guó)土資源部確定為全國(guó)第一批基本農(nóng)田示范區(qū)，率先探索基本農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，起到了較好的示范帶動(dòng)作用，2009年被評(píng)為“全國(guó)基本農(nóng)田保護(hù)工作先進(jìn)單位”。2006年被國(guó)土資源部批準(zhǔn)為第一批增減掛鉤試點(diǎn)市，積極探索土地整治推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，優(yōu)化了建設(shè)用地資源的城鄉(xiāng)空間配置，改善了農(nóng)村居民生產(chǎn)生活環(huán)境條件；同時(shí)結(jié)合農(nóng)村建設(shè)用地挖潛，提升城鄉(xiāng)用地集約化程度。

1.4 土地整治理念科學(xué)轉(zhuǎn)向

近30年來(lái)，肥城土地整治發(fā)生了階段性變化，整治理念逐步實(shí)現(xiàn)了科學(xué)轉(zhuǎn)向。

1.4.1 從被動(dòng)應(yīng)對(duì)向主動(dòng)探索轉(zhuǎn)向。1987～1997年，肥城土地整理基本上是在自發(fā)、無(wú)序、無(wú)穩(wěn)定投入狀態(tài)下進(jìn)行的，即使是由政府組織的整治工程，也要依靠農(nóng)民以工代勞等形式來(lái)完成。這時(shí)期，尚沒(méi)有形成較明確的土地整治理念，土地整治目標(biāo)具有明顯的被動(dòng)性特征，開(kāi)發(fā)國(guó)有荒山、荒地、灘涂，主要是為滿足不斷增長(zhǎng)的人口對(duì)土地的需求；治理采煤塌陷地，也是迫于塌陷造成的災(zāi)害和環(huán)境污染的應(yīng)對(duì)。1997年以來(lái)，肥城土地整治的主動(dòng)性不斷增強(qiáng)，以與高等院校合作科研為技術(shù)支撐，主動(dòng)探索，創(chuàng)新整治模式、管理方式、服務(wù)渠道，拓展了土地整治內(nèi)涵，發(fā)揮了土地整治的多重功能，保障了土地整治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

1.4.2 從單一目標(biāo)向服務(wù)全局轉(zhuǎn)向。1997年以后，從外部環(huán)境看，國(guó)家“土地整理”概念逐步明確，目標(biāo)以補(bǔ)充耕地、維護(hù)占補(bǔ)平衡為主。從肥城市自身看，處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展期，土地計(jì)劃指標(biāo)遠(yuǎn)不能滿足需求。因此，該時(shí)期肥城土地整理理念和目標(biāo)相對(duì)單一，以增加耕地面積、保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地為主要目標(biāo)。隨著“以城帶鄉(xiāng)、以工補(bǔ)農(nóng)”階段的到來(lái)，肥城主動(dòng)調(diào)整土地整治服務(wù)視野，在整治采煤塌陷地、建設(shè)基本農(nóng)田示范區(qū)的同時(shí)，積極開(kāi)展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和農(nóng)村建設(shè)用地整治挖潛試點(diǎn)，推動(dòng)區(qū)域綜合整治，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、服務(wù)區(qū)域“三生”、助力新農(nóng)村和新型社區(qū)建設(shè)、保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展為服務(wù)宗旨，促進(jìn)了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

1.4.3 從硬性工程向民心民意轉(zhuǎn)向。我國(guó)土地整治實(shí)行項(xiàng)目運(yùn)作模式，項(xiàng)目由上級(jí)審批、資金來(lái)源于財(cái)政撥款，每個(gè)項(xiàng)目都成了政治任務(wù)。在初期的項(xiàng)目實(shí)施中，尤其注重土地平整、水電設(shè)施、道路林網(wǎng)等硬性工程內(nèi)容，實(shí)施中不免會(huì)采取簡(jiǎn)單粗放、硬性推動(dòng)的做法，甚至出現(xiàn)依法遵規(guī)但不合民意的現(xiàn)象，土地整治工程實(shí)施效果受到限制。針對(duì)此類(lèi)問(wèn)題，肥城市加強(qiáng)群眾全過(guò)程參與，及時(shí)收集民意，合理建議融入規(guī)劃和實(shí)施過(guò)程，不合理意見(jiàn)做好解釋工作，做到群眾“事前同意、事中愿意、事后滿意”，贏得了民心，促進(jìn)了土地整治項(xiàng)目的順暢進(jìn)行[12，14]。

