我國(guó)冶金行業(yè)安全監(jiān)管體系與美國(guó)OSHA監(jiān)管體系的異同

劉 峰 展之發(fā) 鄔開(kāi)發(fā) 張 錦 區(qū)存華

中鋼集團(tuán)武漢安全與環(huán)保研究院

歐盟關(guān)于安全監(jiān)督管理的技術(shù)法規(guī)包括條例、指令、決定、建議和意見(jiàn)五種，而建議和意見(jiàn)作為一種指導(dǎo)性文件不具備法律約束力[1]；條例、指令、決定等技術(shù)法規(guī)，與我國(guó)安全監(jiān)管模式存在較大差異，而美國(guó)的冶金工業(yè)是按照美國(guó)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)——職業(yè)安全健康管理局OSHA制定的一般工業(yè)安全標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施強(qiáng)制監(jiān)管，有健全的安全管理機(jī)構(gòu)和監(jiān)管體系，總體監(jiān)管模式與我國(guó)相似，借鑒性強(qiáng)。本文就我國(guó)冶金行業(yè)和美國(guó)以職業(yè)安全健康標(biāo)準(zhǔn)29CFR1910（Occupational Safety and Health Standards，收錄在美國(guó)《聯(lián)邦規(guī)章法典》第29卷）為主的安全監(jiān)管體系進(jìn)行對(duì)比研究。

1 安全監(jiān)管模式的差異性

1.1 我國(guó)安全生產(chǎn)監(jiān)管模式

我國(guó)安全生產(chǎn)監(jiān)管的整體格局是“政府監(jiān)管、行業(yè)管理、企業(yè)負(fù)責(zé)、群眾參與、社會(huì)監(jiān)督”，政府行政監(jiān)管依然是主導(dǎo)力量。我國(guó)冶金行業(yè)安全生產(chǎn)的政府監(jiān)管層次依次為國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局—省級(jí)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局—市縣安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局，政府主導(dǎo)性強(qiáng)。

1.2 美國(guó)安全生產(chǎn)監(jiān)管模式

1970年，美國(guó)政府頒布了《職業(yè)安全健康法》（Occupational Safety and Health Act），同時(shí)根據(jù)該法案成立了職業(yè)安全健康管理局(Occupational Safety and Health Administration ,OSHA)，對(duì)美國(guó)職業(yè)安全健康實(shí)施監(jiān)督管理職能，在美國(guó)全境分區(qū)域設(shè)置10個(gè)區(qū)域辦公室和90個(gè)地區(qū)辦公室，在監(jiān)管層次上以美國(guó)大部分地區(qū)實(shí)行聯(lián)邦政府垂直監(jiān)管，個(gè)別州市實(shí)施本地獨(dú)立的監(jiān)管體系，OSHA的政府監(jiān)管方式除了依靠行政執(zhí)法手段外，還可以通過(guò)相關(guān)替代工具進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)管。

2 安全法規(guī)體系的差異性

2.1 我國(guó)安全生產(chǎn)法規(guī)體系

我國(guó)安全生產(chǎn)法律法規(guī)體系主要有四個(gè)層次：法律（《安全生產(chǎn)法》、《礦山安全法》、《道路交通安全法》、《職業(yè)病防治法》）、法規(guī)（國(guó)家行政法規(guī)、地方性法規(guī)）、規(guī)章（國(guó)家行政部門(mén)、地方政府）、標(biāo)準(zhǔn)（國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)），這四個(gè)層次的法律法規(guī)體系都對(duì)安全生產(chǎn)監(jiān)管有著明確的規(guī)定。

2.2 美國(guó)OSHA法規(guī)體系

美國(guó)冶金行業(yè)現(xiàn)行安全健康標(biāo)準(zhǔn)主要由政府專(zhuān)用標(biāo)準(zhǔn)體系（技術(shù)法規(guī)）和以美國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)學(xué)會(huì)ANSI為主的非政府自愿性標(biāo)準(zhǔn)體系組成[2]。冶金行業(yè)適用的安全健康標(biāo)準(zhǔn)主要包括三個(gè)層次：一是強(qiáng)制性政府專(zhuān)用標(biāo)準(zhǔn)，即OSHA職業(yè)安全健康標(biāo)準(zhǔn)（29CFR1910）和州政府條例(rules、regulations)；二是以美國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)學(xué)會(huì)ANSI國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)為核心的自愿性標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)還包括美國(guó)安全工程師協(xié)會(huì)ASSE、美國(guó)防火協(xié)會(huì)NFPA、美國(guó)鋼鐵技術(shù)協(xié)會(huì)AIST、美國(guó)鋼鐵協(xié)會(huì)AISI等專(zhuān)業(yè)團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)；三是企業(yè)自行制定的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。其中，后兩者共同組成了非政府自愿性標(biāo)準(zhǔn)體系。

