管理主義在行政管理中的歷史發(fā)展

石小石

（中國地質(zhì)大學(xué)（北京）土地科學(xué)技術(shù)學(xué)院，北京 100083）

一、管理主義的內(nèi)涵

18世紀末至19世紀上半葉的英國工業(yè)革命使大工業(yè)生產(chǎn)過程逐漸普遍化，一時間，效率被視作社會進步的原動力，而大型組織中的協(xié)調(diào)問題以及效率問題亟待解決。管理主義（Managerialism）正是在此背景下形成于私人部門。

雖然管理主義的現(xiàn)象久已有之，但直至1911年，弗里德里克·泰勒（Frederick W Taylor）提出了科學(xué)管理理論，管理主義才成為一套特定的價值體系。此后，各色各樣看似差異頗大實則包含著類似理念的管理理論和方法被填充到這個體系當(dāng)中，如此，管理主義成為了一個關(guān)于這些理論的“松散聯(lián)盟”。用蓋伊·彼得斯（Guy Peters）的話說，管理主義是“一個多維度的非常寬泛的概念”，它的內(nèi)涵和外延存在著很大的不確定性?？偨Y(jié)起來，組成管理主義的信念和價值包括四點：①管理具有普遍性。人類的一切組織活動本質(zhì)上都是管理的問題。②管理具有相通性。管理在本質(zhì)上都是一樣的，因此在私人部門中有效的機制、方法和技術(shù)也同樣適用于公共部門。③管理至上。好的管理能夠改善人類的組織活動，提高生產(chǎn)力，解決社會問題。④效率至上?；凇袄硇匀恕奔僭O(shè)的管理主義追求經(jīng)濟（economy）、效率（efficiency）和效益（effectiveness），并認為市場機制優(yōu)于官僚體制。效率至上是管理主義的核心價值［1］。

二、行政管理中管理主義的產(chǎn)生及其發(fā)展路徑

工業(yè)革命后，效率的價值取向滲透到社會生活的方方面面，行政管理也不能免俗，奉行“效率至上”的管理主義由此對行政管理產(chǎn)生了深遠的影響。

（一）早期公共行政中的管理主義

1887年，因政治過多地干預(yù)行政，政府運作效率低下，伍德羅·威爾遜（Woodrow Wilson）提出了著名的政治—行政二分理論，將公共行政從政治體系中剝離出來，使之成為一種價值中立的技術(shù)性工作，并主張行政管理貫徹企業(yè)管理的原則，以效率為首要目標，進而開創(chuàng)了企業(yè)型行政的模式，導(dǎo)致效率主義在早期公共行政的理論和實踐中大行其道。《行政學(xué)研究》（The Study of Administration）開宗明義——行政學(xué)致力于探求什么才是政府做來恰如其分且卓有成效的事情，以及哪些方法和技術(shù)可被用來使政府盡其所能地以高效率和低成本的方式來進行這些恰如其分的工作［2］。政府管理中的管理主義傾向在這句話中表現(xiàn)得清晰無疑。20世紀初，馬克思·韋伯（Max Weber）在對人類以往的組織結(jié)構(gòu)加以研究的基礎(chǔ)上，提出了官僚制理論。因其效率和技術(shù)優(yōu)勢，官僚制理論很快得到廣泛認同與實踐，取代往昔的行政管理體制，成為現(xiàn)代政府組織的經(jīng)典模式。在官僚制理論中，韋伯提出“層級節(jié)制、專業(yè)分工以及非人格化”的原則，將“行政管理與效率問題緊密地結(jié)合在了一起，認為行政管理就是要最大限度地追求效率”［3］。

很顯然，在行政學(xué)創(chuàng)立之初，威爾遜的政治—行政二分理論和韋伯的官僚制理論已然決定了公共行政研究的管理主義傾向。此時泰勒的《科學(xué)管理原理》尚未付梓，科學(xué)管理運動仍處于萌芽狀態(tài)，但其中所包含的效率的價值取向以及專業(yè)化的分工原理，已被廣泛地引入公共行政之中。

1911年，泰勒“以工廠管理合理化為目標”的科學(xué)管理理論問世。這一理論是針對企業(yè)管理提出的，因之在私人部門中大獲成功而引起行政學(xué)者的注意，由庫克（Morris Cooke）等人運用到了行政管理的實踐當(dāng)中?？茖W(xué)管理理論雖然缺乏一般科學(xué)性，但它促進了將效率作為管理理論和實踐的指導(dǎo)標準的盛行，大大改善了行政效率。這一時期的另一位著名學(xué)者法約爾（Henry Fayol）認為，公私部門的管理本質(zhì)上并無差異，提出了富有原則性的一般管理理論，古立克（Luther H Gulick）在此基礎(chǔ)上發(fā)展出管理七職能論。同樣地，他們的理論強調(diào)效率是行政學(xué)賴以建立的基本價值。

