國內(nèi)外應(yīng)對氣候變化立法研究進展

劉海濤，楊 潔

(1.北京市氣候中心，北京 100089；2.北京市氣象臺，北京 100089)

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國內(nèi)外應(yīng)對氣候變化立法研究進展

劉海濤1，楊 潔2

(1.北京市氣候中心，北京 100089；2.北京市氣象臺，北京 100089)

為了積極應(yīng)對氣候變化，促進低碳經(jīng)濟發(fā)展，分析了當(dāng)前應(yīng)對氣候變化立法方面的研究進展，認(rèn)為盡管取得了一定進展，但現(xiàn)有法律既不能滿足我國氣候外交的需求，也不足以擔(dān)當(dāng)氣候治理的重任，我國還缺乏系統(tǒng)性專門性的應(yīng)對氣候變化法律。為了應(yīng)對氣候變化的挑戰(zhàn)，必須充分整合國內(nèi)外應(yīng)對氣候變化立法方面的科技資源，以保證我國氣候外交和氣候治理戰(zhàn)略的科學(xué)性。

應(yīng)對氣候變化立法；氣候變化；法律體系；可持續(xù)發(fā)展

1 研究背景

IPCC報告指出在過去的一百年間，全球氣候變化以顯著變暖為主要特征，而且預(yù)計未來全球?qū)⒊掷m(xù)變暖，還認(rèn)為近百年導(dǎo)致全球變暖的主要原因是人類燃燒化石燃料排放的大量溫室氣體[1]；報告認(rèn)為未來極端天氣氣候事件頻率會增加，會給人類社會造成破壞性影響，因而需要全世界共同控制溫室氣體排放，以實現(xiàn)人類社會的可持續(xù)發(fā)展[1]。

目前氣候變化已從一個科學(xué)問題演變成為一個蘊含著激烈的資源爭奪、經(jīng)濟競爭和國際博弈的復(fù)雜問題。鑒于氣候變化成因的復(fù)雜性及其影響的長期性，減緩和適應(yīng)氣候變化也是一個復(fù)雜而漫長的過程，需要通過立法這種社會關(guān)系調(diào)整的長效制度，對全社會的行為進行長期的規(guī)范。立法的重要性還在于是落實國際協(xié)議的制度保障。為減緩和適應(yīng)氣候變化，國際社會通過持久而艱苦的談判，先后締結(jié)了“聯(lián)合國氣候變化框架公約”以及“京都議定書”等公約，確立了應(yīng)對氣候變化的國際法律制度框架[2-7]。歐美等發(fā)達國家已實現(xiàn)了從氣候政策宣告向應(yīng)對氣候變化立法的轉(zhuǎn)變，目前正處在以立法來減排的階段，呈現(xiàn)出以國家行動與地方行動并重的趨勢[2,5,6,8,9]。

對我國來說，妥善應(yīng)對氣候變化既是挑戰(zhàn)也是機遇，無論是促進國內(nèi)低碳經(jīng)濟發(fā)展抑或是參與國際氣候外交談判，推動立法都是極為必要的措施。一方面，中國是世界上最大的發(fā)展中國家，資源匱乏，尚未完成工業(yè)化和城市化，國內(nèi)各地區(qū)發(fā)展不平衡，近一個世紀(jì)以來顯著的氣候變化嚴(yán)重影響了我國脆弱的生態(tài)環(huán)境，因而加快應(yīng)對氣候變化立法也是保障我國可持續(xù)發(fā)展的迫切需要；另一方面，我國已成為居世界首位的碳排放大國，未來必將面臨強大的國際減排談判壓力，推動我國應(yīng)對氣候變化立法，有助于建立負(fù)責(zé)任的大國形象，取得道義優(yōu)勢和制度優(yōu)勢，贏得氣候外交的主動權(quán)。研究認(rèn)為氣候變化立法不足在一定程度上嚴(yán)重制約了我國減排戰(zhàn)略的實施[10]，因此應(yīng)當(dāng)基于基本國情，借鑒其他國家的經(jīng)驗教訓(xùn)，全面地系統(tǒng)地對國內(nèi)外應(yīng)對氣候變化立法進行研究，以促進建立完善我國應(yīng)對氣候變化的法律體系[11]。

