高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理改革及預(yù)期效益——基于“負(fù)面清單”的管理理念

林曼峰

（福建江夏學(xué)院科研處，福建福州，350108）

一、研究背景

高校作為我國(guó)科研工作的重要力量，其主持的科研項(xiàng)目和獲得的科研經(jīng)費(fèi)都大幅度增長(zhǎng)。與此同時(shí)，高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理過(guò)程中暴露出的問(wèn)題也日益增長(zhǎng)，矛盾愈加突出，相關(guān)改革措施雖不斷出臺(tái)，但管理制度依然存在缺位、越位現(xiàn)象，科研經(jīng)費(fèi)的浪費(fèi)、沉淀、流失等問(wèn)題仍層出不窮，甚至間接造成了嚴(yán)重違法行為。如原工程院院士李寧等7名學(xué)者非法套取國(guó)家科研專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)事件，涉案資金逾2500萬(wàn)元。[1]巨額的科研經(jīng)費(fèi)被輕易套取，主因是涉案的專(zhuān)家學(xué)者自身學(xué)術(shù)道德滑坡、法律意識(shí)淡漠，但各高校及科研機(jī)構(gòu)對(duì)科研經(jīng)費(fèi)管理的疏失與漏洞也是造成經(jīng)費(fèi)弊案等學(xué)術(shù)腐敗行為層出不窮的制度原因，現(xiàn)有科研經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制存在的弊端，一是科研經(jīng)費(fèi)管理制度不完善；二是重立項(xiàng)管理但輕過(guò)程管理；三是科研經(jīng)費(fèi)支出普遍存在隨意、浪費(fèi)現(xiàn)象；四是缺少有效的監(jiān)督與評(píng)價(jià)機(jī)制。現(xiàn)有的懲治和糾偏措施都是“事后救濟(jì)”（Afterwards relief），治本之道乃是在體制機(jī)制方面切實(shí)加以改革。

十八屆三中全會(huì)以來(lái)，以《關(guān)于深化中央財(cái)政科技計(jì)劃管理改革方案》為代表的科研立項(xiàng)、經(jīng)費(fèi)管理、人才引進(jìn)等一系列涉及科研管理、科研創(chuàng)新的改革啟動(dòng)，[2]科研管理深度改革箭在弦上。在2015年“兩會(huì)”期間，科技管理體制改革成為熱門(mén)話(huà)題，部分代表、委員提出了包括借鑒“負(fù)面清單”模式在內(nèi)的科研經(jīng)費(fèi)管理改革思路，頗具探討價(jià)值。

“負(fù)面清單”（Negative list management）源于西方法律諺語(yǔ)“法不禁止皆自由”，即凡是法律沒(méi)有禁止的，均是允許的，這是一種旨在保障個(gè)體自治和自由的法理理念。[3]“負(fù)面清單”在我國(guó)引起關(guān)注，肇因于中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)探索的成功經(jīng)驗(yàn)，上海自貿(mào)區(qū)的《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施》是典型的“負(fù)面清單”管理法規(guī)，它明確列出自貿(mào)區(qū)禁止哪些行為、關(guān)閉哪些領(lǐng)域，除了清單上的禁區(qū)，其他相關(guān)活動(dòng)都是許可的，真正做到了“法不禁止皆自由”[4]。

上海自貿(mào)區(qū)成功引入“負(fù)面清單”模式以來(lái)，我國(guó)學(xué)界對(duì)于“負(fù)面清單”管理理念的探討開(kāi)始增多，其中大多是從國(guó)際貿(mào)易、政府治理等角度進(jìn)行探討。從高?？蒲泄芾斫嵌妊芯俊柏?fù)面清單”模式的，僅有王新香一篇論著，該文從整個(gè)高?？蒲泄芾眢w制機(jī)制的角度入手，認(rèn)為引入負(fù)面清單后，在激發(fā)科研工作者的積極性和活力、提高科研的質(zhì)量等方面將產(chǎn)生明顯促進(jìn)作用。[5]從高校改革、科研經(jīng)費(fèi)改革角度探討“負(fù)面清單”模式的則多見(jiàn)諸于一些學(xué)者在媒體上的發(fā)聲，如錢(qián)峰在接受《中國(guó)科學(xué)報(bào)》專(zhuān)訪(fǎng)時(shí)指出的“高教改革可設(shè)負(fù)面清單”[6]，又如馮俊在多個(gè)媒體上呼吁的“用負(fù)面清單管理科研經(jīng)費(fèi)”[7]等。

