基于審批角度的環(huán)境影響評價中農(nóng)民參與問題及對策

林文努 (浙江海洋學(xué)院，浙江溫州325000)

我國首次出現(xiàn)環(huán)評公眾參與這個概念，最早是在1991年，由一個亞洲開發(fā)銀行資助的環(huán)評培訓(xùn)項目中提出。后經(jīng)過不斷演變，公眾參與機制逐步成為環(huán)境影響評價制度中一項關(guān)鍵內(nèi)容?！董h(huán)境影響評價法》在2003年9月1日正式實施，該法對公眾參與做了明確規(guī)定。我國農(nóng)民人口占絕大部分，在廣大農(nóng)村地區(qū)開展的建設(shè)項目對農(nóng)村環(huán)境存在廣泛而深刻的影響。就整體而言，農(nóng)民參與環(huán)評機制在我國還很不健全。農(nóng)民參與的有效性、真實性、及時性以及監(jiān)督機制均有待進一步加強。下面筆者就從審批的角度論述一下環(huán)評農(nóng)民參與中存在的不足及改進建議。

1 農(nóng)民公眾參與基本程序

《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》(環(huán)發(fā)﹝2006﹞28號)對公眾參與有關(guān)做了以下三點規(guī)定:一是環(huán)評中介機構(gòu)在承接環(huán)評業(yè)務(wù)七日內(nèi)，建設(shè)單位在擬建項目所在地(主要是建設(shè)項目周邊、當?shù)卮鍍晌麄鳈?以公開張貼公告方式告知附近公眾關(guān)于建設(shè)項目建設(shè)內(nèi)容及環(huán)境影響評價的相關(guān)問題。二是建設(shè)項目在完成環(huán)評報告書編制后，上報環(huán)保部門審批之前，將“環(huán)境影響報告書”簡本進行網(wǎng)上公示，包含建設(shè)項目對環(huán)境可能造成影響的概述、預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施的要點、環(huán)境影響報告書提出的環(huán)境影響評價結(jié)論的要點等。三是對環(huán)境可能造成重大影響，應(yīng)當編制報告書的建設(shè)項目，采取發(fā)放調(diào)查表、咨詢專家意見、座談會、論證會、聽證會等形式征詢公眾意見和建議［1］。

基本程序在理論上看起來是比較健全的，但是，從農(nóng)民參與的實踐角度來看，這個過程依然存在著很多問題。

2 農(nóng)民公眾參與存在的主要問題

2.1 信息不對稱 項目周邊受影響農(nóng)民最關(guān)心的事情是建設(shè)項目會對自身造成多大影響，能否達到國家和地方環(huán)保標準，而這也恰恰是農(nóng)民很難了解的。環(huán)境評價是按照環(huán)評技術(shù)導(dǎo)則，根據(jù)項目的背景資料和周邊環(huán)境質(zhì)量數(shù)據(jù)，按照項目的生產(chǎn)工藝和技術(shù)，通過模型計算得出項目對周邊環(huán)境影響程度。而農(nóng)民由于文化水平有限，即使把環(huán)評文本對其全部公開，他們對其中專業(yè)的內(nèi)容和計算方法也無法理解，無法判斷環(huán)評的真實性，而是從自身利益出發(fā)判斷認為環(huán)境影響被低估，如果環(huán)境評價給出的結(jié)論與農(nóng)民判斷不合，農(nóng)民一般都會懷疑環(huán)評機構(gòu)的環(huán)境影響評價過程是否符合程序，最終反對項目建設(shè)。因此，信息不對稱是造成農(nóng)民反對的一個重要原因，農(nóng)民自身無法準確判斷項目造成的環(huán)境影響程度，也無法信任評價機構(gòu)給出的結(jié)果，而且這種困境很難克服，使得矛盾不可調(diào)和。

2.2 公示時間和方式存在缺陷 項目兩次公示期每次僅有10個工作日，而且第一次公示由于環(huán)評工作未開展，內(nèi)容較為簡單。對于關(guān)注項目建設(shè)的農(nóng)民而言，無法在短期內(nèi)提出對項目建設(shè)環(huán)保方面的意見。為了更好保障農(nóng)民公眾參與的權(quán)力，應(yīng)當按照項目類型適當延長公示時間。對于輕污染項目，可按照10天公示期執(zhí)行。而對于位于環(huán)境敏感區(qū)或者重污染的項目，應(yīng)該延長公示期，利于農(nóng)民充分了解項目情況，充分提出意見。公示時間根據(jù)具體項目具體調(diào)整，既能保證農(nóng)民充分表達意見，又有利于項目順利推進。

