小產(chǎn)權(quán)房問題：負效應、成因及其治理

李 俊，李云新

（中南財經(jīng)政法大學 公共管理學院，湖北 武漢 430073）

一、引 言

小產(chǎn)權(quán)房即建設(shè)在集體土地之上并向城市居民出售的住房，它是隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進而發(fā)展起來的，最先產(chǎn)生于東部沿海地區(qū)，后來被有意或無意地擴展到了全國［1］。小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)主要集中在城市周邊、城鄉(xiāng)結(jié)合部、風景區(qū)、開發(fā)區(qū)等經(jīng)濟相對較發(fā)達的地區(qū)，其開發(fā)方式一般有三種：一是農(nóng)村居民或者村集體自行進行小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)；二是農(nóng)村居民或村集體聯(lián)合開發(fā)商進行小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)；三是農(nóng)村居民或村集體出讓集體土地后由開發(fā)商獨自進行房地產(chǎn)開發(fā)［2］。這些以不同開發(fā)方式建立起來的小產(chǎn)權(quán)房多屬于自發(fā)建設(shè)行為，并沒有經(jīng)過政府部門審批。當然也有相當一部分通過了地方政府的審批，并且取得了由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府頒發(fā)的產(chǎn)權(quán)證書，但是這些小產(chǎn)權(quán)房大部分是以舊城改造、城中村改造、合村并鎮(zhèn)、新農(nóng)村建設(shè)等名義通過審批的［3］。建成的小產(chǎn)權(quán)房一般是作為普通住宅出售，也有相當一部分被建成了高級住宅區(qū)或者別墅群。然而小產(chǎn)權(quán)房在我國并不合法，其建設(shè)和交易是中央政府明令禁止的。雖然小產(chǎn)權(quán)房在擴大房屋供應、抑制房價惡性膨脹、解決城市居民住房問題方面產(chǎn)生了某種積極的影響，并在一定程度上打破了國家對土地的壟斷，增加了農(nóng)民的收入，但小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)帶來的負面影響也是顯而易見的。筆者認為我們不能只看到小產(chǎn)權(quán)房“好”的一面，更應具備憂患意識，對小產(chǎn)權(quán)房的本質(zhì)有一個清晰的認識，看到其消極的一面。

二、小產(chǎn)權(quán)房的負效應

（一）失地農(nóng)民增多，影響社會穩(wěn)定

目前，我國正處于城市化加速推進階段，城市用地需求旺盛，房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展如日中天，房地產(chǎn)投資成為了“高收益高回報”的代名詞。小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)使得農(nóng)民也加入土地開發(fā)的行列，一些農(nóng)民受利益驅(qū)動在自己承包的集體土地上進行房地產(chǎn)開發(fā)。從短期看，小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)確實能給農(nóng)民帶來豐厚的回報，但是從長遠看，作為土地上的附著物——房屋的轉(zhuǎn)讓，必然意味著農(nóng)民手中土地的轉(zhuǎn)讓，因為房屋不可能離開土地而存在。小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)使農(nóng)民獲得了一時的地利，卻失去了賴以生存的土地。雖然現(xiàn)在農(nóng)民對土地的依賴程度有所降低，但土地仍舊是農(nóng)民最后的生存保障。在勞動技能單一的情況下，失地農(nóng)民往往很難在城市立足，沒有土地作為生計的保障，一旦地利被分享殆盡，這些失地農(nóng)民很可能就會淪為城市中的難民。在中國這樣一個農(nóng)業(yè)人口聚集的國家，土地就是整個社會的穩(wěn)定器。一旦農(nóng)民失去土地，并淪為流離失所的難民，就勢必會打破現(xiàn)有的社會秩序，影響社會的穩(wěn)定。