2 土地整治的經(jīng)驗(yàn)特色

在土地整治實(shí)踐中，肥城市積極探索、勇于實(shí)踐、大膽創(chuàng)新，取得了豐碩成果，形成了土地整治的基本經(jīng)驗(yàn)和區(qū)域特色。

2.1 土地整治成效

1998～2014年，肥城市實(shí)施由國(guó)家、省、市級(jí)立項(xiàng)的各類(lèi)土地整治項(xiàng)目616個(gè)，總投資75 031.0萬(wàn)元，整治總規(guī)模29 374.81 hm2，在以下7個(gè)方面取得顯著成效：一是增加了有效耕地面積，累計(jì)新增耕地4 373 hm2，連續(xù)6年實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡。二是改善了生產(chǎn)生活條件，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水利化、機(jī)械化、電氣化配套。三是提高了綜合生產(chǎn)能力，改造中低產(chǎn)田6 827 hm2，耕地質(zhì)量平均提升1～2個(gè)等級(jí)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。2014年全市比上年新增糧食58.43萬(wàn)t、蔬菜223.32萬(wàn)t，農(nóng)民人均純收入達(dá)到14 440元。四是奠定了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的基石，建成高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田2.17萬(wàn)hm2，達(dá)到省內(nèi)同等條件下基本農(nóng)田最高水平，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)區(qū)域化布局、基地化生產(chǎn)、標(biāo)準(zhǔn)化管理、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，形成“兩菜一糧”、有機(jī)蔬菜、肥城桃、干鮮果品、速生豐產(chǎn)林“5個(gè)10多萬(wàn)畝”的特色種植格局，構(gòu)建起5條農(nóng)產(chǎn)品加工體系，規(guī)模以上農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)發(fā)展到150家，農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社發(fā)展到608家，流轉(zhuǎn)土地1.1萬(wàn)hm2。五是土地節(jié)約集約利用水平顯著提升，解決了建設(shè)用地指標(biāo)不足問(wèn)題，保障了城鎮(zhèn)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。六是改善了生態(tài)環(huán)境，農(nóng)田林網(wǎng)、社區(qū)綠化為生態(tài)提升做出重要貢獻(xiàn)，2014年全市森林覆蓋率達(dá)到41.3%，生態(tài)農(nóng)田、生態(tài)社區(qū)不斷增加。七是優(yōu)化了城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局，拓展了城鄉(xiāng)發(fā)展空間，促進(jìn)了新農(nóng)村建設(shè)，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，壯大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施的合理配置，縮小了城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

2.2 土地整治的基本經(jīng)驗(yàn)

肥城市土地整治的基本經(jīng)驗(yàn)可以概括為“一張藍(lán)圖、兩個(gè)統(tǒng)籌、三類(lèi)項(xiàng)目、四套模式、五項(xiàng)制度、六個(gè)到位”[23]。

2.2.1 “一張藍(lán)圖”繪山河。肥城土地整治堅(jiān)持“多規(guī)銜接、前后銜接”，以一張規(guī)劃藍(lán)圖進(jìn)行土地利用格局優(yōu)化總控制，保障了土地整治工作有序、健康、順利開(kāi)展。規(guī)劃編制不僅依據(jù)肥城國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃及泰安市土地整治規(guī)劃等上位規(guī)劃，而且加強(qiáng)與肥城市城鎮(zhèn)體系、交通、水資源保護(hù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、資源開(kāi)發(fā)和旅游發(fā)展等規(guī)劃的橫向銜接。規(guī)劃修編則根據(jù)不同時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求和土地利用需求，分期編制，各期規(guī)劃前后銜接，規(guī)劃內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)不斷延伸和深化?？茖W(xué)完善的土地整治規(guī)劃成為土地整治項(xiàng)目申報(bào)立項(xiàng)、工程實(shí)施和后期管護(hù)評(píng)價(jià)的統(tǒng)領(lǐng)和依據(jù)。

