論領(lǐng)導(dǎo)干部在法治中國(guó)建設(shè)中的角色定位
——以法治建設(shè)中的社會(huì)角色為向度

董士忠，任宗堂

(1.安陽(yáng)師范學(xué)院，河南 安陽(yáng) 455000；2.安陽(yáng)市中級(jí)人民法院，河南 安陽(yáng)455000)

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論領(lǐng)導(dǎo)干部在法治中國(guó)建設(shè)中的角色定位
——以法治建設(shè)中的社會(huì)角色為向度

董士忠1，任宗堂2

(1.安陽(yáng)師范學(xué)院，河南 安陽(yáng) 455000；2.安陽(yáng)市中級(jí)人民法院，河南 安陽(yáng)455000)

[摘要]十八屆三中全會(huì)和十八屆四中全會(huì)提出了“建設(shè)法治中國(guó)”“建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的法治建設(shè)目標(biāo)。在以法治“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的進(jìn)程中，領(lǐng)導(dǎo)干部處于“關(guān)鍵少數(shù)”的地位，扮演著法治中國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)者、建設(shè)者、執(zhí)行者、宣傳者的社會(huì)角色，肩負(fù)著全面建成法治中國(guó)的歷史重任。

[關(guān)鍵詞]法治中國(guó)；領(lǐng)導(dǎo)干部；角色定位

十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的深化改革總目標(biāo)，“建設(shè)法治中國(guó)”作為深化改革的重要內(nèi)容也被首次提出。新概念昭示了我黨治國(guó)理政理念的深化和重大理論創(chuàng)新。作為領(lǐng)導(dǎo)干部，需要深刻領(lǐng)會(huì)十八大以來(lái)黨中央的重大理念革新和深化改革的整體部署，真正認(rèn)識(shí)建立法治中國(guó)的深層蘊(yùn)意以及依法治國(guó)方略在我們黨執(zhí)政興國(guó)和國(guó)家長(zhǎng)治久安中的重大意義。更為重要的是，作為領(lǐng)導(dǎo)干部，必須在深刻認(rèn)識(shí)依法治國(guó)、建設(shè)法治中國(guó)方略重大意義的基礎(chǔ)上，貫徹好黨的依法治國(guó)路線方針政策，增強(qiáng)法治觀念，找準(zhǔn)角色定位，做法治中國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)者、建設(shè)者、執(zhí)行者、宣傳者，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出貢獻(xiàn)。

一、建設(shè)法治中國(guó)目標(biāo)的提出過(guò)程、內(nèi)涵及重大意義

(一)“建設(shè)法治中國(guó)”目標(biāo)的提出

在經(jīng)歷了文革十年動(dòng)亂之后，我們黨深刻認(rèn)識(shí)到民主法治建設(shè)的重要性，1978年黨的十一屆三中全會(huì)明確提出“發(fā)展社會(huì)主義民主,健全社會(huì)主義法制”治國(guó)要求,制定了“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”的十六字方針，從而開(kāi)創(chuàng)了我國(guó)法制建設(shè)的新局面。

經(jīng)歷了近20年的法治建設(shè)之后，我們黨對(duì)法治的認(rèn)識(shí)有了重大理論創(chuàng)新。1997年黨的十五大報(bào)告首次提出“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的戰(zhàn)略目標(biāo)，把依法治國(guó)確定為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略，從而使中國(guó)法治建設(shè)上升到了嶄新的高度。

在改革進(jìn)入攻堅(jiān)期、深水區(qū)之后，迫切需要在法律制度的框架下進(jìn)一步全面深化改革。2013年十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》圍繞“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一全面深化改革的總目標(biāo)，提出了“建設(shè)法治中國(guó)”的法治建設(shè)目標(biāo)。

為了保障全面深化改革，繼續(xù)推進(jìn)依法治國(guó)方略的實(shí)施，十八屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出要全面推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)“社會(huì)主義法治國(guó)家”的總目標(biāo)。

(二)“法治中國(guó)”的內(nèi)涵

十八屆三中全會(huì)《全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》對(duì)法治中國(guó)的內(nèi)涵表述為：“建設(shè)法治中國(guó)，必須堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”。

十八屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出，“全面推進(jìn)依法治國(guó)，總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，并提出了“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”新十六字方針。

根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)、四中全會(huì)的兩個(gè)《決定》的表述，我們將“法治中國(guó)”的內(nèi)涵界定如下：法治中國(guó)就是全面依法治國(guó)，包括建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系和建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，即建設(shè)完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系、完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。