隨著理論研究的不斷深入，我國(guó)部分地區(qū)、領(lǐng)域、行業(yè)相繼嘗試運(yùn)用“負(fù)面清單”理念進(jìn)行管理模式改革?，F(xiàn)有的相關(guān)探討對(duì)于高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理引入負(fù)面清單模式進(jìn)行改革的思路具有很好的參考價(jià)值。筆者認(rèn)為科研經(jīng)費(fèi)管理制度改革可以借鑒“負(fù)面清單”的思路進(jìn)行思考，以求教于同仁。

二、“負(fù)面清單”用于高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理的技術(shù)路線(xiàn)

作為科研成果最多、產(chǎn)學(xué)研結(jié)合最深、科研人員聚集度最高的高等院校，在新常態(tài)下深化科研經(jīng)費(fèi)管理制度改革，借鑒“負(fù)面清單”模式，其技術(shù)路線(xiàn)可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行設(shè)計(jì)：

（一）嵌入于高等院校綜合改革的頂層設(shè)計(jì)

從結(jié)構(gòu)層面看，新常態(tài)要求深化改革。高等院校綜合改革的重要內(nèi)容之一，就是要切實(shí)弱化高校的行政化色彩?！秶?guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》明確指出，教育主管部門(mén)要制定取消高校行政級(jí)別的“時(shí)間表”，使高校職能部門(mén)“回歸為學(xué)術(shù)服務(wù)的地位”。[8]在高等學(xué)校內(nèi)部，高等學(xué)校職能部門(mén)的行政權(quán)力同樣要弱化，要與院系和科研組織之間理順?lè)止ず献麝P(guān)系，職能部門(mén)干預(yù)學(xué)術(shù)研究的權(quán)力要弱化，為學(xué)術(shù)研究服務(wù)的意識(shí)和功能要增強(qiáng)，這些都是高校綜合改革的重要內(nèi)容。具體落實(shí)到高?？蒲薪?jīng)費(fèi)的管理而言，“負(fù)面清單”管理理念與限制學(xué)校職能部門(mén)行政權(quán)力的改革思路是不謀而合的。如第一批向教育部提出大學(xué)章程核準(zhǔn)申請(qǐng)的中國(guó)人民大學(xué)、東南大學(xué)等6所高校，都在章程設(shè)計(jì)中體現(xiàn)了“負(fù)面清單”“權(quán)力清單”的頂層設(shè)計(jì)思路，以章程作為現(xiàn)代大學(xué)制度體系建設(shè)的核心，促進(jìn)高校管理體制改革。這些學(xué)校的章程明確了學(xué)校和二級(jí)單位各自在學(xué)校治理中的職責(zé)、權(quán)利及義務(wù)，限制校級(jí)行政權(quán)力，促進(jìn)管、辦分離，貫徹“教授治學(xué)、民主辦學(xué)”的現(xiàn)代大學(xué)制度。[9]

因此高?？蒲薪?jīng)費(fèi)的“負(fù)面清單”管理模式的一系列制度設(shè)計(jì)應(yīng)結(jié)合各院校綜合改革緊密開(kāi)展，一方面使“負(fù)面清單”成為深入推進(jìn)綜合改革的重要舉措，另一方面也使綜合改革形成的“大學(xué)章程”（University charter）等法規(guī)性文件為鞏固和完善“負(fù)面清單”管理模式保駕護(hù)航。