2 國外應(yīng)對氣候變化立法現(xiàn)狀

近年來國際上應(yīng)對氣候變化行動呈現(xiàn)出減緩與適應(yīng)并重、向立法轉(zhuǎn)變、國家與地方行動并重的趨勢[12-14]，加強氣候變化立法制度建設(shè)，已成為世界各國氣候治理的主流。應(yīng)對氣候變化立法主要有兩種模式：一是以英國和日本為代表的專項立法，一是以歐盟大部分國家和美國為代表的分散立法[5,6,8,9,11,15-22]。

日本在應(yīng)對氣候變化立法問題上已經(jīng)形成了比較完備的應(yīng)對氣候變化的法律體系[23]，值得我國借鑒。日本通過的《地球溫暖化對策推進法》是世界上第一部應(yīng)對氣候變化的專門性法律[24,25]，此后日本還先后頒布了《促進新能源利用的特別措施法》、《新能源利用特別措施法》等法律[25,26]。目前日本已構(gòu)建了由“氣候變化基本法”為主，由節(jié)約能源法、新能源利用法、碳排放法等組成的系統(tǒng)性的法律體系[18,23,25]。英國也是較早采用立法手段來積極應(yīng)對氣候變化的國家之一，英國的《氣候變化法案》是世界上第一部以立法強制減排的法律[5,19,27]，制定了明確的長期減排目標(biāo)[19,27]。

除英國以外的歐盟其他成員國大多沒有專門性的應(yīng)對氣候變化立法，主要執(zhí)行的是歐盟議會通過的包括《可再生能源指令》、《歐盟排放權(quán)交易機制修正案》等法律在內(nèi)的“能源氣候一攬子計劃”[28,29]。在應(yīng)對氣候變化法律的推動下，德國的再生能源利用比重逐年穩(wěn)步上升，目前德國的經(jīng)濟發(fā)展與能源利用增長基本無關(guān)聯(lián)，取得了經(jīng)濟發(fā)展和資源環(huán)境保護的雙贏[28,29]。氣候變化立法也是目前美國立法領(lǐng)域備受關(guān)注的議題，美國的態(tài)度也逐漸朝著積極應(yīng)對氣候變化的方向轉(zhuǎn)變[30-34]，由民主黨領(lǐng)導(dǎo)的國會基于其政治理念更是傾向于促進氣候變化立法[30-34]。雖然目前美國還沒有氣候變化專項立法，但《能源政策法》、《清潔空氣法》、以及《清潔能源安全法》等法律的一些條文，體現(xiàn)了氣候變化立法的要求，共同組成了美國應(yīng)對氣候變化立法體系[21,33-36]，由此可見美國的氣候變化立法表現(xiàn)出典型的分散型立法模式。此外，蘇格蘭、新西蘭、澳大利亞等國家也在探索通過立法來應(yīng)對氣候變化[8,37]。

應(yīng)當(dāng)看到歐美等國通過立法的方式達到減排目標(biāo)，不單純是針對氣候外交談判的壓力，更根本的考慮是以此為契機，從國家發(fā)展戰(zhàn)略的高度出發(fā)，為突破能源對國家發(fā)展的制約發(fā)展新能源經(jīng)濟和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展服務(wù)，也為鞏固在全球的地位服務(wù)[21]。歐美等發(fā)達國家氣候變化立法不僅達到了減排以及保護國家能源安全的目的，而且還推動了國內(nèi)新能源經(jīng)濟發(fā)展和促進了就業(yè)，既反映了氣候外交談判對國內(nèi)氣候變化立法的深刻影響，也是國內(nèi)不同利益集團在氣候變化問題上的激烈博弈的結(jié)果[21]。

研究還發(fā)現(xiàn)，只有在地方政府的積極參與下應(yīng)對氣候變化行動才能取得實效，在某些情況下地方政府甚至可以發(fā)揮更重要的推動作用[8,38,39]。鑒于氣候變化問題已從原來的環(huán)境問題逐漸演變?yōu)橐粋€全球性公共話題，在國際氣候外交談判中，不同的國家集團基于各自的利益訴求，充滿了尖銳矛盾和激烈斗爭，國家層面的應(yīng)對氣候變化行動也容易受到諸多約束，而某些情況下地方政府的行動則更為自由[21,30,33,34,36]。比如美國各州不僅開展州際合作，共同制定減排目標(biāo)以及共同建立碳市場，一些州甚至與其他國家簽署雙邊碳交易計劃協(xié)議[21,30,36]；在美國政府并未簽署《京都議定書》，認(rèn)為限制了美國溫室氣體排放，不符合美國利益的情況下，加利福尼亞州議會甚至通過了《全球溫室效應(yīng)治理法案》，規(guī)定了強制性的減排義務(wù)[21,30,33-36]。上述國家的立法現(xiàn)狀，為我國積極推進應(yīng)對氣候變化立法提供了有益的借鑒。