（二）耕地大量流失，威脅國家糧食安全

小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)主體以農(nóng)民和村集體為主，以城市發(fā)展需求為直接導向，土地的使用具有很強的隨意性，并沒有經(jīng)過嚴格的土地規(guī)劃，也沒有充分考慮土地的性質(zhì)和用途。只要能夠帶來更高的收益，耕地隨時都有可能被用來進行小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)。事實上，耕地作為一種具有明顯比較優(yōu)勢的優(yōu)質(zhì)的土地資源，在失去政策監(jiān)管的情況下與其他類型的土地相比更容易成為建設(shè)用地。在我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)值較低的情況下，單純依靠土地產(chǎn)出已很難滿足農(nóng)村家庭正常發(fā)展需要。因此，小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)帶來的高收益高回報無疑對持有土地的農(nóng)民具有巨大的吸引力。如果不對小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)行為進行遏制，任由市場價值規(guī)律發(fā)揮作用，勢必會導致農(nóng)村耕地的大量流失，最終使得低產(chǎn)出和低附加值的農(nóng)業(yè)逐漸被邊緣化，耕地、農(nóng)業(yè)資本以及勞動力等生產(chǎn)要素大量流向房地產(chǎn)行業(yè)，加劇農(nóng)業(yè)發(fā)展的滯后。從價值角度看，耕地轉(zhuǎn)化為建筑用地確實實現(xiàn)了土地的巨額增值，但是從國家戰(zhàn)略角度看，這種耕地的無序轉(zhuǎn)化必然會導致農(nóng)業(yè)的萎縮，威脅國家糧食安全。

（三）暗藏潛在風險，合法權(quán)益無保障

合法性之爭只是小產(chǎn)權(quán)房面臨的爭議之一，另外一個爭議的焦點就是產(chǎn)權(quán)之爭。由于小產(chǎn)權(quán)房是建設(shè)在集體土地之上的，無法獲得國家正式頒發(fā)的房屋產(chǎn)權(quán)證。雖然有部分小產(chǎn)權(quán)房在地方政府支持下取得了鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)證書，但鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)證是由地方政府自行制作頒發(fā)的并不具備法律效力，也不被國家法律所認可，這就使得房屋的產(chǎn)權(quán)變得很不清晰。李長健等人更為直接地指出小產(chǎn)權(quán)其實根本就沒有產(chǎn)權(quán)［4］。此外，小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)沒有經(jīng)過國家的安全檢查、質(zhì)量監(jiān)督和工程驗收，開發(fā)商的資質(zhì)也沒有經(jīng)過國家的嚴格審查，因此這樣的小產(chǎn)權(quán)房在安全質(zhì)量上沒有根本保障。同時，小產(chǎn)權(quán)房的非法性使小產(chǎn)權(quán)房購買者的合法權(quán)益也很難得到法律的保護，不僅房屋買賣合同的有效性得不到法律認可，且賣房者隨時可以毀約（北京宋莊“畫家村案”①就是一個很好的例子），房屋在處分、轉(zhuǎn)讓、過戶、繼承等方面的權(quán)利也無法實現(xiàn)，因此，對于購房者來說購買小產(chǎn)權(quán)房存在巨大的潛在風險。

