借鑒林業(yè)外資項目經(jīng)驗 扎實推進國家儲備林建設(shè)

查朝生

（安徽省速生豐產(chǎn)林項目辦公室，合肥 230001）

借鑒林業(yè)外資項目經(jīng)驗 扎實推進國家儲備林建設(shè)

查朝生

（安徽省速生豐產(chǎn)林項目辦公室，合肥 230001）

國家儲備林是國家借鑒糧食、石油等戰(zhàn)略資源儲備的通行模式，培育儲備國家急需的珍稀和大徑級立木資源。本文對林業(yè)外資項目所采用的尊重需求和經(jīng)營主體意愿進行科學(xué)設(shè)計，創(chuàng)新森林經(jīng)營方式，建立健全項目管理機制等,安徽省國家儲備林項目可借鑒的先進理念、技術(shù)及管理優(yōu)勢進行了探討，擬推動林業(yè)外資項目與國家儲備林建設(shè)相互融合，促進國家儲備林的建設(shè)質(zhì)量，實現(xiàn)國家儲備林的可持續(xù)利用；提出了相應(yīng)的保障措施及建議。

國家儲備林；林業(yè)外資項目；管理經(jīng)驗；保障措施

國家儲備林是指列入《國家儲備林樹種目錄》，由國家統(tǒng)一收儲、動用及輪換，具有一定規(guī)模和培育潛力的珍稀樹種及大徑級活立木資源。國家儲備林借鑒了糧食、石油等戰(zhàn)略資源儲備的通行模式，以契約式管理為基礎(chǔ)，以可查、可調(diào)、可控為目標(biāo)，實行代儲代管、動用輪換和動態(tài)監(jiān)測制度，培育儲備國家急需的珍稀和大徑級立木資源，是基于儲備理念與林木資源培育相融合的制度設(shè)計[1]。

2013年中央一號文件要求“加強國家木材戰(zhàn)略儲備基地建設(shè)”；2015年中央一號文件提出“建立國家用材林儲備制度”。在2015年全國林業(yè)廳局長會議上，國家林業(yè)局趙樹叢局長也提出：配合天然林保護，配套建立國家用材林儲備制度，筑牢維護國家生態(tài)安全的根本基礎(chǔ)。

建立國家儲備林制度是國家木材戰(zhàn)略儲備體系建設(shè)的核心和主體；是國家應(yīng)對木材安全的重大舉措；是適應(yīng)我國經(jīng)濟發(fā)展和人民生活水平提高，到2020年全面建成小康社會后對木材和生態(tài)環(huán)境提出更高要求的必然選擇；是建設(shè)生態(tài)林業(yè)民生林業(yè)的最佳契合點；是尊重林業(yè)發(fā)展規(guī)律的必然選擇。

國家林業(yè)局決定2014年在南方15個?。ㄊ?、區(qū)）首批劃定100萬hm2國家儲備林，安徽省位列其中，首批劃定國家儲備林入庫面積7.97萬hm2，其中：國家儲備林6.93萬hm2，后備林1.04萬hm2。

儲備林建設(shè)的首要環(huán)節(jié)是解決儲備資源從何而來的問題。結(jié)合安徽省情、林情，正處于中、近、成熟齡林，長勢旺盛且管理嚴(yán)格的世行貸款項目林，自然成為國家儲備林的重要資源基礎(chǔ)。儲備林的承儲主體可優(yōu)先考慮國有林場。2014年4月，國家林業(yè)局辦公室下發(fā)的《國家儲備林劃定辦法（試行）》提出，國家儲備林應(yīng)在自然條件優(yōu)越、交通便利、現(xiàn)有林資源豐富的區(qū)域劃定。劃定時，以技術(shù)力量雄厚、具有珍稀樹種和大徑級材培育經(jīng)驗的國有林場為主，納入財政預(yù)算及承擔(dān)國際貸款項目的國有林場優(yōu)先。國家正在推進的國有林場改革試點以及東北內(nèi)蒙古國有林區(qū)停止商業(yè)性采伐試點，就是要逐步擺脫以木材生產(chǎn)求生存的傳統(tǒng)發(fā)展模式，把國有林場的工作重點，轉(zhuǎn)到培育、保護和儲備森林資源上來[2]，成為國家儲備林建設(shè)的主體和生力軍。安徽省現(xiàn)有141個國有林場，林地面積達28萬hm2，森林蓄積量達1 643萬m3，這是開展儲備林建設(shè)的一支重要生力軍。