2.2.2 “兩個(gè)統(tǒng)籌”建城鄉(xiāng)。肥城市注重發(fā)揮土地整治統(tǒng)籌作用，促進(jìn)了城鄉(xiāng)建設(shè)，改善了生產(chǎn)生活條件和生態(tài)環(huán)境。一是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。統(tǒng)籌調(diào)控和優(yōu)化配置城鄉(xiāng)土地、資金等要素資源，化解了快速城鎮(zhèn)化過(guò)程中“城鎮(zhèn)缺土地、農(nóng)村缺資金”的矛盾，提高了城鄉(xiāng)建設(shè)用地的綜合效益，利用節(jié)余土地發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，吸納產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和農(nóng)村勞動(dòng)力就近就業(yè)，保障了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。二是“三生”統(tǒng)籌。農(nóng)用地整治中，突出生產(chǎn)生活生態(tài)統(tǒng)籌，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；C(jī)械化、現(xiàn)代化創(chuàng)造條件；結(jié)合路林溝坡預(yù)留生命廊道，構(gòu)建優(yōu)美農(nóng)田景觀。農(nóng)村居民點(diǎn)整治中，“三生”并重，根據(jù)農(nóng)村傳統(tǒng)傳承、群眾生產(chǎn)生活需要、經(jīng)濟(jì)支付能力等，確定不同安置方式；根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)，設(shè)計(jì)儲(chǔ)藏室、養(yǎng)殖區(qū)及蔬菜種植區(qū)；根據(jù)現(xiàn)代生活需求，在社區(qū)配置衛(wèi)生室、超市、幼兒園、老年活動(dòng)中心、公園、廣場(chǎng)，植樹(shù)種草，美化環(huán)境。

2.2.3 “三類(lèi)項(xiàng)目”整田地。肥城市地處魯中南低山丘陵區(qū)，在土地整治中根據(jù)市域內(nèi)低山、丘陵、平原、澇洼4種地貌類(lèi)型和采煤塌陷、城鄉(xiāng)建設(shè)用地的實(shí)際情況，分大類(lèi)實(shí)施整治項(xiàng)目。一是土地整理項(xiàng)目。在中部低山丘陵區(qū)改造中低產(chǎn)田，在康匯、汶北平原區(qū)建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，在北部工礦塌陷區(qū)綜合治理、高效利用。二是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目。在12個(gè)鎮(zhèn)街，改善農(nóng)村居民生活條件，革新生活方式，加速城鎮(zhèn)化進(jìn)程。三是區(qū)域土地綜合整治項(xiàng)目。發(fā)揮整治多重功能，全面改善生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境，推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)、人口集中居住、產(chǎn)業(yè)聚集發(fā)展，加速城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。

2.2.4 “四套模式”創(chuàng)新路。肥城市根據(jù)不同項(xiàng)目類(lèi)型特點(diǎn)，探索創(chuàng)新，因地制宜創(chuàng)建了4套整治模式。一是采煤塌陷地治理以綜合效益為核心形成7種模式：常年積水區(qū)立體開(kāi)發(fā)模式、季節(jié)性積水區(qū)臺(tái)田魚(yú)塘模式、塌陷變形地高效觀光農(nóng)業(yè)模式、粉煤灰充填覆土造地模式、表土剝離回填模式、穩(wěn)沉地建設(shè)利用模式、旅游開(kāi)發(fā)模式。二是掛鉤復(fù)墾安置以贏得群眾滿意為核心形成4種模式：社區(qū)集中安置模式、集中供養(yǎng)安置模式、村集體蓋房安置模式、以房換房安置模式。三是基本農(nóng)田整治以規(guī)模高效為核心形成“七個(gè)高標(biāo)準(zhǔn)”建設(shè)模式：集中連片程度高、田塊平整規(guī)整度高、水利設(shè)施配套程度高、田間道路通達(dá)度高、農(nóng)田林網(wǎng)防護(hù)等級(jí)高、農(nóng)田健康程度高、農(nóng)田景觀美化度高。四是農(nóng)民參與以群眾利益最大化為核心形成5種參與模式：參與施工、參與招投標(biāo)、參與監(jiān)管、參與驗(yàn)收和維護(hù)、“村民自治、以補(bǔ)促建”。