盡管“管理主義”這個詞匯的正式出現(xiàn)要到新公共管理運動之后，但是管理主義的理論基礎(chǔ)，在科學(xué)管理理論和一般管理理論提出之后，便形成了。這一時期的管理主義被稱作傳統(tǒng)管理主義，“價值中立，效率中心，技術(shù)至上”是它的基本理念。1944年，厄威克（Lyndall Urwick）在《行政的要素》一書中對泰勒和法約爾的主張進行了總結(jié)和歸納，使傳統(tǒng)管理理論得到了系統(tǒng)化。

（二）傳統(tǒng)公共行政“黃金時期”的管理主義

20世紀30年代到20世紀70年代是傳統(tǒng)公共行政的黃金時期。沿著政治—行政二分論和官僚制理論的路線，傳統(tǒng)公共行政發(fā)展迅速?，F(xiàn)代文官制度的建立、預(yù)算管理的發(fā)展以及公共服務(wù)部門的大量出現(xiàn)使公共行政比任何一個時期都更關(guān)注管理和效率的問題。

行為科學(xué)的代表人物西蒙（Herbert A Simon）是這一時期公共行政中管理主義的倡導(dǎo)者，他的決策學(xué)說對管理主義產(chǎn)生了相當(dāng)深遠的影響。西蒙用有限理性的行政人代替完全理性的經(jīng)濟人，對公共行政的方法論進行了革新；用事實與價值相分離的科學(xué)化行政決策模式取代了政治—行政二分理論，利用管理科學(xué)和現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)研究行政決策。他認為程序理性比目的理性更合理，政府決策應(yīng)該建立“以問題為中心”的規(guī)范化決策模式，采用科學(xué)的分析方法和分析工具?？茖W(xué)化行政管理使行政權(quán)力無限制地擴張到社會的每個角落。

西蒙的決策學(xué)說是對傳統(tǒng)行政學(xué)的一次方法論的革命，但他仍然延續(xù)了管理主義理論的精髓，將“經(jīng)濟、效率、效益”等工具理性奉為圭臬，并主張通過集權(quán)和控制機制來促進效率［4］。在此影響下，到20世紀中期，管理主義已成為行政管理的主導(dǎo)取向。

（三）70年代后公共行政中的管理主義

20世紀70年代以來，“石油危機”以及“福利國家”的失敗，導(dǎo)致全球經(jīng)濟衰退，西方國家財政吃緊，失業(yè)率居高不下，傳統(tǒng)官僚制更被視為“文牘主義”和“效率低下”的代名詞。在此情境下，形形色色的政府再造運動在西方發(fā)達國家粉墨登場，譬如“新公共管理”、“后官僚制典范”以及“企業(yè)型政府”。它們盡管名稱各異，現(xiàn)象卻基本一致。如前人所言，“傳統(tǒng)官僚體制已經(jīng)被新形態(tài)的以市場為基礎(chǔ)的治理模式所取代，公共部門正浮現(xiàn)出新的管理典范”［5］。本文姑且將這些花式繁多的改革統(tǒng)稱為新管理主義。

新管理主義者認為，作為傳統(tǒng)公共行政兩大理論基礎(chǔ)的政治—行政二分理論和官僚制理論，并不符合效率的理性要求，他們倡導(dǎo)公共部門效法企業(yè)管理的方法和精神，將市場機制引入公共行政，在政府各部門之間以及政府同私人企業(yè)之間形成競爭，進而改進行政效率，優(yōu)化公共產(chǎn)品的質(zhì)量。同時，因為將某些公共服務(wù)外包給了企業(yè)，政府規(guī)模也會相應(yīng)縮小。新管理主義理論的實踐發(fā)端于美國，通過對政府部門的職能定位、行政系統(tǒng)的組織架構(gòu)以及政府管理與治理方式等方面的改造，公共治理的效率和效果得到了切實改善。

新管理主義是在政府試圖“實施干預(yù)市場失靈的政策、卻又出現(xiàn)政府失靈時，尋求的新出路”，而它們自身又充滿了矛盾［6］。以新公共管理運動為例，波利特（Christopher Pollitt）認為，管理主義構(gòu)成了新公共管理的一部分。在新公共管理運動中，改善政府績效的改革無疑是管理主義的理念和實踐。而歐文·休斯（Owen E Hughes）則稱新公共管理即是管理主義，二者不過“稱謂不同罷了”，弗里德里克森也表達了類似的觀點。事實上，新公共管理在理論上超越了傳統(tǒng)管理主義的范疇，但在實踐中卻完全以管理主義為指導(dǎo)，并進一步將其極端化了。