1 外資項目實施經(jīng)驗可資借鑒

世行、亞行等國際金融組織以及一些林業(yè)先進國政府及非政府組織，他們提供的是一種“優(yōu)惠資金+知識經(jīng)驗傳播+監(jiān)督管理”三結(jié)合的貸款[3]。林業(yè)利用外資貸款的過程，不只是一個融資、運用、還貸的資金流程，更重要的是一個利用這個知識銀行的平臺和智力資源，進行管理創(chuàng)新和制度創(chuàng)新的過程。外資項目帶給全省林業(yè)的不僅是資金上的支持，更重要的是思想觀念和科技進步的變革，促進了安徽林業(yè)從數(shù)量粗放型向效益集約型轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新了安徽林業(yè)的體制機制。

發(fā)揮林業(yè)外資項目在技術(shù)和管理方面的優(yōu)勢，推動林業(yè)外資項目與國家儲備林建設(shè)相互融合，促進國家儲備林的建設(shè)質(zhì)量，實現(xiàn)國家儲備林的可持續(xù)利用。

總結(jié)安徽林業(yè)外資項目的實施，筆者認(rèn)為可從以下幾方面加以借鑒。

1.1 堅持森林資源數(shù)量和質(zhì)量相結(jié)合，創(chuàng)新森林經(jīng)營方式，建立適宜于儲備林建設(shè)的現(xiàn)代森林經(jīng)營體系

根據(jù)國家林業(yè)局部署和安排，國家儲備林劃定以后的經(jīng)營主要有兩種方式，即現(xiàn)有林改培和中齡林撫育。對劃入國家儲備林的林分，分年度按計劃安排現(xiàn)有林改培；每隔數(shù)年安排中齡林森林撫育。

要積極借鑒國際上森林經(jīng)營的先進理念和技術(shù)，總結(jié)推廣項目區(qū)群眾創(chuàng)造出來的“營、造、管”經(jīng)營撫育的好經(jīng)驗、好做法，根據(jù)不同的立地條件、目的樹種和林分現(xiàn)狀，確定不同的培育技術(shù)措施，加強森林經(jīng)營管理，提升森林資源質(zhì)量，優(yōu)化樹種材種結(jié)構(gòu)，提高大徑級用材和珍稀樹種用材比例。充分利用人工措施和自然恢復(fù)的優(yōu)勢，將維護森林的生物多樣性與森林的木材生產(chǎn)結(jié)合起來。對人工林，要借鑒近自然林業(yè)經(jīng)營理念，圍繞目標(biāo)樹開展經(jīng)營活動。間伐時保留林中闊葉樹，同時對林下幼苗、幼樹進行適度撫育，促進生長，利用自然力，促進林分形成混交林、復(fù)層林、異齡林等穩(wěn)定的群落結(jié)構(gòu)；另外對“林窗”進行合理補植等，改變皆伐后再造林的傳統(tǒng)林業(yè)經(jīng)營模式。對天然林特別是地帶性森林群落，借鑒美國生態(tài)系統(tǒng)經(jīng)營理念，開展適應(yīng)性經(jīng)營[4]，確保各項經(jīng)營活動目標(biāo)明確、措施量化、實施具體、監(jiān)管有序，確保實施的科學(xué)性、效益性。

1.2 堅持尊重需求和經(jīng)營主體意愿，科學(xué)設(shè)計

世行和中德合作林業(yè)項目堅持“公開、平等、自愿”和“以人為本”、“自下而上”的參與式磋商規(guī)劃設(shè)計原則，打破項目準(zhǔn)備機構(gòu)閉門準(zhǔn)備的通常做法，充分尊重經(jīng)營主體的意愿，全程引入利益相關(guān)方參與，集體協(xié)商，共同確定項目活動等重大事項，確保每個潛在受益人有公平機會參與項目，而且他們的利益訴求在項目設(shè)計時可以得到充分體現(xiàn)，保證了項目受益群體的最大化[5]。

安徽省在劃定國家儲備林時就參照這種自下而上的參與式設(shè)計的做法，廣泛征詢基層單位群眾對國家儲備林劃定的意愿。省林業(yè)廳專門下發(fā)了《關(guān)于征詢參加國家儲備林建設(shè)意向的通知》，參加國家儲備林劃定的82個承儲主體均是自愿參加，相關(guān)縣（區(qū)）林業(yè)局均提交自愿劃定任務(wù)承諾函。同時，由承儲主體提出各自的劃定規(guī)模、建設(shè)模式以及樹種，使儲備林建設(shè)更具可操作性和執(zhí)行性。

1.3 堅持質(zhì)量第一，嚴(yán)格檢查監(jiān)督，精細化管理

質(zhì)量是效益的前提，更是項目成敗的關(guān)鍵。林業(yè)外資項目從最初的設(shè)計到最終的檢查驗收，每個環(huán)節(jié)都按照“質(zhì)量第一”的原則，實行全面的質(zhì)量管理，確保達到預(yù)期的目標(biāo)和效益。對于儲備林建設(shè)，要借鑒外資項目，建立起完整的質(zhì)量管理體系，對每個環(huán)節(jié)，每步工序都要制定具體的質(zhì)量指標(biāo)與要求，實施全面質(zhì)量管理。嚴(yán)格按照實施方案組織施工，遵循“施工前培訓(xùn)，施工中指導(dǎo)，施工后檢查驗收”的全方位技術(shù)管理，采取“分工序檢查驗收和分級檢查驗收”的質(zhì)量監(jiān)督，強化檢查指導(dǎo)[5]。