2.2.5 “五項(xiàng)制度”立規(guī)范。近年來(lái)，肥城市建章立制，形成了項(xiàng)目管理制度、部門(mén)聯(lián)動(dòng)制度、質(zhì)量控制制度、資金管理制度、檔案管理制度等5大項(xiàng)20余件規(guī)章制度，在項(xiàng)目全過(guò)程嚴(yán)格按照制度執(zhí)行，規(guī)范操作，確保了項(xiàng)目依法依規(guī)運(yùn)作實(shí)施。

2.2.6 “六個(gè)到位”好服務(wù)。在土地整治中，肥城市做到前期準(zhǔn)備到位、規(guī)劃設(shè)計(jì)到位、管理服務(wù)到位、工程監(jiān)督到位、后期管護(hù)到位、公眾參與到位“六個(gè)到位”，有效地服務(wù)了土地整治全過(guò)程和相關(guān)利益主體。

2.3 土地整治的區(qū)域特色

2.3.1 歷史傳承根基牢固。肥城土地整治歷史悠久，源于先農(nóng)，上追夏商，興于漢魏，承于元明，盛于新中國(guó)。周氏族早期首領(lǐng)公劉，在擇地整田時(shí)首先考察水源。周代商后重視農(nóng)耕，自然也把整田治水之法發(fā)揚(yáng)光大、傳承后世。肥城整田治地傳統(tǒng)源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，敬地惜地思想傳承至今，根基牢固，也助其在新時(shí)期土地整治創(chuàng)造了輝煌成就。

2.3.2 資源供需合理匹配。肥城在土地整治中統(tǒng)籌考慮當(dāng)?shù)刭Y源稟賦、地貌差異、現(xiàn)狀條件和用地供需矛盾，分類(lèi)實(shí)施整治項(xiàng)目，技術(shù)模式、實(shí)施措施針對(duì)性強(qiáng)，整治成效突出、綜合效益顯著。肥城實(shí)踐也證明，土地整治只有做到資源供需相互匹配，才能適應(yīng)城鄉(xiāng)、工農(nóng)需求，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。

2.3.3 模式多樣效益優(yōu)先。肥城土地整治探索起步早，采煤塌陷地治理時(shí)間長(zhǎng)，積累了多種多樣的整治模式。在模式選用上，堅(jiān)持因地制宜、多方論證，篩選最適整治模式，力求實(shí)現(xiàn)最佳效益。

2.3.4 內(nèi)修外鑒技術(shù)提升。多年來(lái)，肥城市對(duì)內(nèi)加強(qiáng)土地整治管理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)建設(shè)，提升管理服務(wù)水平，同時(shí)與高等院校、科研院所合作，開(kāi)展土地整治技術(shù)研究，取得諸如塌陷地粉煤灰充填覆土造地技術(shù)、舊村址表土剝離回填復(fù)墾技術(shù)、梯田溝坡防護(hù)技術(shù)等一系列技術(shù)成果，應(yīng)用于整治實(shí)踐；對(duì)外廣泛借鑒，如德國(guó)土地整理村莊革新、韓國(guó)新村運(yùn)動(dòng)，江蘇昆山、安徽金壇、廣西龍州等土地整治經(jīng)驗(yàn)，提升了整治技術(shù)水平，確保了工程質(zhì)量和綜合整治效果。