管理主義追求的是“經(jīng)濟、效率、效益”等工具理性。工具理性也的確有其合理性，但是當(dāng)這種工具理性被極端化，行政管理便失去了它的合法性基礎(chǔ)，勢必問題叢生——正如拋卻民主價值和人文關(guān)懷，全然選擇了效率視角，走上一條極端管理主義道路的新公共管理那樣。

綜上所述，管理主義是一套具有內(nèi)在價值的知識體系，它的理念和內(nèi)容貫穿于整個公共行政的歷史。行政史上各個時期杰出的代表人物，如提出與創(chuàng)立時期的威爾遜、泰勒、法約爾，正統(tǒng)時期的韋伯、威洛比（William F Willoughby）、古立克，批評與轉(zhuǎn)變時期的西蒙，以及總結(jié)和探索時期的奧斯本（David Osborne）等都是管理主義的信奉者和倡導(dǎo)者［3］。

如前所述，管理主義的核心價值是效率。而民主與效率都是公共行政所必須關(guān)注的內(nèi)容。在這兩者的平衡中，如果效率占了上風(fēng)，成為首要關(guān)注的價值，那么公共行政就表現(xiàn)出管理主義的特質(zhì)。

從傳統(tǒng)管理主義到新管理主義，作為核心價值的效率從未發(fā)生過變化，所不同的只在于實現(xiàn)效率的手段——傳統(tǒng)管理主義通過官僚制實現(xiàn)行政效率，而新管理主義通過借鑒私營部門的管理經(jīng)驗實現(xiàn)行政效率［7］。

三、行政管理中管理主義的基本內(nèi)涵

管理主義是行政學(xué)史上占有主流地位的理論流派，其效率的價值取向?qū)π姓芾懋a(chǎn)生了深遠的影響。綜合理論與實踐，行政管理中管理主義的基本內(nèi)涵可概括為以下五點。

（1）行政學(xué)研究應(yīng)更多地關(guān)注結(jié)果而非運作過程，強調(diào)目標的明確和績效能夠加以測量，同時應(yīng)充分考慮成本。

（2）創(chuàng)造市場或準市場的競爭機制，以提供質(zhì)量更佳的公共服務(wù)，同時在市場機制下，政府各機關(guān)一方面應(yīng)如同企業(yè)般從供給者與需求者的互動過程中取得經(jīng)費，另一方面也要與其他組織進行競爭。

（3）鑒于公共服務(wù)通過市場機制轉(zhuǎn)而由私人部門提供，政府更近于公共服務(wù)提供者的監(jiān)督人而非公共產(chǎn)品的直接提供者，如此，政府的角色是導(dǎo)航而非劃槳。

（4）配合市場導(dǎo)向和市場機制的運作，公共行政應(yīng)強調(diào)顧客導(dǎo)向（customer-driven）的觀念，強化公共管理者的服務(wù)意識。

（5）倡導(dǎo)用企業(yè)精神塑造政府，將行政管理的重心由往昔的“唯法令是從”向“關(guān)注顧客的需求、解決問題和對結(jié)果負責(zé)”轉(zhuǎn)移，主張以彈性化的組織結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新的組織文化和學(xué)習(xí)型的組織理念，使公共部門更好地適應(yīng)日趨復(fù)雜多變的環(huán)境。

四、行政管理中管理主義的缺陷

誕生于私人部門的管理主義，一度極大地推動了企業(yè)的發(fā)展，在被引進公共部門后，也曾對公共行政產(chǎn)生過積極的影響。但鑒于管理主義同公共行政的本質(zhì)不相適應(yīng)，行政管理中的管理主義不可避免地存在著一些缺陷。

（1）人性假設(shè)的偏頗?！袄硇匀恕奔僭O(shè)將人性簡單化，且使公共利益成為公共管理者“行為動機中一個無足輕重的變量，導(dǎo)致公共精神的喪失”［6］。

（2）對公共價值的忽視。管理主義最大的問題仍是“正統(tǒng)行政模式所面臨的效率與民主的兩難問題”［8］，管理主義過度強調(diào)行政過程的效率問題而忽視了公共行政的“公共性”，缺乏對社會公平、回應(yīng)性和社會正義的關(guān)注，導(dǎo)致公共行政在民主治理過程中喪失了合法性。憲政主義（Constitutionalism）對于管理主義的批駁正是由此而來。

（3）對市場機制的迷信。市場本身存在缺陷，能否用市場的方式改善政府尚無定論［4］。

（4）對公私部門的混淆。企業(yè)是利益驅(qū)動的，而公共部門必須以公共利益為最高原則，二者間存在著根本性的差異，在公共部門中照搬私營企業(yè)的管理方法必然導(dǎo)致失敗。