同時，借鑒世行項目“先墊付、驗收合格后再支付”的造林報賬辦法，以合同為前提，以憑證為基礎(chǔ)，以驗收結(jié)果為依據(jù)，采取分期拔付等方式，使資金撥付與造林成果真正掛鉤，確保資金的使用效率和安全性，強化對造林質(zhì)量的管理[6]，克服投資與效益脫節(jié)的弊端。

1.4 堅持科學(xué)管理，建立健全項目管理機制，提高林業(yè)整體管理水平

世行項目實施引入了林業(yè)集約化經(jīng)營思想，以及社區(qū)參與式造林、競爭性招標(biāo)、開放式管理、提款報賬制等項目運營方式，同時緊緊圍繞“質(zhì)量、效益”這個中心，探索出與國情、林情和發(fā)展需求相適應(yīng)的管理方法和機制，建立了組織、計劃、采購、質(zhì)量、資金、科技推廣與培訓(xùn)、環(huán)境保護、監(jiān)測與評價八大管理支持體系，及與之相配套的嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓芾磙k法，形成了系統(tǒng)化、標(biāo)準(zhǔn)化、制度化的具有我國特色的項目經(jīng)營管理體制，加快了全省林業(yè)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，極大地提高了林業(yè)整體經(jīng)營管理水平。

要掌握國家儲備林建設(shè)的特殊規(guī)律，掌握大徑級材培育的一般規(guī)律和立木儲備特殊性，建立完善科學(xué)的運行管理體制和機制，健全制度規(guī)范，明確工作方法。

1.5 堅持科技興林，強化科技推廣與培訓(xùn)

世行項目高度重視科技支撐，將其作為項目必不可分的子系統(tǒng)，與總體項目同步設(shè)計、同步實施和同步檢查，制訂了獨立的科技推廣培訓(xùn)計劃，建立了完善的科技推廣與培訓(xùn)體系，形成了計劃為導(dǎo)向、資金作保證、科研面向生產(chǎn)、生產(chǎn)依靠科研的“四位一體”的科技推廣與培訓(xùn)運行機制[7]。

要積極引進和借鑒國際先進的營造林技術(shù)和管理方法，進一步提高科技創(chuàng)新的意識，著力構(gòu)建林業(yè)適用技術(shù)推廣應(yīng)用體系，狠抓科技推廣培訓(xùn)，把科技興林落實到項目中去，充分發(fā)揮科技進步對項目建設(shè)的支撐和保障作用。

2 保障措施探討

2.1 實施資金扶持

作為社會公益事業(yè)，國家及各級政府應(yīng)增加國家儲備林的資金投入力度，如可以通過轉(zhuǎn)移支付方式，建立國家儲備林專項基金[8]，給予資金扶持，并納入地方財政預(yù)算，使之制度化、長期化。

2.2 加大政策扶持

儲備林與我國能源戰(zhàn)略儲備、糧食戰(zhàn)略儲備等一樣，既要嚴(yán)格接受國家宏觀調(diào)控管理，又要以市場需求為導(dǎo)向，滿足市場變化要求。既要保障林木資源戰(zhàn)略儲備的一定規(guī)模和相對穩(wěn)定性，又要適時調(diào)整，實現(xiàn)動態(tài)平衡[9]。要制定出臺國家儲備林優(yōu)惠扶助政策。要盡快完善森林資源補償制度，對提供林地和林木的所有者給予貸款、稅收等方面的優(yōu)惠政策和相應(yīng)的補償；應(yīng)以政策或法規(guī)的形式確定補償標(biāo)準(zhǔn)、采伐指標(biāo)、經(jīng)營者的權(quán)利和義務(wù)，使儲備林具有堅實的法律法規(guī)基礎(chǔ)。同時，推動實施森林資源的綠色核算，將儲備林的建設(shè)納入綠色GDP ，從而提高各級政府參與儲備林建沒的積極性。

正在安徽省范圍內(nèi)進行的林權(quán)制度改革，已完成確權(quán)發(fā)證面積353萬hm2，各項配套改革也在陸續(xù)出臺，必將極大地激活林業(yè)發(fā)展的潛力和活力，也為儲備林建設(shè)提供良好的政策支持。

