淺析審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)分離

任宗堂，常玉順，付志明，楊山堂

(安陽市中級人民法院，河南 安陽 455000)

淺析審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)分離

任宗堂，常玉順，付志明，楊山堂

(安陽市中級人民法院，河南 安陽 455000)

本文剖析了我國現(xiàn)行執(zhí)行體制中存在的問題和弊端，以解決執(zhí)行難、執(zhí)行亂、執(zhí)行效率低下等問題為導(dǎo)向，依托執(zhí)行權(quán)理論，借鑒國外執(zhí)行體制模式，建議組建行政性質(zhì)的新執(zhí)行機構(gòu)行使執(zhí)行實施權(quán)。

執(zhí)行權(quán)；審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)分離；分離模式

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出：“優(yōu)化司法職權(quán)配置，推動實行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革試點?！庇纱?，學(xué)術(shù)界、實務(wù)界對法院執(zhí)行權(quán)的制度設(shè)計紛紛展開了熱烈的討論。筆者針對法院審執(zhí)不分或?qū)張?zhí)分離不徹底等弊端，結(jié)合司法實務(wù)，參酌各種觀點，形成一些尚不成熟的觀點，冒昧提出以期拋磚引玉。

一、正確認(rèn)識執(zhí)行權(quán)

(一)執(zhí)行權(quán)的性質(zhì)

執(zhí)行權(quán)是國家強制執(zhí)行機關(guān)依照法定執(zhí)行依據(jù)，通過法定執(zhí)行程序，實施具體執(zhí)行措施，以迫使法定義務(wù)人履行生效裁判及其他法律文書的國家公權(quán)力[1]。執(zhí)行權(quán)分為三種，即刑事執(zhí)行權(quán)、民事執(zhí)行權(quán)和行政執(zhí)行權(quán)，無論哪種執(zhí)行權(quán)，其對于執(zhí)行依據(jù)的合法性爭議及實體性爭議均無權(quán)判斷，執(zhí)行權(quán)指向的僅是具體的執(zhí)行活動。在具體的執(zhí)行活動中，一旦啟動執(zhí)行程序，執(zhí)行機關(guān)即可以積極主動地對被執(zhí)行人的錢財物或人身采取查封、扣押、凍結(jié)、拍賣、變賣、罰款、拘留等措施，直至移送司法機關(guān)或引導(dǎo)自訴追究被執(zhí)行人刑事責(zé)任，迫使被執(zhí)行人履行義務(wù)。由此可見，執(zhí)行權(quán)中蘊含著管理權(quán)的屬性。從本質(zhì)上說，一項權(quán)力既是執(zhí)行權(quán)同時又具備管理權(quán)屬性，在權(quán)力名錄中能夠與之相匹配的只有行政權(quán)，因此將執(zhí)行權(quán)劃歸行政權(quán)范疇，應(yīng)當(dāng)更能自圓其說。從審判權(quán)的本質(zhì)屬性來看，其主要屬于判斷權(quán)，即對形成糾紛訴諸法院的事實問題與法律問題依照法定程序獨立作出司法判斷，以確認(rèn)當(dāng)事人爭議的具體權(quán)利，進而維護法的終極價值。司法判斷屬性與執(zhí)行、管理屬性的明顯區(qū)別使審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)存在清晰的分野，并將之帶入了不同性質(zhì)的權(quán)力陣營。

(二)執(zhí)行權(quán)范圍的合理界定

當(dāng)前，無論學(xué)術(shù)界，還是實務(wù)界，當(dāng)談起執(zhí)行權(quán)時均或多或少地存在些泛化之嫌，他們大都從現(xiàn)實存在出發(fā)，認(rèn)為法院執(zhí)行局現(xiàn)有的權(quán)能全都屬于執(zhí)行權(quán)。其實，從規(guī)范意義上講，執(zhí)行權(quán)僅指執(zhí)行實施權(quán)，具體包括財產(chǎn)的調(diào)查、控制、處分、交付、分配以及罰款、拘留等項權(quán)力，行使這些權(quán)力采取審批制[2]。因此，執(zhí)行實施權(quán)屬于執(zhí)行權(quán)的內(nèi)容當(dāng)無異議。