（四）助長“僥幸”心理，損害法制公信力

小產(chǎn)權(quán)房一直處于國家政策的灰色地帶，長期游走在法律的邊緣。雖然從未被國家法律所承認，但是有關(guān)小產(chǎn)權(quán)房合法化的呼聲從未停止。如果放任小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展，甚至把小產(chǎn)權(quán)房合法化，勢必會助長利益既得者的僥幸心理和投機心理，因為很多小產(chǎn)權(quán)房就是在僥幸心理的基礎(chǔ)上建立起來的。小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)者與購買者不僅對其合法性存在僥幸心理，而且對小產(chǎn)權(quán)房的從輕處罰存在僥幸心理，對小產(chǎn)權(quán)房懲罰不到自己頭上也存在僥幸心理。允許小產(chǎn)權(quán)房的存在是對違法行為的放任，讓那些投機分子在小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)過程中獲得不正當利益的意圖有了實現(xiàn)的可能，這種情形釋放出的是一種法治不嚴的信號，容易使大家在法律面前產(chǎn)生“撐死膽大的，餓死膽小”的僥幸心理和投機心理。并且小產(chǎn)權(quán)房的合法化還會產(chǎn)生一種“只要呼聲足夠大就沒有什么不合法”的不良示范效應，這樣容易誘使大家通過公然對抗法律的方式來獲取不正當?shù)睦妫：撕戏ㄅc不合法之間的界線，為不合法行為向合法行為轉(zhuǎn)變提供了一條暴力通道，降低了法律的權(quán)威，削弱了法制的公信力。這些都將構(gòu)成我國社會主義法制建設(shè)的障礙，不利于我國社會主義法制建設(shè)的開展。

（五）打亂城市規(guī)劃，增加城建成本

城市的有序發(fā)展離不開政府的規(guī)劃，在我國城市的功能分區(qū)和擴張都必須嚴格按照地方政府的規(guī)劃進行。這樣一方面可以避免城市功能分區(qū)在空間上的重疊，減少重復建設(shè)所造成的資源浪費；另一方面也可以避免城市的盲目擴張，促進城市向集約型的方向發(fā)展。小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)并沒有得到國家有關(guān)部門的批準，也沒有被納入城市的發(fā)展規(guī)劃，更沒有在城市發(fā)展的過程中進行備案。它的出現(xiàn)不僅會打亂原有的城市發(fā)展規(guī)劃，擾亂城市功能分區(qū)，而且還會阻礙新的城市發(fā)展規(guī)劃形成。如果我們?nèi)耘f按照原有城市規(guī)劃以及功能分區(qū)推進城市化建設(shè)就必須對小產(chǎn)權(quán)房進行拆遷。雖然小產(chǎn)權(quán)房不受法律的保護，拆遷成本相對較低，但小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)與出售仍會帶來一系列問題，大幅增加了未來城市擴張過程中的城建成本。同時，小產(chǎn)權(quán)房作為新建的住房，在接下來的城市擴張過程中就要拆遷，這樣反復地“建了拆-拆了建”也給社會資源帶來了巨大的浪費。

相比較而言，小產(chǎn)權(quán)房的積極作用則主要體現(xiàn)在壓低房價、解決城市居民住房問題、打破國家對土地的壟斷以及增加農(nóng)民收入等方面。對比小產(chǎn)權(quán)房影響的兩個方面，我們可以發(fā)現(xiàn)，小產(chǎn)權(quán)房的積極作用主要體現(xiàn)在眼前的短期利益，而其消極影響更多地體現(xiàn)在對未來的長期利益損害。因此，在小產(chǎn)權(quán)房問題的認識上我們應該更為全面和客觀。其實小產(chǎn)權(quán)房的消極影響還包括對人們心理上的沖擊，小產(chǎn)權(quán)房的存在是對不法行為的縱容，它“破壞了整個社會的公平，加劇了整個社會的心態(tài)失衡”［5］。

三、小產(chǎn)權(quán)房問題的成因

為何在國家反復強調(diào)小產(chǎn)權(quán)房違法，并相繼出臺政策清理整頓小產(chǎn)權(quán)房的情況下，小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)、供應、銷售依然火爆，人們購買小產(chǎn)權(quán)房的熱情依然有增無減。究其原因，從根本上說是源于我國的城鄉(xiāng)二元土地制度［3］，但這只是小產(chǎn)權(quán)房問題出現(xiàn)的原因之一。造成小產(chǎn)權(quán)房無視開發(fā)、建設(shè)和購買風險以及國家禁令大量出現(xiàn)的原因還在于它迎合了人們的需求，能夠在一定程度上解決現(xiàn)實的問題，而且符合各方的利益訴求，有利于不同利益主體間形成利益合謀，同時制度的模糊性也為小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展提供了一定空間。