3 我國應(yīng)對氣候變化立法進展

我國應(yīng)對氣候變化的法律制度建設(shè)經(jīng)歷了逐步發(fā)展的過程。雖然中國屬于自愿減排的發(fā)展中國家，但是我國基于“共同有區(qū)別的責(zé)任”原則以及嚴(yán)重的環(huán)境污染沖擊以及資源壓力，一直積極致力于調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、提高資源效率。目前我國雖然尚未制定專門的應(yīng)對氣候變化的法律，也未建立完備的應(yīng)對氣候變化的法律體系，但是也開展了一些卓有成效的立法工作，一些相關(guān)的條文分散在其他法律之中[10,16,40]。

自從制定了《環(huán)境保護法》之后，我國先后制訂了《循環(huán)經(jīng)濟促進法》、《清潔生產(chǎn)促進法》、《大氣污染防治法》等法律，此外，還專門制定了控制能源消耗的《煤炭法》、《礦產(chǎn)資源法》以及《海洋環(huán)境保護法》等法律，迄今為止已經(jīng)制定了30余部資源環(huán)境類法律[15,41-43]。這些法律規(guī)范受制于客觀歷史條件限制，主要側(cè)重于資源開發(fā)利用保護目標(biāo)，比如已實施的《節(jié)約能源法》和《可再生能源法》以及正在制定的《能源法》，雖然與氣候變化密切相關(guān)，由于立法目的等客觀原因，明顯缺乏應(yīng)對氣候變化的基本原則等方面的詳細(xì)指導(dǎo)條文，而只局限于資源保護利用等方面。

一些研究認(rèn)為，我國氣候變化立法應(yīng)從國際法國內(nèi)化以及地方氣候變化立法等重點著手[44,45]。從2007年以來，我國地方政府應(yīng)對氣候變化立法行動進入快車道，先后出臺了《新疆維吾爾自治區(qū)應(yīng)對氣候變化實施方案》、《河北省應(yīng)對氣候變化實施方案》、《深圳經(jīng)濟特區(qū)碳排放管理若干規(guī)定》等地方性法規(guī)[15,16,36]。近年來，我國青海、黑龍江、四川等地在應(yīng)對氣候變化立法方面也做了有益嘗試：《青海省應(yīng)對氣候變化辦法》已于2010年正式實施，成為我國首部地方應(yīng)對氣候變化法規(guī)；山西省于2011年實施了《山西省應(yīng)對氣候變化辦法》，明確規(guī)定了將碳排放強度納入各級政府和企業(yè)的責(zé)任制考核評價體系。以上這些地方性應(yīng)對氣候變化立法實踐，為在國家層面上應(yīng)對氣候變化立法提供了實踐基礎(chǔ)。但是這些地方性法規(guī)既沒有國家層面的法律體系作為生態(tài)支撐，也缺乏長遠(yuǎn)的把這些法規(guī)納入法律體系的制度性引導(dǎo)[15,16,36]?？偟膩碚f，除了少數(shù)幾個省份之外，我國當(dāng)前的地方行動大多還只是政策宣告，缺乏具體的可操作的條文規(guī)定[16,41,42]。

為了解決我國目前氣候變化立法制度性保障問題，十一屆全國人大常委會通過的《全國人大常委會關(guān)于積極應(yīng)對氣候變化的決議》，提出要為應(yīng)對氣候變化提供堅實的法律制度保障，比如提出把加強應(yīng)對氣候變化立法納入國家層面立法工作議程以及出臺配套法律法規(guī)等措施[15,16]。近年來在有關(guān)部門協(xié)調(diào)下，根據(jù)開門立法和民主立法的原則，多個研究單位受委托起草立法。例如由中國社會科學(xué)院、中國科學(xué)院和中國政法大學(xué)等單位各自起草的《氣候變化應(yīng)對法(建議稿)》陸續(xù)提交給國家發(fā)改委征求意見。這些建議稿內(nèi)容包括了氣候變化應(yīng)對的職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)、氣候變化的減緩措施等方面的內(nèi)容，這也標(biāo)志著應(yīng)對氣候變化立法工作在國家層面的實質(zhì)性啟動。