但是，執(zhí)行審查權(quán)是否屬于執(zhí)行權(quán)的內(nèi)容呢？在最高人民法院出臺的規(guī)范性文件中屢屢提到“執(zhí)行審查權(quán)”，如審查和處理執(zhí)行異議、復(fù)議、申訴以及決定執(zhí)行管轄權(quán)的移轉(zhuǎn)等事項，均屬于執(zhí)行審查權(quán)的具體內(nèi)容，而對于執(zhí)行審查權(quán)行使的程序，最高人民法院在規(guī)范性文件中要求采取合議制進行合議審查。由此可知，執(zhí)行審查權(quán)是一項對執(zhí)行案件的程序性事項進行裁決的權(quán)力，其與法院對案外人執(zhí)行異議之訴、申請執(zhí)行人執(zhí)行異議之訴、執(zhí)行分配方案異議之訴、代位析產(chǎn)之訴等執(zhí)行訴訟所行使的裁決權(quán)實質(zhì)上并無二致，均是為解決執(zhí)行當(dāng)事人或案外人在執(zhí)行程序中出現(xiàn)的糾紛而行使的一種判斷權(quán)。上已述及，審判權(quán)屬于判斷權(quán)，因此，所謂的“執(zhí)行審查權(quán)”實乃法院審判權(quán)的延伸，仍屬審判權(quán)范疇，不應(yīng)歸入執(zhí)行權(quán)之列。

(三)執(zhí)行權(quán)的功能及價值追求

執(zhí)行權(quán)的功能在于依照生效的法律文書，及時保護申請執(zhí)行人的合法權(quán)益，或?qū)ι暾垐?zhí)行人受到損害的權(quán)利提供切實的救濟，盡快恢復(fù)一度紊亂的社會秩序，有效樹立法律的權(quán)威。審判權(quán)的功能在于依法確認(rèn)或變更當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，其任務(wù)是通過既定的法律程序產(chǎn)生具體明確的裁判結(jié)果。在正義價值與效率價值的關(guān)系上，執(zhí)行權(quán)因其固有的行政屬性首選效率價值，以最大限度地實現(xiàn)申請執(zhí)行人的權(quán)利主張；而審判權(quán)則基于與生俱來的判斷屬性公平裁判當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)爭議，以彰顯正義價值?？梢?，兩者的價值追求明顯不同。

二、我國現(xiàn)行執(zhí)行制度的窘境

法院的執(zhí)行權(quán)與審判權(quán)關(guān)系在執(zhí)行庭模式下基本上接近審執(zhí)合一，執(zhí)行庭只是被動承接一些其他業(yè)務(wù)庭不想辦或辦不動的所謂骨頭案。發(fā)展到執(zhí)行局模式后，兩者的關(guān)系得到了極大的改善，但由于制度設(shè)計的先天不足，執(zhí)行制度仍然存在一些難以克服的痼疾，使得執(zhí)行工作步履維艱。

(一)分權(quán)制衡的窘境

在我國的執(zhí)行權(quán)配置模式中，法院的執(zhí)行局一般內(nèi)設(shè)綜合處(科)、執(zhí)行一庭、執(zhí)行二庭、執(zhí)行三庭等數(shù)個部門，其本身雖屬法院內(nèi)設(shè)機構(gòu)，但又享有比其他內(nèi)設(shè)機構(gòu)高半格的地位，執(zhí)行局長一般為所在法院黨組成員。執(zhí)行局既行使執(zhí)行實施權(quán)，又行使執(zhí)行審查權(quán)，儼然成了集行政權(quán)與司法權(quán)于一身、凌駕于現(xiàn)行憲政體制之上的特殊國家機關(guān)，這種左執(zhí)右裁的權(quán)力格局，顯然有悖于政治學(xué)上分權(quán)制衡的基本原則。同時，執(zhí)行局受本院及上級法院執(zhí)行局的雙重領(lǐng)導(dǎo)，而上下級法院之間又是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。法院對執(zhí)行工作應(yīng)有一個行政訴訟意義上的外部的業(yè)務(wù)監(jiān)督，但執(zhí)行局屬于法院的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，法院監(jiān)督執(zhí)行局只是關(guān)起門來自我教育、內(nèi)部管理，法院自身缺乏勇氣和積極性對執(zhí)行工作進行公開、透明的業(yè)務(wù)監(jiān)督，很多違規(guī)甚至違法情形都因“家丑不可外揚”的潛規(guī)則被大事化小、小事化了地內(nèi)部消化了。