（一）城鄉(xiāng)二元土地制度：同地不同價，同地不同權(quán)

我國城鄉(xiāng)二元土地制度的主要特征體現(xiàn)在城市土地歸國家所有，農(nóng)村土地歸集體所有，兩者雖然同是土地公有制，但是卻存在明顯的同地不同權(quán)、同地不同價現(xiàn)象。同地不同權(quán)主要體現(xiàn)在土地的所有權(quán)、使用權(quán)和處置權(quán)三個方面。憲法賦予了國有土地所有者對其土地擁有全部產(chǎn)權(quán)，包括占有權(quán)、處置權(quán)、使用權(quán)、剩余索取權(quán)等，而且國有土地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、抵押、出租給任何合法的經(jīng)濟主體。但集體土地所有者只有名義上的所有權(quán)，不能買賣其土地，其使用權(quán)也僅限于集體成員內(nèi)部，不能抵押和轉(zhuǎn)讓給集體組織之外的成員。農(nóng)村集體土地要進行房地產(chǎn)開發(fā)首先必須經(jīng)過國家的征地環(huán)節(jié)將其轉(zhuǎn)換為國有土地，否則開發(fā)出來的房屋視為小產(chǎn)權(quán)房，不受法律保護。同地不同價則主要體現(xiàn)在國家征收集體土地價格和國家出讓建設(shè)用地價格之間的巨大剪刀差。由于房地產(chǎn)項目只能在國有土地上開發(fā)，集體土地要進行房地產(chǎn)開發(fā)，必須經(jīng)過國家的征地環(huán)節(jié)。同一塊地如果是集體土地，在國家土地征收過程中其價格是農(nóng)村征地補償?shù)膬r格，即該土地的價格是按土地的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出進行計算的；如果經(jīng)過國家土地征收轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋刂?，其價格就是城市建設(shè)用地的價格。兩者之間的價格相差近十倍，甚至更高。對于農(nóng)村居民來說，與其等著國家低價征地還不如自己進行小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)。從制度經(jīng)濟學的角度來說，小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生和發(fā)展其實就是一種不良制度激勵的間接結(jié)果，沒有城鄉(xiāng)二元土地制度的差異，就不會存在小產(chǎn)權(quán)房的問題。

（二）經(jīng)濟利益的驅(qū)使：違法共識與利益合謀

對開發(fā)商來說，相對于城市商品房開發(fā)，小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)過程中既不用繳納土地出讓金，也不用繳納其他相關(guān)費用，開發(fā)成本低；對地方政府（尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）來說，小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)不僅可以提高居民消費水平，拉動當?shù)胤康禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展，起到招商引資的效果，更可以取得良好政績；對于農(nóng)民和村集體來說，無論是自行開發(fā)，還是聯(lián)合地方政府或開發(fā)商進行小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)，其分享到的土地增值收益都遠高于國家征地補償；對于城市居民以及低收入人群來說，小產(chǎn)權(quán)房與同地段的城市商品房相比存在明顯的價格優(yōu)勢，購買小產(chǎn)權(quán)房可以滿足他們的住房需求（如果不買小產(chǎn)權(quán)房，他們可能根本買不起房）。正因為小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)符合房地產(chǎn)開發(fā)商的逐利需要、地方政府的政績需要、村集體發(fā)展壯大的需要、農(nóng)民增收致富的需要以及購房者低價購房的需要，才使得小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)變得暢通無阻。其“產(chǎn)—供—銷”過程的本質(zhì)是不同階層的人們基于共同利益訴求在集體土地的開發(fā)過程中，在“法不責眾”的心理暗示下形成的一種違法共識。這種違法共識不僅刺激了集體違法行為的產(chǎn)生，而且強化了人們“法不責眾”的心理。有關(guān)小產(chǎn)權(quán)房合法化的呼吁，則是各利益主體在違法共識的基礎(chǔ)上產(chǎn)生了違法行為之后，為了維護共同利益而自發(fā)形成的一種利益合謀。