(三)確立“法治中國(guó)”建設(shè)目標(biāo)的重大意義

1.法治中國(guó)建設(shè)目標(biāo)是依法治國(guó)方略的具體化

改革開(kāi)放以來(lái)，我們黨和全國(guó)人民經(jīng)過(guò)艱苦探索，凝聚全黨和全國(guó)人民的共同智慧，形成了依法治國(guó)方略。從宏觀的治國(guó)方略到“法治中國(guó)”目標(biāo)的形成，是目標(biāo)日漸清晰化和具體化過(guò)程，是依法治國(guó)方略從宏觀、抽象、理念層面走向微觀、具體、實(shí)施層面的一個(gè)系統(tǒng)工程。法治中國(guó)建設(shè)目標(biāo)要求堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政，為我黨治國(guó)理政和國(guó)家機(jī)關(guān)行使權(quán)力指明了“法治”方向。

2．建設(shè)法治中國(guó)理論提出了“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”新十六字方針，對(duì)法治建設(shè)提出了更高的要求，使法治中國(guó)建設(shè)的路徑更加清晰

十八屆四中全會(huì)提出的“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”新十六字方針與1978年十一屆三中全會(huì)提出的“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的十六字方針相比，在立法、執(zhí)法、司法、守法等方面對(duì)法治的要求都發(fā)生了質(zhì)的改變，開(kāi)始從注重建設(shè)法律制度轉(zhuǎn)向注重完善法治品質(zhì)，對(duì)法治的內(nèi)容要求更全、水平要求更高。在肯定已經(jīng)初步建立起社會(huì)主義法律體系成就的基礎(chǔ)上，建設(shè)法治中國(guó)的新十六字方針更強(qiáng)調(diào)通過(guò)“科學(xué)立法”提高立法的科學(xué)性、民主性、系統(tǒng)性、協(xié)同性，完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，即建設(shè)完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系、完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，為執(zhí)法、司法、守法和依法執(zhí)政提供堅(jiān)實(shí)的法治體系基礎(chǔ)，而不再僅僅是“有法可依”?！皣?yán)格執(zhí)法、公正司法”對(duì)“一府兩院”不僅提出了實(shí)現(xiàn)法律公正的本質(zhì)要求，而且隱含著行政權(quán)、司法權(quán)等公權(quán)力必須依法行使的蘊(yùn)意，體現(xiàn)了建立有限政府的理念。“全民守法”描繪的是建設(shè)法治社會(huì)的藍(lán)圖，全民守法的實(shí)現(xiàn)將是法治中國(guó)全面建成的標(biāo)志。

3．建設(shè)法治中國(guó)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)的手段和必由之路

法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)的一體建設(shè)，將最終實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治中國(guó)的目標(biāo)。國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化既是法治國(guó)家的內(nèi)容，也是建設(shè)法治國(guó)家的最終目標(biāo)之一。中國(guó)在走向民主法治社會(huì)的進(jìn)程中，法治是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的手段，也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的必由之路。

二、領(lǐng)導(dǎo)干部在法治中國(guó)建設(shè)中的角色定位

毛澤東主席曾說(shuō)：“當(dāng)正確的政策方針制定之后，干部是關(guān)鍵”。[1]領(lǐng)導(dǎo)干部是連接群眾和黨與政府的“紐帶”，是支撐黨和國(guó)家事業(yè)的“基石”。領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)法治建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)、推動(dòng)和榜樣帶動(dòng)，事關(guān)法治建設(shè)的發(fā)展進(jìn)程，決定著法治中國(guó)建設(shè)的成敗。中國(guó)共產(chǎn)黨和中國(guó)政府如果沒(méi)有大量德才兼?zhèn)涞念I(lǐng)導(dǎo)干部，沒(méi)有大批能夠推動(dòng)法治建設(shè)的中堅(jiān)力量，將無(wú)法完成建設(shè)法治中國(guó)的歷史任務(wù)。

(一)法治中國(guó)里的守法者

現(xiàn)代國(guó)家追求民主法治，其基本理念在于建立有限政府。有限政府理念的核心是限制公權(quán)力、保障私權(quán)利，憲法和法律需要給權(quán)利與權(quán)力、公民與政府、市場(chǎng)規(guī)律與政府干預(yù)等多種關(guān)系劃定合理的分界點(diǎn)。在法治的視野中，對(duì)公權(quán)力而言，法無(wú)授權(quán)即禁止，法無(wú)授權(quán)不可為；對(duì)公民而言，法不禁止即自由，法不禁止即可為。正是這樣的界分，才為公權(quán)力劃定了藩籬，為公權(quán)力的執(zhí)掌者確立了守法的界域。