(二)效率低下的窘境

1．執(zhí)行的效率性與審判的正義性之間的矛盾

如前所述，執(zhí)行的第一要務(wù)是追求效率，審判的第一要務(wù)是追求正義，兩者的價值追求顯然大異其趣。在執(zhí)掌執(zhí)行實施權(quán)和執(zhí)行審查權(quán)兩種不同性質(zhì)的權(quán)力時，難免產(chǎn)生執(zhí)行的效率性與審判的正義性之間的矛盾。

2．執(zhí)行效率與審判權(quán)弱小之間的矛盾

在權(quán)力體系中，行政權(quán)具有天生的強勢，行政權(quán)越來越大已是不爭的事實。相比之下，審判權(quán)是天生的弱勢權(quán)力，且具有被動性。我國法院系統(tǒng)的人財物都受制于地方行政機關(guān)，下一步即使改革司法體制，也只是將行政機關(guān)的制約由市縣提至省級而已，并沒有實質(zhì)性的變化，法院仍然改變不了受制于地方行政機關(guān)的宿命，審判權(quán)因受到干預(yù)和擠壓所呈現(xiàn)的權(quán)力萎縮之狀不會發(fā)生根本性改變，弱小的審判權(quán)在提高執(zhí)行效率上難以大有作為。

3．執(zhí)行效率與執(zhí)行制度不經(jīng)濟之間的矛盾

作為審判機關(guān)，法院必然要圍繞審判開展各項工作，法院的人力、物力、財力等資源主要投入審判領(lǐng)域當(dāng)無疑問。因此，在各級法院院長心目中，審判是“天字第一號”，執(zhí)行只能是配角，要靠邊站，即使是中共中央在中發(fā)(1999)11號文件中對執(zhí)行干警占編作出了15%的硬性規(guī)定，實踐中也可以將其棚架。沒有法官職稱的執(zhí)行員身份非常尷尬，迄今沒有任何規(guī)范性文件予以規(guī)定，在司法事務(wù)中只能以書記員身份開展工作，遭致誤解，被人輕視，嚴(yán)重挫傷執(zhí)行干警的工作積極性?？梢姺ㄔ合到y(tǒng)從上到下對執(zhí)行工作普遍輕視。而由行政機關(guān)實施執(zhí)行則將是另外一番景象。首先，行政權(quán)具有更強的執(zhí)行力，行政機關(guān)具有更多樣的的執(zhí)行措施與行政威懾力。其次，行政機關(guān)更注重執(zhí)行的效率與經(jīng)濟。其三，可以組建專門的執(zhí)行行政機關(guān)，心無旁騖，只以執(zhí)行為己任?？梢灶A(yù)見，法院專司審判，由行政機關(guān)實施執(zhí)行，將能真正做到“多快好省”，這樣的模式更有利于將審判做成精品，以重塑司法公信力。現(xiàn)行的知識產(chǎn)權(quán)法院模式便是一個很好的探索，盡管其執(zhí)行機構(gòu)目前尚不是行政機關(guān)而是普通法院的執(zhí)行機構(gòu)，但將執(zhí)行機構(gòu)與審判機構(gòu)分別設(shè)立將是一個成功的經(jīng)驗，并具有可行性。*根據(jù)改革的頂層設(shè)計，中國三個知識產(chǎn)權(quán)法院中，除上海知識產(chǎn)權(quán)法院因與上海市第三中級人民法院、上海鐵路運輸中級法院合署辦公而仍保留執(zhí)行機構(gòu)以外，北京知識產(chǎn)權(quán)法院和廣州知識產(chǎn)權(quán)法院均只設(shè)審判庭，不設(shè)執(zhí)行局，生效文書由地方法院負(fù)責(zé)執(zhí)行。