（二）簡(jiǎn)化科研經(jīng)費(fèi)管理的基層運(yùn)作

從管理層面看，新常態(tài)需要簡(jiǎn)政放權(quán)。根據(jù)“負(fù)面清單”管理理念，高校的科研經(jīng)費(fèi)管理有關(guān)規(guī)定應(yīng)旨在明確“科研經(jīng)費(fèi)不能干什么”，而不應(yīng)具體規(guī)定“科研經(jīng)費(fèi)能干什么”。為此，對(duì)于科研經(jīng)費(fèi)的申請(qǐng)者、使用者，職能部門(mén)主管應(yīng)本著“法不禁止皆自由”的原則激活思路、放開(kāi)手腳、鼓勵(lì)創(chuàng)新，對(duì)于明確違法違規(guī)違紀(jì)的科研行為、科研程序、科研領(lǐng)域列出清單，明令禁止，其余“開(kāi)放視界”，應(yīng)允許經(jīng)費(fèi)的申請(qǐng)者去探索，這樣才符合現(xiàn)代大學(xué)制度“形成以學(xué)術(shù)權(quán)力為本的高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)”[10]的要求。與我國(guó)現(xiàn)行的強(qiáng)調(diào)“事前審批”的管理模式不同，科研經(jīng)費(fèi)管理辦法的簡(jiǎn)化，重點(diǎn)在于簡(jiǎn)化申報(bào)審批環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)“寬進(jìn)”。以簡(jiǎn)化小額項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)報(bào)銷(xiāo)手續(xù)為例，高校可對(duì)基礎(chǔ)性研究小額資助項(xiàng)目提取間接費(fèi)用后，實(shí)行“包干使用”，待項(xiàng)目結(jié)題時(shí)，負(fù)責(zé)人提供經(jīng)費(fèi)使用清單及說(shuō)明，經(jīng)院系主要領(lǐng)導(dǎo)審核后提交學(xué)校財(cái)務(wù)處走報(bào)銷(xiāo)程序。

但應(yīng)該注意的是，在審批階段顯得“寬松、放任”的“負(fù)面清單”管理模式，注重的是事中監(jiān)管和事后審計(jì)，對(duì)于“嚴(yán)出”的要求沒(méi)有改變?！柏?fù)面清單”雖未嚴(yán)格規(guī)定科研經(jīng)費(fèi)必須作何用途，但項(xiàng)目負(fù)責(zé)人至少應(yīng)該證明所申請(qǐng)的科研經(jīng)費(fèi)使用計(jì)劃對(duì)于該研究的相關(guān)性和必要性，學(xué)校有關(guān)職能部門(mén)亦應(yīng)進(jìn)行檢查，以確保所申請(qǐng)的科研經(jīng)費(fèi)不被使用在與科研項(xiàng)目無(wú)關(guān)的方面?！柏?fù)面清單”模式下基層科研經(jīng)費(fèi)運(yùn)作模式的變化可見(jiàn)表1：

表1 “負(fù)面清單”模式下基層科研經(jīng)費(fèi)運(yùn)作模式的變化

（三）建立穩(wěn)定的科研項(xiàng)目資金建卡制度

從執(zhí)行層面看，新常態(tài)注重管理優(yōu)化?！柏?fù)面清單”注重管理過(guò)程的中期和后期環(huán)節(jié)，發(fā)達(dá)國(guó)家不少高?；凇柏?fù)面清單”管理理念，實(shí)行了科研項(xiàng)目“資金專(zhuān)用卡”（Funds dedicated card）等資金建卡制度和相應(yīng)的財(cái)務(wù)報(bào)告制度，這一制度強(qiáng)化了科研經(jīng)費(fèi)事中監(jiān)管和事后審計(jì)的重要手段，與“負(fù)面清單”管理理念是相適應(yīng)的?？蒲许?xiàng)目資金建卡制度，通常是將科研項(xiàng)目的申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)劃撥至項(xiàng)目資金專(zhuān)用卡內(nèi)，資金專(zhuān)用卡由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人保管和使用。項(xiàng)目研究過(guò)程中，使用專(zhuān)用卡進(jìn)行研究，開(kāi)支通常不必再走報(bào)銷(xiāo)手續(xù)，這是資金建卡制度的一大便利。