（三）商品房供需矛盾尖銳：房價虛高與購房壓力

改革開放以來，尤其是進入21世紀以后，我國的城市化速度明顯加快，城市房地產(chǎn)行業(yè)得到了空前發(fā)展，但也帶來了房地產(chǎn)市場供需矛盾尖銳、城市房價虛高等問題。由于城市土地和房屋相對于城市的用地需求以及源源不斷涌入城市的流動人口來說是一種稀缺資源，在城市土地面積以及住房供應總量不變的情況下，城市用地需求的增加，有住房需求的人口大量涌入，勢必會加劇房地產(chǎn)需求市場的競爭，引起土地的過快增值以及房價的畸形上漲。根據(jù)全國房產(chǎn)市場數(shù)據(jù)中心發(fā)布的《全國城市房價排行榜》顯示，2014年5月份北京、上海的平均房價均在每平米3萬元以上，其中北京為37 541元/m2，上海為30 176元/m2；而廣州、武漢的平均房價也分別達到了17 794元/m2、9 301元/m2②。虛高的房價不僅給進城務工人員在城市定居帶來了沉重負擔，也給城市的中低收入人群購房帶來了巨大壓力，使得很多人可能工作一輩子都無法在城市買房。而小產(chǎn)權(quán)房作為一種既存在法律風險，同時也蘊含著轉(zhuǎn)正機遇的低價房源，自然成為了眾人追捧的對象。

（四）相關(guān)法律法規(guī)不完善：違法行為難界定

按照我國《憲法》規(guī)定，我國的土地分為國有土地和集體土地，并且憲法對集體土地的使用權(quán)并未加以限制。然而，國務院頒布的《中華人民共和國土地管理法》對集體土地的使用權(quán)又提出了要求，規(guī)定農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。按照國務院在1993施行的《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口可以在集體所有的土地上建設(shè)住宅。然而1999年國務院又發(fā)布了《國務院辦公廳關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴禁炒賣土地的通知》，規(guī)定農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅。由此可見，我們國家的法律法規(guī)之間存在明顯的前后矛盾。即便目前關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房合法性存在巨大爭議，國家也沒有廢棄或重新修訂《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》。雖然2007年之后國家?guī)状蟛块T前后密集出臺了明確小產(chǎn)權(quán)房違法違規(guī)的政策，使得小產(chǎn)權(quán)房違法違規(guī)的性質(zhì)深入人心，但不可否認國家法律法規(guī)之間的自相矛盾，確實給小產(chǎn)權(quán)房的違法認定帶來了困難，也給民眾造成了困擾和誤導，而法律法規(guī)之間的自相矛盾也給投機者提供了一定的違法空間。

（五）地方政府監(jiān)管不嚴：違法行為被默許

早在上個世紀90年代，北京、上海等一線城市就出現(xiàn)了小產(chǎn)權(quán)房，但地方政府并沒有對小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)進行干涉，更沒有對小產(chǎn)權(quán)房進行整治。很多地方政府為了發(fā)展經(jīng)濟，繁榮房地產(chǎn)市場，甚至與村集體和開發(fā)商聯(lián)合開發(fā)小產(chǎn)權(quán)房，并給小產(chǎn)權(quán)房頒發(fā)由鄉(xiāng)政府自行制作的產(chǎn)權(quán)證書，而縣級及縣級以上地方政府對鄉(xiāng)政府自行制作產(chǎn)權(quán)證書的違法行為也并未加以制止。受此影響，很多地方也開始默許小產(chǎn)權(quán)房存在。進入21世紀以后，雖然有一些專家學者對小產(chǎn)權(quán)房的風險進行了提示，但并沒有引起人們的重視。直到北京宋莊“畫家村案”的發(fā)生，小產(chǎn)權(quán)房才逐漸進入公眾視野。隨后國務院發(fā)布了《國務院辦公廳關(guān)于嚴格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》，明令禁止小產(chǎn)權(quán)房的交易，國土資源部也開始在全國對小產(chǎn)權(quán)房進行摸底。但在此過程中政府并沒有給出具體的處置辦法，正在開發(fā)建設(shè)中的小產(chǎn)權(quán)房也并未得到有效制止。相反，一些地方政府的頒證確權(quán)工作和學術(shù)界對小產(chǎn)權(quán)房的討論，還引起了人們對小產(chǎn)權(quán)房合法化的猜想。