三、執(zhí)行權(quán)與審判權(quán)分離的制度設(shè)想

(一)西方國家的經(jīng)驗

毋庸諱言，我國古代行政與司法不分、民事與刑事不分、審判與執(zhí)行不分的中華法系傳統(tǒng)對當(dāng)代中國的影響弊大于利。他山之石，可以攻玉，中國建設(shè)現(xiàn)代司法體制包括執(zhí)行制度應(yīng)當(dāng)向西方發(fā)達國家學(xué)習(xí)。無論英美法系，還是大陸法系，其執(zhí)行制度均具有重要的參考借鑒價值。

1.大陸法系與英美法系主要國家的執(zhí)行制度

法國的執(zhí)行執(zhí)達員制度[3]。執(zhí)行由執(zhí)達員負(fù)責(zé)，執(zhí)達員不屬于法院工作人員，執(zhí)行程序中的實體性或其他重要的程序性糾紛由法院管理執(zhí)行的法官裁判。執(zhí)行權(quán)統(tǒng)歸執(zhí)達員行使，法院僅僅行使審判權(quán)。

德國與日本的雙軌制[4]。在執(zhí)行中，德國與日本由法院與執(zhí)行員(執(zhí)行官)共同行使執(zhí)行權(quán)。但兩國的執(zhí)行員(執(zhí)行官)是獨立的機關(guān)，以自己的名義行使執(zhí)行權(quán)，不受法院的領(lǐng)導(dǎo)與控制。執(zhí)行法院與執(zhí)行員(執(zhí)行官)都是執(zhí)行機關(guān)。

英國與美國的行政主導(dǎo)型制度[4]。在兩國執(zhí)行中，法院向行政機關(guān)發(fā)出執(zhí)行命令，行政機關(guān)負(fù)責(zé)具體的執(zhí)行實施。對于執(zhí)行機關(guān)侵犯當(dāng)事人或第三人權(quán)利的情形，被侵權(quán)人可起訴到法院，由法院裁判。法院不參與執(zhí)行，只是依法裁決執(zhí)行中的實體性爭議。

2.我國構(gòu)建執(zhí)行制度可資借鑒的模式

分析以上模式，筆者認(rèn)為，德國與日本的執(zhí)行雙軌制中，法院行使執(zhí)行權(quán)有悖于司法中立性與消極性，不值得效仿。英美的行政主導(dǎo)型制度和法國的執(zhí)達員制度將執(zhí)行權(quán)獨立于法院審判權(quán)之外，具有明顯的借鑒價值。

(二)對我國重構(gòu)執(zhí)行制度的建議

在執(zhí)行權(quán)理論的支撐下，觀照我國執(zhí)行難、執(zhí)行亂、執(zhí)行效率低下的現(xiàn)狀，為提高執(zhí)行效率，樹立司法權(quán)威，筆者提出以下設(shè)想：

1．組建行政性質(zhì)的新執(zhí)行機構(gòu)

現(xiàn)行法院主導(dǎo)型的執(zhí)行局模式已經(jīng)難以進一步實現(xiàn)審執(zhí)分離，對于執(zhí)行效率的提高已經(jīng)捉襟見肘、力不從心，為此，必須借鑒西方先進經(jīng)驗，并結(jié)合我國國情，對現(xiàn)行執(zhí)行體制動大手術(shù)。具體設(shè)想如下：

基于執(zhí)行權(quán)二分說，將執(zhí)行審查權(quán)留在法院，執(zhí)行實施權(quán)從法院分離，另行組建行政性質(zhì)的新執(zhí)行機構(gòu)具體行使之。這一新執(zhí)行機構(gòu)的組建必須遵從三個基本原則：獨立性、統(tǒng)一性、行政性。遵從獨立性原則，以獨立于地方政府，體現(xiàn)去地方化；遵從統(tǒng)一性原則，以統(tǒng)一管理刑事執(zhí)行、民事執(zhí)行和行政執(zhí)行，實行三執(zhí)合一；遵從行政性原則，以行政關(guān)系進行管理，上級領(lǐng)導(dǎo)下級，下級服從上級。