3 土地整治的未來(lái)走向

3.1 土地整治面臨的形勢(shì)

當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展正從高速轉(zhuǎn)向中高速增長(zhǎng)新常態(tài)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨“雙重?cái)D壓”，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位仍需繼續(xù)強(qiáng)化，農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力亟需不斷提高，農(nóng)民持續(xù)增收困難增大。我國(guó)農(nóng)業(yè)資源短缺，開(kāi)發(fā)過(guò)度、污染加重，在資源環(huán)境硬約束下保障農(nóng)產(chǎn)品有效供給和質(zhì)量安全、提升農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力面臨重大挑戰(zhàn)。同時(shí)，城鎮(zhèn)化深入發(fā)展，城鄉(xiāng)資源要素流動(dòng)加速，新農(nóng)村建設(shè)面臨新問(wèn)題。

土地整治作為破解城鄉(xiāng)發(fā)展土地難題的“金鑰匙”、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的催化劑、新農(nóng)村建設(shè)的助推器、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新平臺(tái)[4-8，24]，面對(duì)新常態(tài)，必須要有新作為。

3.2 土地整治問(wèn)題與機(jī)遇

3.2.1 土地整治存在的問(wèn)題。

(1)土地整治理念亟需更新。盡管肥城土地整治理念實(shí)現(xiàn)了“三個(gè)轉(zhuǎn)向”，但仍處于以規(guī)模為標(biāo)志的粗放整治階段，整治理念尚未形成科學(xué)的系統(tǒng)，與面臨的形勢(shì)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要還不相適應(yīng)。整治的內(nèi)涵、外延、功能、效果都需不斷拓展，以理念為先導(dǎo)，引領(lǐng)土地整治持續(xù)發(fā)展。

(2)高新技術(shù)應(yīng)用有待加強(qiáng)。肥城市土地整治中雖然采取了一些先進(jìn)技術(shù)措施，但與科技的發(fā)展不相適應(yīng)，與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展不相匹配，甚至一些較成熟的技術(shù)，如激光精平、表土剝離回填等技術(shù)也未得到普及應(yīng)用。今后應(yīng)加大技術(shù)研發(fā)和應(yīng)用力度，探索應(yīng)用整治質(zhì)量實(shí)時(shí)監(jiān)控、整治后土地質(zhì)量監(jiān)控預(yù)警等高新技術(shù)，提升土地整治質(zhì)量和整治后土地利用有效性。

(3)公眾自主參與尚待深入。肥城在公眾參與方面已經(jīng)取得一些經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)造了全程參與模式，但土地應(yīng)用主體的深度參與還相當(dāng)有限，整治工程“民定、民建、民用、民管”尚屬試點(diǎn)，今后應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)探索，實(shí)現(xiàn)整治由“土地主人說(shuō)了算”。

3.2.2 土地整治面臨的機(jī)遇。

(1)政府重視。政府對(duì)土地整治高度重視，作為“一把手”工程、民心工程來(lái)抓，不僅成立管理服務(wù)機(jī)構(gòu)，而且給予資金、人力物力支持。目前土地整治資金絕大部分來(lái)源于政府投資，在過(guò)去已投入的土地整治資金中，國(guó)家、山東省和泰安市3級(jí)財(cái)政投資占比89%，肥城市本級(jí)財(cái)政自籌占比達(dá)11%。

(2)群眾支持。土地整治最終受益的是項(xiàng)目區(qū)群眾，多年的整治實(shí)踐證明，群眾對(duì)土地整治十分支持，這也是土地整治得以順利開(kāi)展和取得成效的關(guān)鍵所在。

(3)發(fā)展需求。未來(lái)一個(gè)時(shí)期，肥城市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要發(fā)展，需要規(guī)模連片、設(shè)施配套的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田；新農(nóng)村建設(shè)，需要拆舊建新、改善設(shè)施條件；城鄉(xiāng)一體化、三大產(chǎn)業(yè)融合，需要土地、資金等要素合理運(yùn)籌，等等。在這些發(fā)展中，土地整治都可以大有作為。