四、小產(chǎn)權(quán)房的治理之道

小產(chǎn)權(quán)房問題的產(chǎn)生是各種因素綜合作用的結(jié)果，其牽涉的利益主體相當廣泛，而且小產(chǎn)權(quán)房的存在規(guī)模相當龐大，存在形式也多種多樣，違法程度、占用土地類型各不相同，人們購買小產(chǎn)權(quán)房的用途也不盡相同，這就使得小產(chǎn)權(quán)房的處置變得異常復雜。根據(jù)一些非官方的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，目前我國的小產(chǎn)權(quán)房面積有可能已經(jīng)達到了60億平方米的規(guī)模，相當于中國房地產(chǎn)業(yè)近十年來的開發(fā)總量，有些城市小產(chǎn)權(quán)房的面積差不多占到了城市總建筑面積的一半③。面對規(guī)模如此龐大、情況如此復雜的小產(chǎn)權(quán)房治理困境必須從宏觀和微觀兩個層面來加強對小產(chǎn)權(quán)房的治理。

從宏觀層面上來說，首先，必須突破體制上的障礙，從根本上改變城鄉(xiāng)二元土地制度。清晰界定集體土地的所有權(quán)，讓村集體成為集體土地真正的所有者并由他們來決定集體土地的最終用途，允許集體土地在不違反土地規(guī)劃的前提下在市場上自由流動。這樣才能從根本上改變城鄉(xiāng)土地“同地不同價，同地不同權(quán)”的不合理現(xiàn)象。其次，健全有關(guān)集體土地開發(fā)利用的相關(guān)法律法規(guī)，理順土地使用過程中法律關(guān)系。目前造成我國小產(chǎn)權(quán)房的治理困境原因既有法律缺失，也有法律的自相矛盾。其中《憲法》有關(guān)集體土地的使用就存在明顯的缺失，《中華人民共和國土地管理法》對集體土地的使用限制就與《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》相矛盾。因此，我們有必要在《憲法》中對集體土地的使用做出說明，并把憲法的精神貫徹到等其他層次的法律文件中去，理順不同層級法律法規(guī)之間的關(guān)系，給小產(chǎn)權(quán)房一個合理的定位。最后，必須破除既得利益集團，加強土地監(jiān)管，建立完善的住房供應體系與社會保障體系。小產(chǎn)權(quán)房的治理最大障礙在于已經(jīng)形成的利益集團，要清理小產(chǎn)權(quán)房，加強對土地的監(jiān)管，就必須破除和瓦解這些利益集團。從住房開發(fā)方面來說，必須完善住房的供應體系，縮小城市商品房跟小產(chǎn)權(quán)房之間的價格差距，讓合法的商品房成為市場上驅(qū)逐小產(chǎn)權(quán)房的主力軍。從住房需求的滿足方面來說，必須建立健全的社會保障體系，擴大廉租房、公租房、經(jīng)濟適用房等保障性住房的供給，降低城市低收入人群對小產(chǎn)權(quán)房的依賴，減少高風險條件下人們對小產(chǎn)權(quán)房的需求，進而從根本上遏制小產(chǎn)權(quán)房的擴張。