項目公示平臺比較單一，一般采取在社區(qū)及村委宣傳欄公示，這些位置農(nóng)民關(guān)注度不高。一些項目在開展環(huán)評工作時，不能真正做到甚至有意回避讓農(nóng)民充分了解項目情況，更談不上廣泛宣傳。建設(shè)項目的環(huán)評公示牌故意選擇不起眼的位置擺放，對公示內(nèi)容有意或者無意進行隱瞞，刻意縮短公示時間，在開展調(diào)查時選擇性回避直接利益相關(guān)方［2］。采取這些做法的根本原因是怕農(nóng)民了解信息后反對項目建設(shè)。比如一些垃圾發(fā)電廠、填埋場等項目在選址上和村莊距離過近，存在環(huán)境風(fēng)險。這類項目如果向村民公開環(huán)評信息，征求農(nóng)民意見，肯定引起農(nóng)民反對，甚至引發(fā)群體性事件，所以只能在前期向村民隱瞞信息。但是這種做法無法真正解決問題，只是將問題的爆發(fā)期向后拖延，最終還是會引起農(nóng)民反對，甚至導(dǎo)致項目擱置。

2.3 環(huán)評農(nóng)民參與權(quán)濫用 許多受到項目建設(shè)影響的農(nóng)民，往往除了受到直接的環(huán)境影響之外，還與項目建設(shè)方存在各種利益糾葛，比如土地征用、房屋拆遷安置、施工招投標等問題。在這些問題未能得到滿意解決的情況下，農(nóng)民往往會把環(huán)保問題作為突破口，把對項目建設(shè)產(chǎn)生的不滿情緒帶入環(huán)評的公眾參與調(diào)查中，影響了項目環(huán)評公眾調(diào)查的客觀性和公正性。

在農(nóng)民公眾參與的問卷調(diào)查工作中，不少案例顯示，初次調(diào)查的反對占比很高，在經(jīng)過深入調(diào)查后，發(fā)現(xiàn)不少農(nóng)民反對的事由與環(huán)保無關(guān)，大多數(shù)均來自于如土地征用、房屋拆遷等問題。如溫州市環(huán)保局2014年審批的一個道路項目，公示期間曾接到道路附近一位村民的電話，反映的問題是項目部分建設(shè)用土地歸村里所有。后經(jīng)核實，根據(jù)溫州市國土局當年核發(fā)的產(chǎn)權(quán)文件，情況不屬實。

2.4 建設(shè)單位在農(nóng)民參與操作過程中不規(guī)范，規(guī)避問題 根據(jù)《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》的規(guī)定，項目環(huán)評過程中的公眾參與可以由建設(shè)單位或者委托承擔(dān)環(huán)境影響評價工作的環(huán)境影響評價機構(gòu)進行。而上述兩個單位在開展公眾參與工作時，往往帶有目標導(dǎo)向性。如在閱讀量不大的媒體上(一般是當?shù)攸h委主辦的XX日報)刊登公示，或者在遠離項目建設(shè)地點的地方張貼公示;在調(diào)查過程中，直接受到項目影響的地區(qū)農(nóng)民不調(diào)查，遠離項目建設(shè)地點的農(nóng)民調(diào)查得多，以滿足個人調(diào)查表必須達到50份的要求;在召開座談會或者聽證會時，反對項目建設(shè)的農(nóng)民不邀請，僅邀請同意項目建設(shè)的農(nóng)民參加。

2.5 農(nóng)民參與環(huán)評的保障機制不完善 在我國現(xiàn)行的環(huán)評制度中，地方環(huán)保部門對環(huán)評機構(gòu)公眾參與行為的處罰權(quán)力有限，對于公眾參與造假，環(huán)保部有權(quán)吊銷環(huán)評單位資質(zhì)，但是地方環(huán)保部門沒有這項權(quán)力。有些地方的建設(shè)項目環(huán)境管理辦法中規(guī)定，如果發(fā)現(xiàn)公眾參與造假，可以撤銷批文，但這往往是事后監(jiān)管，很難在事中對農(nóng)民公眾參與進行監(jiān)督。而項目建設(shè)單位及環(huán)評機構(gòu)從自身角度出發(fā)，往往對農(nóng)民公眾參與消極應(yīng)付，不主動履行自己應(yīng)盡的義務(wù)［3］。

以上幾種問題，導(dǎo)致環(huán)評農(nóng)民參與的真實性、有效性和及時性不足，往往在項目審批后，一些周邊居民才來審批部門反映反對意見，而且很多情況下反對的意見與環(huán)境保護無關(guān)，讓審批部門非常被動。