以青島大學(xué)為例，學(xué)?？蒲邪l(fā)展基金由財(cái)務(wù)處建卡，經(jīng)費(fèi)撥付由財(cái)務(wù)處根據(jù)科研處縱、橫向科研經(jīng)費(fèi)分配單辦理。項(xiàng)目結(jié)題卡由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人持科研處辦卡通知單到財(cái)務(wù)處辦理，轉(zhuǎn)入項(xiàng)目結(jié)題卡的科研業(yè)務(wù)費(fèi)由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人持原項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)卡、項(xiàng)目結(jié)題卡和科研處經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)入通知單到財(cái)務(wù)處辦理，同時(shí)注銷(xiāo)原項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)卡。[11]在這一制度下，課題組科研發(fā)展基金經(jīng)費(fèi)開(kāi)支由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人簽批，所有經(jīng)過(guò)項(xiàng)目專(zhuān)用卡支出的金額，必須進(jìn)行詳細(xì)記錄和賬目留存，由財(cái)務(wù)處和科研處監(jiān)督。由于管理部門(mén)也會(huì)建立相關(guān)監(jiān)控系統(tǒng)，在后臺(tái)信息收集和分析各個(gè)項(xiàng)目的開(kāi)支細(xì)則，以強(qiáng)化事中監(jiān)管。依托與資金專(zhuān)用卡相適應(yīng)的財(cái)務(wù)報(bào)告制度，還能夠加強(qiáng)對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的審計(jì)，防止項(xiàng)目負(fù)責(zé)人挪用和濫用科研經(jīng)費(fèi)。高校依托科研項(xiàng)目資金建卡制度，能夠有效加強(qiáng)對(duì)各類(lèi)科研基金的監(jiān)管、監(jiān)督、監(jiān)察，真正做到寬嚴(yán)相濟(jì)，既放松審批、鼓勵(lì)創(chuàng)新，又嚴(yán)把審計(jì)、保證效率。

（四）優(yōu)化科研成果評(píng)價(jià)與激勵(lì)機(jī)制

從動(dòng)力層面看，新常態(tài)強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。“負(fù)面清單”管理模式是“結(jié)果導(dǎo)向型”（Resultsoriented）的制度，它不但注重過(guò)程，更注重結(jié)果。它的最終目的是鼓勵(lì)產(chǎn)出、鼓勵(lì)成果、鼓勵(lì)創(chuàng)新。高校按照“負(fù)面清單”的管理理念進(jìn)行技術(shù)路線(xiàn)設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)根據(jù)科研項(xiàng)目的不同性質(zhì)和類(lèi)型，進(jìn)行多元資助和靈活管理，并實(shí)行“最終成果獎(jiǎng)勵(lì)制”。高校職能部門(mén)對(duì)于各項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的使用評(píng)價(jià)，主要應(yīng)看其能否產(chǎn)生優(yōu)秀成果，而非拘泥于具體使用環(huán)節(jié)的所謂“嚴(yán)格性”“規(guī)范性”?？茖W(xué)是第一生產(chǎn)力，人則是科學(xué)生產(chǎn)的第一生產(chǎn)要素。為了鼓勵(lì)科技創(chuàng)新，應(yīng)牢牢把握“人”這一最關(guān)鍵的因素，科研經(jīng)費(fèi)的投入和獎(jiǎng)勵(lì)應(yīng)該做到“以人為本”，而不是“以物為本”。