3.3 土地整治未來(lái)走向愿景。面對(duì)未來(lái)發(fā)展，土地整治任重道遠(yuǎn)。今后一個(gè)時(shí)期，肥城市土地整治將面向城鄉(xiāng)一體化，緊密?chē)@生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生”核心，整合運(yùn)用高新技術(shù)，創(chuàng)新實(shí)施模式，實(shí)施精細(xì)整治，提升整治工程質(zhì)量，發(fā)揮整治綜合功能，促進(jìn)實(shí)體整治與產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)結(jié)合，深度推進(jìn)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，建設(shè)富美肥城。

3.3.1 革新土地整治理念。認(rèn)清土地整治發(fā)展階段，主動(dòng)促進(jìn)土地整治從以規(guī)模覆蓋為標(biāo)志的粗放整治階段向以技術(shù)運(yùn)用為標(biāo)志的精細(xì)整治階段轉(zhuǎn)變，從“就整治論整治”的局限轉(zhuǎn)向服務(wù)土地利用大循環(huán)，以城鄉(xiāng)一體化發(fā)展為服務(wù)總目標(biāo)，以“三生”為核心，以整合運(yùn)用高新技術(shù)為抓手，提升整治工程質(zhì)量，發(fā)揮整治綜合功能。

3.3.2 整合運(yùn)用高新技術(shù)。推動(dòng)土地整治科技創(chuàng)新，圍繞整治規(guī)劃立項(xiàng)、工程質(zhì)量實(shí)時(shí)監(jiān)管、土地質(zhì)量監(jiān)控預(yù)警、效益評(píng)價(jià)反饋，運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)等高新技術(shù)，建立全程技術(shù)創(chuàng)新運(yùn)用體系。探索運(yùn)用土壤緊實(shí)度監(jiān)測(cè)、墑情監(jiān)測(cè)、旱澇預(yù)警與水肥自動(dòng)調(diào)節(jié)等新技術(shù)，推廣普及激光精平、表土剝離回填、廢棄物無(wú)害化充填造地等成熟技術(shù)，全面提升整治技術(shù)運(yùn)用水平。

3.3.3 創(chuàng)新土地整治模式?！罢帧苯Y(jié)合，探索創(chuàng)新土地整治模式?！罢保慈^(guò)程整體實(shí)施模式。探索以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織(鄉(xiāng)村集體)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體(農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)業(yè)大戶、農(nóng)民)為主體的土地整治實(shí)施模式，還整治權(quán)利于民，全面實(shí)現(xiàn)其決策權(quán)、實(shí)施權(quán)、受益權(quán)。“分”即分階段、分類(lèi)別實(shí)施模式。探索規(guī)劃決策、資金籌措、施工組織、整后管護(hù)等“分體”實(shí)施模式，吸引社會(huì)投資，推廣“村民自治、以補(bǔ)促建”，使用管護(hù)與收益綁定，充分發(fā)揮土地整治效益。

3.3.4 深度推進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合。大力開(kāi)展農(nóng)用地整治，以基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)為載體，建設(shè)成方連片高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，合理引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展；以惠民、富民為宗旨，以有機(jī)、生態(tài)為特色，以生態(tài)糧食、有機(jī)蔬菜、綠色肥桃為品牌，充分發(fā)揮農(nóng)田多重功能，糧、菜、果合理布局，種、養(yǎng)、加一條龍銜接，深度推動(dòng)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)融合，創(chuàng)建高效農(nóng)業(yè)示范區(qū)。