領(lǐng)導(dǎo)干部屬于中國(guó)法治建設(shè)中的“關(guān)鍵少數(shù)”，這個(gè)群體和每一個(gè)個(gè)體都或多或少地掌握著一定的“公權(quán)力”資源，以及從“公權(quán)力”資源衍生出來(lái)的“個(gè)人人際交往”資源。因此，領(lǐng)導(dǎo)干部“有權(quán)不能任性”，這是有限政府本身的題中之義。

英國(guó)法學(xué)家拉茲說(shuō)過(guò)：“某些人……在社會(huì)上處于顯耀地位，以至于他的行為會(huì)對(duì)許多人的態(tài)度和行為產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響?！盵2]領(lǐng)導(dǎo)干部作為當(dāng)前治國(guó)理政中的“關(guān)鍵少數(shù)”，必須成為法治王國(guó)中的受法律制約者，發(fā)揮守法主體中“關(guān)鍵少數(shù)”應(yīng)當(dāng)起到的關(guān)鍵作用。領(lǐng)導(dǎo)干部在法治建設(shè)中的作用可能呈現(xiàn)雙向效應(yīng)和蝴蝶效應(yīng)：如果領(lǐng)導(dǎo)干部能夠?qū)W法、用法、守法、護(hù)法，則將產(chǎn)生積極效應(yīng)，從而為法治建設(shè)提供正能量：他們既是支持法律實(shí)施的一分子，也將是社會(huì)公眾依法辦事的榜樣形象，既是依法行使權(quán)力的保障，又是塑造嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法風(fēng)清氣正法律環(huán)境的中堅(jiān)力量；如果領(lǐng)導(dǎo)干部知法犯法、以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法，依法辦事觀念不強(qiáng)、能力不足，則將產(chǎn)生巨大的負(fù)面影響：他們既是法律制度實(shí)施的直接破壞力量，又是形成良好法治環(huán)境的重大障礙，更重要的是將破壞法治理念和全民對(duì)法律的信仰，損害人民群眾利益和國(guó)家發(fā)展大局。

守法者是領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)建立的首要角色定位。十八屆四中全會(huì)《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》特別強(qiáng)調(diào)：“各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要對(duì)法律懷有敬畏之心，牢記法律紅線不可逾越、法律底線不可觸碰，帶頭遵守法律，帶頭依法辦事?！闭蛉绱耍I(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)到，中國(guó)法治進(jìn)程已經(jīng)發(fā)展到全面破除權(quán)大于法、人大于法的時(shí)代，任何人都必須在憲法和法律的約束之下行為而不享有超越法律的特權(quán)，特權(quán)時(shí)代將一去不返。守法是領(lǐng)導(dǎo)干部的義務(wù)，也是領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任，更是法治的必然結(jié)果。

(二)法治中國(guó)建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)者

從1978年改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)各項(xiàng)改革的推進(jìn)都呈現(xiàn)出自上而下改革的特征，政府推動(dòng)是各項(xiàng)改革不斷深化的主要?jiǎng)恿?。?shí)踐證明，法治中國(guó)建設(shè)從1978年十一屆三中全會(huì)萌芽之時(shí)起，政府推動(dòng)的特征十分突出，當(dāng)前中國(guó)法治實(shí)質(zhì)上走的是一條具有鮮明的建構(gòu)性特征的政府推進(jìn)型建設(shè)道路。在中國(guó)法治建設(shè)的大潮中，領(lǐng)導(dǎo)干部作為一個(gè)群體，是中國(guó)改革和法治建設(shè)的主導(dǎo)力量、領(lǐng)導(dǎo)力量、推動(dòng)力量。

十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中強(qiáng)調(diào)，“必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府?！笔藢盟闹腥珪?huì)《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》要求，“深化司法體制改革，加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度，維護(hù)人民權(quán)益，讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義。”中國(guó)法治建設(shè)的全面開(kāi)展，給各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部提出了一個(gè)重大課題，面對(duì)這個(gè)歷史性課題，領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到自己肩負(fù)著領(lǐng)導(dǎo)、推動(dòng)法治中國(guó)建設(shè)的重任并且是法治建設(shè)的主導(dǎo)力量這樣的角色定位。