例如，可將所有財(cái)政經(jīng)費(fèi)類(lèi)課題、國(guó)有控股企業(yè)委托課題的勞務(wù)費(fèi)提高到項(xiàng)目總金額的50%左右，并安排一定比例的績(jī)效支出，主要用于統(tǒng)籌本課題科研人員的績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)。勞務(wù)費(fèi)原則上不應(yīng)違背國(guó)家社科基金課題等明確規(guī)定的部分，績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)以不超過(guò)課題經(jīng)費(fèi)總額的10%為宜。通過(guò)科研經(jīng)費(fèi)績(jī)效支出增加人力資本補(bǔ)償，使經(jīng)費(fèi)投入與科研產(chǎn)出相掛鉤，提高科研人員的積極性。對(duì)于已結(jié)題并產(chǎn)生優(yōu)秀成果的科研團(tuán)隊(duì)，科研經(jīng)費(fèi)可以直接與研究人員對(duì)接，而避免通過(guò)復(fù)雜的審批報(bào)銷(xiāo)手續(xù)進(jìn)行無(wú)意義的“為走程序而走程序”。

三、基于“負(fù)面清單”理念的科研經(jīng)費(fèi)管理預(yù)期效益

（一）有序規(guī)避“事前審批”模式的負(fù)面效應(yīng)

多數(shù)高校當(dāng)前實(shí)行的過(guò)分注重“事前審批”（Prior approval）的科研經(jīng)費(fèi)管理模式客觀上導(dǎo)致部分科研人員違規(guī)使用科研經(jīng)費(fèi)，造成諸多弊端。采用“負(fù)面清單”模式進(jìn)行管理后，科研經(jīng)費(fèi)可以真正做到結(jié)果導(dǎo)向，有序規(guī)避現(xiàn)行模式造成的諸多負(fù)面效應(yīng)。一是避免捏造預(yù)算，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人不必為了通過(guò)繁雜的申報(bào)環(huán)節(jié)和呆板的比例控制而去順應(yīng)“游戲規(guī)則”進(jìn)行編制預(yù)算的捏造，真正實(shí)現(xiàn)以成果產(chǎn)出為導(dǎo)向科學(xué)合理規(guī)劃預(yù)算。二是避免資金沉淀，不合理的項(xiàng)目預(yù)算將會(huì)造成不可行或可行性很低的項(xiàng)目開(kāi)支，真正“用在刀刃上”的開(kāi)支卻難以報(bào)銷(xiāo)，從而出現(xiàn)“資金躺在文件里睡覺(jué)”的情況。三是避免突擊花錢(qián)，主管部門(mén)對(duì)于項(xiàng)目資金通常有“限時(shí)使用、逾期收回”的規(guī)定，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人不得不突擊花錢(qián)，將科研經(jīng)費(fèi)浪費(fèi)在政策允許、但對(duì)研究項(xiàng)目沒(méi)有實(shí)際意義的支出上。四是避免經(jīng)費(fèi)濫用，“負(fù)面清單”注重事后審計(jì)，有利于確保清單上所列“禁區(qū)”得到嚴(yán)格維護(hù)，凡是“越界”的開(kāi)支皆不予支持，并嚴(yán)格問(wèn)責(zé)?？偠灾?，“負(fù)面清單”模式鼓勵(lì)任何不違反基本的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度規(guī)定的、真正服務(wù)于研究項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)投入方向，鼓勵(lì)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人自主決定和支配科研經(jīng)費(fèi)的支出。