3.3.5 促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。以城鄉(xiāng)一體化發(fā)展為服務(wù)目標(biāo)，積極開(kāi)展城鄉(xiāng)建設(shè)用地整治。按照構(gòu)建“一核四片區(qū)”空間格局的要求，有序開(kāi)展老舊住宅小區(qū)、“城中村”及周邊村莊改造和老工業(yè)用地土地用途置換，推進(jìn)中心城區(qū)土地有機(jī)更新。按照“因地制宜、突出特色、明確定位”的原則，加快城鎮(zhèn)土地整治，推進(jìn)各鎮(zhèn)駐地按城市社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城興鎮(zhèn)、置產(chǎn)興業(yè)，為農(nóng)民向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移拓寬空間。規(guī)范推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地整治，促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，逐步吸引整合周邊村向社區(qū)中心村集中。合理安排農(nóng)村社區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地，推進(jìn)畜禽養(yǎng)殖業(yè)和農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)居民就地就業(yè)、多元化增收。

3.3.6 建設(shè)“桃都”生態(tài)文明。肥城資源特產(chǎn)豐富，肥城桃馳名海內(nèi)外，被稱為“中國(guó)佛桃之鄉(xiāng)”。為保護(hù)肥桃這一獨(dú)有的寶貴資源，發(fā)揚(yáng)文化，要因地制宜加強(qiáng)土地生態(tài)整治，建設(shè)土地生態(tài)文明。平原區(qū)加強(qiáng)農(nóng)田林網(wǎng)、生態(tài)廊道、水系凈化建設(shè)，低山丘陵區(qū)繼續(xù)強(qiáng)化溝坡生態(tài)防護(hù)、水土流失治理，采煤塌陷區(qū)和礦山礦場(chǎng)突出生態(tài)恢復(fù)、漁糧或漁林結(jié)合構(gòu)建立體生態(tài)景觀，城鄉(xiāng)生產(chǎn)居住區(qū)推進(jìn)生態(tài)人居建設(shè)和生態(tài)景觀建設(shè)，注重歷史文化的傳承保護(hù)。

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Path Exploration, Empirical Characteristics and Future Trend of Land Consolidation at County Scale—Taking Feicheng City of Shandong Province as an Example

GAO Ming-xiu1,2, WANG Ai-ling1,2*

(1. National Engineering Laboratory for Efficient Utilization of Soil and Fertilizer, Tai’ an, Shandong 271018; 2. College of Resources and Environment, Shandong Agricultural University, Tai’ an, Shandong 271018)

The purpose of this study is to sum up experiences and concise characteristics to provide a basis for land consolidation (LC) at county scale, by having a comprehensive review of the historical path, exploration process, and by analyzing the situation and problems with Feicheng City, Shandong Province as an example. Field survey method, integrated methods of documentation and system analysis method were employed. The results indicate that: LC of Feicheng City has a long history, and the development of which has a firm foundation. In the new period, the standardization, scientific of LC was accompanied by the establishment and improvement of the institution and legal system. LC of Feicheng City achieved “three steering” of ideas and seven benefits, formed six experiences and four regional characteristics. In the future, LC should be geared to the needs of urban and rural integration, centre on the core of production, life and ecology closely, to renovate the ideas, integrate high technology, innovate the patterns, and enhance LC project quality. And the comprehensive function of LC should be exerted fully, to promote modern industrial integration and urban and rural development, by combining LC with land property transfer. It is concluded that Feicheng City’s LC is a microcosm of China, and the future trend vision of which can also provide reference for other regions.

Land consolidation; Path exploration; Empirical characteristics; Future trend

國(guó)土資源部土地整治中心“十二五”時(shí)期土地整治公眾參與評(píng)估項(xiàng)目(2015-01-11)；山東省自然科學(xué)基金項(xiàng)目(ZR2013DM006)；肥城市土地整治研究項(xiàng)目(20131201)。

高明秀(1971- )，男，山東青州人，副教授，博士，從事土地整治與農(nóng)村發(fā)展等研究。*通訊作者，教授，博士，從事土地整治、規(guī)劃及評(píng)價(jià)研究。

2015-11-18

S 28；F 320.2

A

0517-6611(2015)35-300-04