（5）不恰當(dāng)?shù)摹邦櫩汀彪[喻。公民需要納稅以確保公共服務(wù)的提供，他們會參與公共管理的過程，甚至決定政策走向，所以公民既是服務(wù)的提供者，又是服務(wù)的接受者，有時還要扮演監(jiān)督者的角色。而某些規(guī)則是強制執(zhí)行的，政府作為管制者不可能像企業(yè)對待顧客一樣，嘗試滿足公民的一切愿望。用弗里德里克森（H George Frederickson）的話說，顧客的譬喻是一種貶低，公民不是顧客，他們是政府的所有者；而政府，則應(yīng)當(dāng)是為民所有、為民所用、為民所享、為民所治的公共管理和公共服務(wù)機構(gòu)。

五、關(guān)于行政管理中管理主義的思考

效率是推動社會進步的原動力，追求效率是社會發(fā)展的必然要求；公平公正是公共行政的基石，忽視公平公正將令政府喪失治理國家的正當(dāng)性。因此在“經(jīng)濟、效率、效益”等工具理性與“民主、自由、平等”等價值理性之間必須達成一種均衡，不可有所偏廢。否則如登哈特夫婦（the Denhardts）所言，過度強調(diào)以效率為導(dǎo)向的工具理性，將會引導(dǎo)人們關(guān)注服務(wù)于目標的手段，而忽略了目標本身；同樣的，徒有崇高的目標而缺乏企及目標的手段，一切理論都無異于空談。因此在行政管理中，唯有效率與民主并重，民主為先，才能兩全。

換一個角度說，工具理性和價值理性也并不必然相互沖突。管理主義類似于一種達成既定目標的有力手段，它更多地存在于技術(shù)和操作層面。公共行政問題的復(fù)雜多變，當(dāng)然遠非管理主義所倡導(dǎo)的簡單的市場化的方法所能解決，因此，在效率之上更要以公共利益、自由平等、公民權(quán)利等價值目標為導(dǎo)向。

舉例而言，管理主義及前述的憲政主義之爭，正是效率與民主之爭。管理學(xué)和政治學(xué)是行政學(xué)的兩大理論來源，行政管理中的管理主義和與之相對的憲政主義，即是行政學(xué)受這兩大學(xué)科影響的一個體現(xiàn)。管理主義和憲政主義自其產(chǎn)生以來就處于不斷地攻訐和論戰(zhàn)之中，相互消長，各有勝負，但畢竟誰也沒有徹底消滅誰，反而為公共行政學(xué)的研究提供了多元化的視角，促進了公共行政學(xué)的發(fā)展。并且，在實踐的過程中，管理主義與憲政主義亦開始彼此融合借鑒，甚至在某些方面達成了共識。例如，代表憲政主義的新公共服務(wù)對新公共管理就沒有采取全然否定的態(tài)度，而是肯定了新公共管理中的一些管理方法甚至加以借鑒。

行政管理中的管理主義固然有其硬傷，但在實踐中，它畢竟令政府績效大為改觀，在一定程度上提升了公共管理的水平和公共服務(wù)的質(zhì)量，有力地推動了各國政府的改革。應(yīng)當(dāng)說，行政管理中的管理主義反映了人們追求善治的努力。此外，管理主義之于行政學(xué)理論的發(fā)展亦是大有助益，如前所說，管理主義與憲政主義的論爭并沒有分裂行政學(xué)，它們的交叉和融合反而豐富了這個學(xué)科。

［1］ 王強.管理主義：信念、知識和實踐［J］.中國行政管理，2002，（5）：36-38.

［2］ Woodrow Wilson.The Study of Administration［J］.Political Science Quarterly，1887，（2）：197-222.

［3］ 何凌.對管理主義立派的理論回顧［J］.臺聲·新視角，2005，（9）：55-56.

［4］ 李瑞.管理主義與憲政主義［J］.中南財經(jīng)政法大學(xué)研究生學(xué)報，2006，（2）：120-124.

［5］ 張成福.公共行政的管理主義：反思與批判［J］.中國人民大學(xué)學(xué)報，2001，（1）：15-21.

［6］ 曹建平.對“管理主義”的反思和借鑒［J］.湖州師范學(xué)院學(xué)報，2007，（5）：41-44.

［7］ 畢宇飛.管理主義理論綜述［J］.黑龍江史志，2010，226：199-200.

［8］ 黃小勇.現(xiàn)代化進程中的官僚制——韋伯官僚制理論研究［M］.哈爾濱：黑龍江人民出版社，2003.