從微觀層面看，筆者在結(jié)合我國小產(chǎn)權(quán)房實際情況基礎(chǔ)上認為面對規(guī)模如此龐大、情況如此復雜的小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)狀，我們認為首先必須對小產(chǎn)權(quán)房進行分類，捋清思路，然后再采用分類管理的辦法來加強對小產(chǎn)權(quán)房的治理。以下是針對不同類型小產(chǎn)權(quán)房的不同處理辦法：

（一）正在開發(fā)但尚未建成的小產(chǎn)權(quán)房

即刻停止小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)建設(shè)，對于已經(jīng)建成的部分建筑物應當立即予以拆除，并恢復土地原貌。同時，加大小產(chǎn)權(quán)房違法理念的宣傳，強化違建小產(chǎn)權(quán)房的處罰力度，明確對小產(chǎn)權(quán)房違法必究的態(tài)度，確保小產(chǎn)權(quán)房的規(guī)模不再擴大，在控制小產(chǎn)權(quán)房存量的基礎(chǔ)上對已建成的小產(chǎn)權(quán)房進行清理。

（二）已經(jīng)建成且已對外出售的小產(chǎn)權(quán)房

根據(jù)其房屋的規(guī)模、質(zhì)量、占用土地的類型以及是否符合土地規(guī)劃等，進行分類處理。具體辦法是：對于建設(shè)在耕地上或者嚴重違反土地規(guī)劃、住房質(zhì)量存在明顯瑕疵的小產(chǎn)權(quán)房，堅決予以拆除，房屋出讓方應退還購房者房款，同時對土地進行復墾或恢復土地的原有用途；對于建設(shè)在集體建設(shè)用地（不含宅基地）或者未利用土地之上的小產(chǎn)權(quán)房，如果房屋的質(zhì)量符合要求，且與國家的土地規(guī)劃不沖突，應當在補交相關(guān)稅費以及土地出讓金之后，由國家頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證，準許其合法化。

（三）已經(jīng)建成但尚未對外出售的小產(chǎn)權(quán)房

及時制止小產(chǎn)權(quán)房的銷售，對于建設(shè)在耕地之上、質(zhì)量不合格或不符合土地規(guī)劃的應當予以拆除，并恢復土地原貌。而對于建設(shè)在集體建設(shè)用地（不含宅基地）或者未利用土地之上，質(zhì)量符合要求且不與國家土地規(guī)劃相沖突的小產(chǎn)權(quán)房，應當由國家統(tǒng)一征收后轉(zhuǎn)化為保障性住房。

（四）建設(shè)在宅基地上的小產(chǎn)權(quán)房

筆者認為宅基地是國家分配給農(nóng)村居民的一種福利，專供農(nóng)村居民建房使用。雖然土地所有權(quán)由集體行使，但房屋的所有權(quán)應該由個人完全支配，并享有完整的用益物權(quán)，包括對房屋的買賣、轉(zhuǎn)讓、擔保和抵押。建設(shè)在宅基地上的小產(chǎn)權(quán)房不適合由國家征收轉(zhuǎn)化為保障性住房。在“典賣”④的前提下保護宅基地上小產(chǎn)權(quán)房的觀點顯然過于理想化［8］。解除購房合同或者改購房合同為租賃合同［9］，不僅不能清晰界定產(chǎn)權(quán)，相反還會帶來新的問題，并不具備可操作性。最好的辦法是直接將其納入產(chǎn)權(quán)房的范圍，與城市住房供應體系并軌，允許其自由買賣。