據(jù)此，應(yīng)設(shè)立國家執(zhí)行總局作為國務(wù)院直屬機構(gòu)。在執(zhí)行總局之下，各省、市、自治區(qū)設(shè)立省級執(zhí)行局，各地、市設(shè)立地、市級執(zhí)行局，各縣、區(qū)設(shè)立執(zhí)行分局。執(zhí)行局上下級之間實行垂直領(lǐng)導(dǎo)，上級執(zhí)行局可以在所轄區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一調(diào)配執(zhí)行隊伍，下級執(zhí)行局除執(zhí)行本轄區(qū)刑事案件、民事案件、行政案件以外，還必須根據(jù)上級執(zhí)行局的命令和指揮開展其他執(zhí)行工作。

為進一步提高執(zhí)行力，各級執(zhí)行局實行警務(wù)化管理，將執(zhí)行員改為執(zhí)行警察，納入警察隊伍管理，根據(jù)人民警察法規(guī)定授警銜，采用半軍事化管理方式，享用警察序列的工資待遇。

將現(xiàn)有的執(zhí)行局從法院分離出來，現(xiàn)有的監(jiān)獄從司法行政機關(guān)分離出來，統(tǒng)一移交給新執(zhí)行局領(lǐng)導(dǎo)和管理。相應(yīng)的，執(zhí)行警察根據(jù)從事的工作不同，分為刑事執(zhí)行警察、民事執(zhí)行警察和行政執(zhí)行警察。

2．完善執(zhí)行救濟制度

以行政性質(zhì)的新執(zhí)行局為執(zhí)行主體，我國的執(zhí)行救濟制度可以得到進一步完善。首先，對于執(zhí)行局的程序性侵權(quán)可以向其上級執(zhí)行局申請復(fù)議。其次，如認(rèn)為執(zhí)行局的執(zhí)行行為違法，可以向人民法院提起行政訴訟。第三，如對執(zhí)行標(biāo)的的權(quán)屬產(chǎn)生爭議，可向法院提起異議之訴而由法院依法裁判。第四，檢察院可對執(zhí)行局的執(zhí)行行為進行法律監(jiān)督。

改革必然帶來陣痛與不適，但不改革的話，執(zhí)行難、執(zhí)行亂、執(zhí)行效率低下等諸多問題不但得不到解決反而會進一步惡化。所以，重新認(rèn)識執(zhí)行權(quán)，深入探究審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)的關(guān)系，另行組建行政性質(zhì)的新執(zhí)行局統(tǒng)一行使刑事案件、民事案件、行政案件的執(zhí)行權(quán)，徹底實現(xiàn)執(zhí)行權(quán)與審判權(quán)的體制分離，重新樹立司法權(quán)威，是一門繞不開躲不過的必修課?？梢詷酚^地認(rèn)為，在十八屆四中全會精神的指引下，這一問題終將得到徹底解決。

[1]常怡.強制執(zhí)行理論與實務(wù)[M].重慶：重慶出版社，1990：43.

[2]參見《最高人民法院關(guān)于進一步加強和規(guī)范執(zhí)行工作的若干意見》(法發(fā)[2009]43號)和《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行權(quán)合理配置和科學(xué)運行的若干意見》(法發(fā)[2011]15號).

[3]羅結(jié)珍譯.法國民事執(zhí)行程序法[M].北京：中國法制出版社，2002：6.

[4]劉漢富.國際強制執(zhí)行法律匯編[M].北京：法律出版社2000：24，198，218.

[責(zé)任編輯：D]

2015-09-12

任宗堂(1965-)，男，河南南樂人，四級高級法官，主要從事訴訟法研究和司法實務(wù)工作；常玉順(1962-)，男，河南內(nèi)黃人，二級警督，主要從事訴訟法研究及法官在職培訓(xùn)工作；付志明(1968-)，男，河南林州人，二級法官，主要從事訴訟法研究和執(zhí)行工作；楊山堂(1964-)，男，河南內(nèi)黃人，二級警督，主要從事訴訟法研究和警務(wù)工作。

D926.2

A

1671-5330(2015)06-0022-04