2.3 完善多元投入

儲備林建設(shè)要近期走政府儲備為主、民間儲備為輔的路子，即以國有林場現(xiàn)有林分儲備為主，而集體林場及林業(yè)專業(yè)合作組織所擁有的林分輔助儲備。在申請財政投資的同時，更要廣泛宣傳、制定相應(yīng)激勵機制，積極引導(dǎo)和動員，吸引社會資金的注入。

同時國家要逐步加大對劃入國家儲備林林場的基礎(chǔ)設(shè)施投入，加大納入國家儲備林林場的水、電、油、路投入，支持建設(shè)國家儲備林與主干道連接路、營林作業(yè)道等。

2.4 加強科技支撐

近自然林業(yè)經(jīng)營理念及目標(biāo)樹培育的技術(shù)并不復(fù)雜，關(guān)鍵是將技術(shù)落到實處。林業(yè)主管部門要發(fā)揮科技推廣網(wǎng)絡(luò)和服務(wù)體系的作用，加強技術(shù)推廣示范，并通過培訓(xùn)與示范改變理念和管理來間接促進森林經(jīng)營。要針對森林可持續(xù)經(jīng)營的關(guān)鍵問題進行深入研究探索，增強林業(yè)發(fā)展的科技支撐力[10]。同時要加強生態(tài)公益林經(jīng)營利用方式的研究，在保障公益林生態(tài)效益和社會服務(wù)功能的前提下，發(fā)揮其更高層次的資源儲備的功能。

借鑒林業(yè)外資項目經(jīng)營理念，依托國有林場這支隊伍，將國家儲備林建設(shè)成國家得資源、社會得生態(tài)、林農(nóng)得實惠的示范工程，著力培育儲備一批樹種特色明顯、徑級大、結(jié)構(gòu)優(yōu)、品種多、單位面積蓄積量大的高價值林分，構(gòu)建長效穩(wěn)定的優(yōu)質(zhì)森林資源儲備。

[1]國家林業(yè)局速生豐產(chǎn)用材林基地建設(shè)工程管理辦公室.聚焦國家急需，扎實推進木材戰(zhàn)略儲備.中國綠色時報[N].2014-01-07（E01）.

[2]許傳德.關(guān)于建設(shè)國家木材戰(zhàn)略儲備基地幾個問題的探討.林業(yè)經(jīng)濟[J].2014，9:36-39.

[3]程鵬.要圍繞促進林業(yè)科學(xué)發(fā)展，毫不松懈地拓展國際合作.安徽林業(yè)[J].2010，4:8-11.

[4]劉安興.建議啟動林木資源戰(zhàn)略儲備.浙江林業(yè)[J]. 2006，11：8.

[5]董暉.關(guān)于深化我國林業(yè)世行合作的政策建議.林業(yè)經(jīng)濟[J].2011，11:41-45.

[6]許傳德，萬杰.林業(yè)利用國際金融組織貸款項目特點分析.林業(yè)經(jīng)濟[J].2012，2:37-38，45.

[7]萬杰，宮麗彥.林業(yè)利用國際金融組織貸款項目建設(shè)回顧與思考.林業(yè)經(jīng)濟[J].2011，5:76-84.

[8]王玉芳，孫悅.試論森林資源戰(zhàn)略儲備的途徑.林業(yè)經(jīng)濟[J]，2010，5:98-101.

[9]楊躍軍.林木資源戰(zhàn)略儲備的基本概念及建設(shè)思路.中南林業(yè)調(diào)查規(guī)劃[J].2007，26（3）：4-7.

[10]程鵬.森林可持續(xù)經(jīng)營在安徽的實踐與研究.中國林業(yè)[J]，2008，12B:8-9.

（責(zé)任編輯：楊婷婷）

Making Solid Progress in the Construction of the National Reserve Forest with Reference to the Experience in Foreign-funded Forestry Projects

ZHA Chaosheng
（Anhui Provincial Project Office for Fast-growing&High-yield Plantations，Hefei 23001，China）

The national reserve forest was established with reference to the common modes for strategic food and petroleum reserves to cultivate and store precious and rare large-timber standing tree resources in urgent need.This paper discussed the advanced concepts and advantages in techniques and management adopted in foreign-funded forestry projects which could provide reference for the national reserve forest project in Anhui Province including scientific design with emphasis on needs and wishes of operating entities，innovation of forest management modes，establishment and perfection of the project management mechanism in the hope of promoting the integration of the foreign-funded projects and the national reserve forest，improving the construction quality of the national reserve forest and realizing its sustainable utilization.Some relevant supporting measures and suggestions were put forward.

National reserve forest;Foreign-funded forestry projects;Management experience;Supporting measures

F326.2

A

2095-0152（2015）01-0054-04

2015-01-05

2015-02-01

查朝生（1978-），男，博士，高工，主要從事速豐林建設(shè)工程和林業(yè)外資項目的實施和管理工作。E-mail:zhacs@qq.com