五、結(jié) 語

隨著社會實踐的發(fā)展，針對小產(chǎn)權(quán)房的研究也在不斷推進。在小產(chǎn)權(quán)房剛剛興起的時候，人們關(guān)注更多的是什么叫小產(chǎn)權(quán)房；隨著小產(chǎn)權(quán)房的增多以及小產(chǎn)權(quán)房規(guī)模的擴大，因小產(chǎn)權(quán)房而產(chǎn)生的社會矛盾增多，人們開始把目光轉(zhuǎn)向?qū)π‘a(chǎn)權(quán)房的影響及其復雜性的研究；而國家明確表示要加強對小產(chǎn)權(quán)房的管理，全面叫停小產(chǎn)權(quán)房，并對部分小產(chǎn)權(quán)房進行拆除，則直接刺激了學術(shù)界對小產(chǎn)權(quán)房治理辦法的研究。雖然理論和實踐都在向著縱深的方向發(fā)展，但因小產(chǎn)權(quán)房而產(chǎn)生的矛盾與沖突仍然沒有得到有效的化解，小產(chǎn)權(quán)房的拆違與轉(zhuǎn)正工作仍然步履維艱。如何化解小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)與整治過程中的矛盾與沖突，依然是擺在我們面前的重大難題，也是今后很長一段時間需要重點研究的方向。但是不管在以后的研究和實踐過程中我們對小產(chǎn)權(quán)房做出怎樣的制度設(shè)計與安排，都必須充分考慮到各方的利益訴求以及可能給市場和社會帶來的沖擊，盡可能在現(xiàn)有的法律制度框架內(nèi)消化存量小產(chǎn)權(quán)房，并嚴格控制新增小產(chǎn)權(quán)房數(shù)量，防止違法事實不斷增加給社會主義法制建設(shè)帶來不可逆轉(zhuǎn)的影響。

注 釋

①畫家村案：2002年畫家李玉蘭從畫家村農(nóng)民馬海濤手中以4.5萬元購得一套農(nóng)民房，五年后房屋面臨拆遷，在巨額拆遷補償款面前，農(nóng)民馬海濤不惜違約討房。最后經(jīng)過多次官司認定房屋買賣合同無效，畫家李玉蘭被迫從農(nóng)民房中搬出，并累計從馬海濤處獲得28萬元賠償款。

②數(shù)據(jù)來源：http://www.cityhouse.cn/default/forsalerank.html全國城市房價排行榜。

③數(shù)據(jù)來源：http://www.66law.cn/topics/xcqfzxzz/小產(chǎn)權(quán)房最新政策。

④典賣，宋代又稱“活賣”，即通過讓度物的使用權(quán)收取部分利益而保留回贖權(quán)的一種交易方式。用以維護典權(quán)人的利益。

［1］ 陳武元.“小產(chǎn)權(quán)房”路在何方?［J］.農(nóng)村經(jīng)濟，2008，（3）：11-12.

［2］ 程浩.小產(chǎn)權(quán)房發(fā)展現(xiàn)狀及其成因分析［J］.經(jīng)濟與社會發(fā)展，2009，（2）：51-56.

［3］ 程浩.中國小產(chǎn)權(quán)房：現(xiàn)狀、成因與問題［J］.中共中央黨校學報，2009，（2）：62-67.

［4］ 李長健，阮曉毅，張磊.和諧語境下農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房規(guī)制問題研究——以民生利益為探究視角［J］.中國農(nóng)業(yè)大學學報:社會科學版，2008，（2）：163-169.

［5］ 曲蘇閩.對小產(chǎn)權(quán)房問題的法律思考［J］.中國土地科學，2011，（12）：22-27.

［6］ 胡傳景.從“小產(chǎn)權(quán)房”談農(nóng)村建設(shè)用地自由流轉(zhuǎn)制度［J］.國土資源，2008，（4）：36-39.

［7］ 劉江濤，張波.小產(chǎn)權(quán)房的影響，產(chǎn)生根源與整治對策初探［J］.中國房地產(chǎn)金融，2008，（3）：20-24.

［8］ 李顯冬，蔡曉儀.清理小產(chǎn)權(quán)房的法律路徑分析［J］.行政管理改革，2012，（9）：56-61.

［9］ 于毅.標本兼治:論小產(chǎn)權(quán)房問題的解決路徑［J］.農(nóng)村經(jīng)濟，2009，（12）：17-21.