（二）有效激發(fā)科研項(xiàng)目的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)力

鼓勵(lì)自由、創(chuàng)新，是實(shí)行“負(fù)面清單”模式的最重要旨趣，高校對(duì)科研經(jīng)費(fèi)管理實(shí)行“負(fù)面清單”模式，可以有效激發(fā)科研工作者的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)力。從選題環(huán)節(jié)看，注重“事前審批”的科研經(jīng)費(fèi)管理模式客觀上導(dǎo)致項(xiàng)目負(fù)責(zé)人過(guò)分注重選題、迎合政策熱點(diǎn)選題、照搬上級(jí)文件選題。“負(fù)面清單”管理模式有助于高校科研工作者真正立足于課題需要、結(jié)合個(gè)人研究專(zhuān)長(zhǎng)、服務(wù)具體研究計(jì)劃進(jìn)行選題和項(xiàng)目設(shè)計(jì)。除了清單上列出的“禁區(qū)”，如違反黨紀(jì)國(guó)法、違背倫理道德的，其他領(lǐng)域均可以進(jìn)行研究，且不必顧慮所選范圍“不熱”“不夠講政治”而被“槍斃”，因?yàn)椤柏?fù)面清單”模式大大簡(jiǎn)化和放松了審批環(huán)節(jié)。從考核環(huán)節(jié)看，“正面清單”旨在規(guī)定研究項(xiàng)目需要產(chǎn)生若干數(shù)量、若干類(lèi)型、若干層次的研究成果，既帶來(lái)了較大的科研壓力，又框定了研究成果的形式，使項(xiàng)目負(fù)責(zé)人過(guò)分注重成果產(chǎn)出的數(shù)量和速度，而“負(fù)面清單”的考核方式將大為靈活，除了列出層次過(guò)低的、偏題離題的、違反法紀(jì)的成果以外，其余均可以考核驗(yàn)收，并注重成果的質(zhì)量，真正做到鼓勵(lì)創(chuàng)新。

（三）有力推進(jìn)新常態(tài)下現(xiàn)代大學(xué)制度的構(gòu)建

全面深化改革和全面推進(jìn)依法治國(guó)這兩大方針落實(shí)在高校層面，就是要大力推進(jìn)高校綜合改革、落實(shí)《大學(xué)章程》建設(shè)，真正構(gòu)建起現(xiàn)代大學(xué)制度?！柏?fù)面清單”管理理念和現(xiàn)代大學(xué)制度構(gòu)建過(guò)程中避免大學(xué)行政化、避免行政權(quán)力干涉學(xué)術(shù)權(quán)力的改革方向是相呼應(yīng)的。高校學(xué)術(shù)研究的“法不禁止皆自由”固然需要行政權(quán)力的自我限制、自我約束，但是“法無(wú)授權(quán)不可為”與“法不禁止皆自由”并不是先行后效的關(guān)系，而是相輔相成、互為因果的?！柏?fù)面清單”的實(shí)施既是依法（章程）治校的結(jié)果，又是推進(jìn)高等院校綜合改革、構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度的有力抓手。在新常態(tài)下，深化高等院校綜合改革離不開(kāi)“負(fù)面清單”管理模式、依法（章程）治校離不開(kāi)“負(fù)面清單”管理思路。

四、結(jié)語(yǔ)

基于“負(fù)面清單”管理理念對(duì)高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理模式及相關(guān)制度進(jìn)行改革后，現(xiàn)有的科研經(jīng)費(fèi)管理在操作層面上將會(huì)進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，淡化審批、注重監(jiān)管、獎(jiǎng)勵(lì)創(chuàng)新，將會(huì)對(duì)高校的科研工作產(chǎn)生明顯的正面效益。推進(jìn)現(xiàn)代大學(xué)制度的構(gòu)建，“負(fù)面清單”是必經(jīng)之路、必要環(huán)節(jié)。

[1] 中共科學(xué)技術(shù)部黨組. 關(guān)于巡視整改情況的通報(bào)［EB/OL］. ［2014-10-10］.http://www.most.gov.cn/kjbgz/201410/t20141009_116056.htm.

[2] 中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院. 關(guān)于深化中央財(cái)政科技計(jì)劃（專(zhuān)項(xiàng)、基金等）管理改革方案的通知[Z]. 國(guó)發(fā)〔2014〕64號(hào). 2014-12-03.

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