(三)法治中國(guó)建設(shè)的宣傳者

在法治建設(shè)的新十六字方針中，“全民守法”是法治中國(guó)建設(shè)的基礎(chǔ)工程和根本目標(biāo)。然而，全民守法目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)將是一個(gè)十分艱苦漫長(zhǎng)的過(guò)程，領(lǐng)導(dǎo)干部的言行舉止將會(huì)對(duì)公民法律知識(shí)的普及和守法意識(shí)的養(yǎng)成產(chǎn)生重大影響。在建設(shè)法治中國(guó)的進(jìn)程中，領(lǐng)導(dǎo)干部是法治理念和法律知識(shí)的宣傳者，也是踐行法治理念和法律制度的行動(dòng)榜樣。

思想是行動(dòng)的先導(dǎo)，教育是傳播思想的最佳途徑?！敖逃欠ㄖ蔚南葲Q條件?！盵3]在對(duì)法律信仰先天不足的中國(guó)社會(huì)，傳播法治理念、樹(shù)立守法意識(shí)、建設(shè)法治社會(huì)，需要廣泛開(kāi)展法治教育工作。十八屆三中全會(huì)《決定》提出，“推動(dòng)全社會(huì)樹(shù)立法治意識(shí)。堅(jiān)持把全民普法和守法作為依法治國(guó)的長(zhǎng)期基礎(chǔ)性工作，深入開(kāi)展法治宣傳教育，引導(dǎo)全民自覺(jué)守法、遇事找法、解決問(wèn)題靠法。”在立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、文化教育等行業(yè)工作的領(lǐng)導(dǎo)干部是一個(gè)文化素質(zhì)較高的群體，而職業(yè)分工和專業(yè)工作特點(diǎn)使他們具有較多的立法、執(zhí)法、司法以及法律教育方面的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，因此，積極承擔(dān)起倡導(dǎo)、組織、參與法治教育活動(dòng)的重任，促使整個(gè)社會(huì)形成法治理念，是領(lǐng)導(dǎo)干部義不容辭的歷史責(zé)任。

榜樣的力量是無(wú)窮的。十八屆四中全會(huì)《決定》特別指出：“堅(jiān)持把領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭學(xué)法、模范守法作為樹(shù)立法治意識(shí)的關(guān)鍵。”領(lǐng)導(dǎo)干部作為國(guó)家法治建設(shè)的中堅(jiān)力量，其行動(dòng)在很大程度上會(huì)被群眾所效仿，只有他們能夠帶頭學(xué)法、模范守法、堅(jiān)決護(hù)法、公正執(zhí)法司法，才能夠激發(fā)全民學(xué)法守法的自覺(jué)性。因此，領(lǐng)導(dǎo)干部在所有涉法涉權(quán)問(wèn)題上，都必須謹(jǐn)言慎行，恪守黨紀(jì)國(guó)法，嚴(yán)格約束自己，嚴(yán)格約束身邊的工作人員，嚴(yán)格約束家人，用自己的實(shí)際行動(dòng)傳遞法治信息?！爸挥幸粋€(gè)人看到他的政府和公共官員尊敬法律為道德權(quán)威的時(shí)候，……這個(gè)人才會(huì)在守法并不是他的利益所在的時(shí)候，也自愿地按照法律標(biāo)準(zhǔn)行事?！盵4]

三、結(jié)語(yǔ)

依法治國(guó)方略的深入貫徹落實(shí)，是中國(guó)社會(huì)發(fā)展的歷史選擇。十八屆四中全會(huì)《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》型構(gòu)著法治中國(guó)的框架格局，決定著中國(guó)社會(huì)發(fā)展的歷史走向。它既深深地影響未來(lái)中國(guó)社會(huì)人們的行為方式，也將深刻改變國(guó)家的社會(huì)治理方式，對(duì)實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興產(chǎn)生著深遠(yuǎn)的影響。作為全面深化改革階段的領(lǐng)導(dǎo)干部，我們要做法治國(guó)家建設(shè)的守法者、法治政府和法治社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)者、法治理念的宣傳者，肩負(fù)起全面建成法治中國(guó)的歷史重任。

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[責(zé)任編輯:D]

[收稿日期]2015-04-11

[作者簡(jiǎn)介]1.董士忠(1968-)，男，河南浚縣人，副教授，主要從事民商法和知識(shí)產(chǎn)權(quán)法學(xué)研究；2.任宗堂(1965-)，男，河南南樂(lè)縣人，四級(jí)法官，主要從事訴訟法研究和司法審判實(shí)務(wù)工作。

[中圖分類號(hào)]D920.1

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1671-5330(2015)03-0028-04