3 改進建議

3.1 廣開渠道，完善信息公開制度 完善信息公開制度是對農(nóng)民知情權(quán)的落實，要針對農(nóng)民和農(nóng)村特點，因地制宜采取措施保障農(nóng)民知情權(quán)。公示的目的是讓農(nóng)民從選址時就知道項目建設(shè)情況，而不是等到?jīng)Q定開工時才告知農(nóng)民。環(huán)評公示應(yīng)在農(nóng)民活動時間較多的地方進行，如村民活動中心、當?shù)卮鍍晌?、項目建設(shè)地點附近等。除在當?shù)剞r(nóng)村開展公眾參與外，還要充分利用各種大眾傳播媒體公布環(huán)保信息。各地政府部門應(yīng)該將除國家機密以外的所有文件公開到政府網(wǎng)站，并要加強與農(nóng)民的互動聯(lián)系，充分保障農(nóng)民的環(huán)境權(quán)益。

3.2 大力發(fā)展民間環(huán)保組織，拓展農(nóng)民參與渠道 我國的民間環(huán)保組織不管是大小、數(shù)量還是影響力都與發(fā)達國家存在不小差距，而且它在環(huán)保工作中也很難發(fā)揮很大作用。這主要是民間環(huán)保組織開展活動時，缺乏政策、資金的支持，活動空間不足。政府應(yīng)制定專門的法律或政策，鼓勵環(huán)保社團發(fā)展。同時多方位多渠道拓展農(nóng)民參與政府決策，項目建設(shè)的途徑，保障農(nóng)民異議權(quán)。目前來看，最好的對策可能就是建立第三方環(huán)境評估機構(gòu)，對環(huán)境影響評價結(jié)論進行評估，使農(nóng)民信服。

3.3 細化公眾參與實施細則，用法律程序保障農(nóng)民參與權(quán) 地方政府或者當?shù)丨h(huán)保部門應(yīng)制訂公共參與的實施細則，用具體條文明確政府、項目業(yè)主、普通農(nóng)民在環(huán)境評價公眾參與過程中的權(quán)利和義務(wù)。明確環(huán)境訴訟制度或者建立獨立于環(huán)保部門、業(yè)主和環(huán)評機構(gòu)之外的環(huán)境仲裁機構(gòu)，對環(huán)境糾紛進行仲裁。建立被告方舉證責(zé)任制，降低農(nóng)民公眾參與的成本［4］。

3.4 合理選擇調(diào)查對象 調(diào)查對象的代表性是影響環(huán)評中農(nóng)民參與有效性的重要因素。調(diào)查對象的廣泛性有利于綜合吸收各方面意見，利于項目環(huán)保工作規(guī)范。在制定調(diào)查計劃時，以年齡、文化程度、距離項目遠近等指標先將把受調(diào)查對象分門別類，再在各種類別中按比例隨機選取調(diào)查對象，把受影響最大的農(nóng)民作為調(diào)查重點，確保得到的信息能代表全部群眾的意見，并在最后結(jié)果分析時賦以不同權(quán)重。

3.5 建立公共項目公開審議制度 將農(nóng)民參與階段前移，規(guī)定凡是涉及公共利益的重大項目，從選址階段開始，就必須通過社會公開討論、充分吸納農(nóng)民意見，尤其是項目周邊群眾的意見，通過行業(yè)專業(yè)人員獨立、權(quán)威的環(huán)保測評后，方可立項。

4 小結(jié)

隨著我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展，越來越多的農(nóng)村人口會向城鎮(zhèn)人口發(fā)展。在發(fā)展的過程中，農(nóng)民與相關(guān)的開發(fā)項目上也有著密不可分的聯(lián)系。提高農(nóng)民的在環(huán)境影響評價中的參與程度，不僅能很好的解決農(nóng)民與開發(fā)商之間的矛盾，更能進一步推進我國城鎮(zhèn)化的進程。

［1］王志剛，陳炳祿，陳新庚.環(huán)境影響評價中公眾參與的機制與有效性［J］.環(huán)境導(dǎo)報，2013(3):22 －24.

［2］林萍.淺析環(huán)境影響評價中公眾參與存在的問題與改進建議［J］.海峽科學(xué)，2013(6):12－18.

［3］蔡守秋.論健全環(huán)境影響評價法律制度的幾個問題［J］.環(huán)境污染與防治，2009(12):14－17.

［4］劉迎春.行政法視角下的環(huán)境影響評價制度研究［D］.北京:中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟法學(xué)院，2008:79－81.

［5］楚憲峰，馮強，田建茹，等.淺析環(huán)境影響評價公眾參與有效性提高的途徑［J］.環(huán)境科學(xué)與管理，2008，33(12):173 －176.