由以上分析可見，我國與美國的境況相似，在應(yīng)對氣候變化立法方面缺乏一部“氣候變化基本法”[10,15,40-43]。與美國不同的是，除了欠缺“氣候變化基本法”之外，我國一些現(xiàn)有法律如《電力法》、《氣象法》等也由于立法年代過久而導(dǎo)致很多條文急需修訂，而與氣候變化密切相關(guān)的專項法律也由于各種原因沒有出臺。研究認(rèn)為，在應(yīng)對氣候變化方面，盡管我國取得了初步的成就，我國的應(yīng)對氣候變化立法還處在起步階段：還缺乏系統(tǒng)性、專門性的氣候變化立法[44-47]，現(xiàn)有法律仍然不能滿足我國所承擔(dān)的國際義務(wù)，不足以擔(dān)當(dāng)減排的重任[4,10-11,15-16,41-42,48-49]；現(xiàn)有的法律法規(guī)僅限于原則性的宣告，缺乏具體的可操作性的明確規(guī)定；應(yīng)對氣候變化立法仍存在專業(yè)人才嚴(yán)重匱乏、研究資源各自為戰(zhàn)、公眾應(yīng)對氣候變化意識落后以及相關(guān)部門職責(zé)不清等制約[16,41-43]。總之，我國需要通過制定新法和修改現(xiàn)有法律條文來建立我國應(yīng)對氣候變化的法律體系[4,49,50]。

4 結(jié)語

總體上來看，制定專項氣候變化法是當(dāng)前應(yīng)對氣候變化的國際趨勢。盡管我國取得了初步的成就，我國的應(yīng)對氣候變化立法還處在起步階段，還缺乏系統(tǒng)性、專門性的氣候變化立法?，F(xiàn)有的法律法規(guī)僅限于原則性的宣告，缺乏具體的可操作性的明確規(guī)定，現(xiàn)有法律既不能滿足我國所承擔(dān)的氣候外交國際義務(wù)，也不足以擔(dān)當(dāng)發(fā)展低碳經(jīng)濟的制度保障重任。從研究領(lǐng)域上來看，應(yīng)對氣候變化立法是一個涉及資源環(huán)境、氣候變化、政治、經(jīng)濟、法律、社會等諸多學(xué)科的綜合性、前沿性課題，我國需要借鑒國際應(yīng)對氣候變化立法的先進經(jīng)驗，積極整合國內(nèi)外應(yīng)對氣候變化立法方面的研究資源，運用系統(tǒng)論研究方法，進行多領(lǐng)域、多學(xué)科交叉研究，以保證我國氣候治理和氣候外交戰(zhàn)略的科學(xué)性，實現(xiàn)應(yīng)對氣候變化的系統(tǒng)性的立法防治。

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Research Progress on Climate Adaptation Legislation

LIU Hai-tao1，YANG Jie2

(1. Beijing Municipal Climate Center, Beijing 100089; 2. Beijing Meteorological Observatory, Beijing 100089)

In order to actively respond to climate change, promote the development of low carbon economy, research advances of climate adaptation legislation were analyzed. Although great achievements have been made, the existing law can't meet our country's international obligations to assume the responsibility to address climate change and the development of low carbon economy. In general climate change legislation is still lack of systematic, specific law in China. In order to ensure the scientific nature of China's climate change strategy and policy, governments at all levels in China especially the meteorological departments should actively participate in the formulation of laws and fully integrate domestic research resources on legislation to address climate change, thus making it possible to be a think tank of government decision-making.

Climate adaptation legislation; Climate change; Legal system; Sustainable development

公益性行業(yè)科研專項(GYHY201306033)。

劉海濤(1971-)，男，江蘇徐州人，高級工程師，博士，從事氣候變化研究。

2014-11-13

S-9

A

0517-6611(2015)02-341-03