3 安全監(jiān)管內(nèi)容的差異性

3.1 政府安全監(jiān)督檢查的規(guī)定

美國(guó)29CFR1960.25《職業(yè)安全健康檢查員和檢查機(jī)構(gòu)的資格》中(a)條款規(guī)定：“所有行政機(jī)構(gòu)檢查員應(yīng)具備相應(yīng)資格，能識(shí)別、評(píng)估工作環(huán)境危害，并提供相應(yīng)的治理措施”，(c)條款規(guī)定：“所有工作場(chǎng)所和操作場(chǎng)地，包括行政工作場(chǎng)所，至少每年檢查1次。針對(duì)事故、傷害風(fēng)險(xiǎn)大或工作性質(zhì)易導(dǎo)致職業(yè)病的，必須增加檢查頻率。我國(guó)的相關(guān)規(guī)定對(duì)政府安全監(jiān)督管理人員資格認(rèn)可和檢查要求的要求較為籠統(tǒng)，美國(guó)OSHA要求更為具體。

美國(guó)29CFR1903.6《事先通知的檢查》中(b)條款規(guī)定：“除緊急危險(xiǎn)情況或其他異常狀況外，本條款(a)段所述有關(guān)檢查的通知不得早于檢查實(shí)施前24小時(shí)”，我國(guó)未見(jiàn)相關(guān)規(guī)定。

3.2 企業(yè)安全管理機(jī)構(gòu)設(shè)置及人員配置的要求

美國(guó)安全工程師協(xié)會(huì)（ASSE）《企業(yè)雇用安全專(zhuān)業(yè)人員指南》中將安全管理人員劃分為入門(mén)級(jí)人員、安全從業(yè)人員/安全技術(shù)人員、經(jīng)理/高級(jí)技術(shù)專(zhuān)家、主任/高級(jí)管理人員、行政副總裁/高級(jí)副總裁/執(zhí)行副總裁5類(lèi)，對(duì)安全管理人員/安全技術(shù)人員/企業(yè)負(fù)責(zé)人的專(zhuān)業(yè)、學(xué)歷、工作經(jīng)驗(yàn)、認(rèn)證等有明確的規(guī)定。我國(guó)將企業(yè)安全管理人員劃分為主要負(fù)責(zé)人、安全生產(chǎn)管理人員兩類(lèi)；只要求企業(yè)安全管理人員應(yīng)當(dāng)接受安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)，具備相適應(yīng)的安全生產(chǎn)知識(shí)和管理能力?？梢?jiàn)美國(guó)關(guān)于安全管理人員的要求比我國(guó)要求更高、更細(xì)。

3.3 事故管理

美國(guó)29CFR1904.39《職業(yè)傷害疾病記錄和報(bào)告》中(a)條款規(guī)定“發(fā)生工傷事故的可撥打OSHA中心免費(fèi)電話(huà)1-800-321-OSHA(1-800-321-6742)”。我國(guó)《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》第九條規(guī)定“事故發(fā)生后，事故現(xiàn)場(chǎng)有關(guān)人員應(yīng)當(dāng)立即向本單位負(fù)責(zé)人報(bào)告；單位負(fù)責(zé)人接到報(bào)告后，應(yīng)當(dāng)于1小時(shí)內(nèi)向事故發(fā)生地縣級(jí)以上人民政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)和負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的有關(guān)部門(mén)報(bào)告”。美國(guó)OSHA有全國(guó)統(tǒng)一的事故報(bào)警電話(huà)，并未規(guī)定逐級(jí)上報(bào)的要求。

我國(guó)未明確規(guī)定工作場(chǎng)所病亡需要報(bào)告的規(guī)定，而美國(guó)29CFR1904.39《職業(yè)傷害疾病記錄和報(bào)告》要求企業(yè)將病亡事故報(bào)告當(dāng)?shù)氐腛SHA辦公室。

3.4 相關(guān)方臨時(shí)雇員的管理

美國(guó)OSHA明確規(guī)定：“用工單位雇主需要像對(duì)待現(xiàn)有員工一樣對(duì)待臨時(shí)雇員。”。我國(guó)《冶金企業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理規(guī)定》第十八條規(guī)定“冶金企業(yè)應(yīng)當(dāng)從合法的勞務(wù)公司錄用勞務(wù)人員，并與勞務(wù)公司簽訂合同，對(duì)勞務(wù)人員進(jìn)行統(tǒng)一的安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)”?？梢?jiàn)美國(guó)OSHA在外用工的管理方面要求比我國(guó)要求更嚴(yán)格。

3.5 事故應(yīng)急救援的相關(guān)規(guī)定

（1）有關(guān)安全出口標(biāo)識(shí)的規(guī)定[3]。美國(guó)29CFR 1910.37《維護(hù)、保障措施和出口通道操作特征》中(b)條款規(guī)定：“每個(gè)可能被誤認(rèn)為出口的門(mén)口或通道，必須標(biāo)明‘不是出口’或類(lèi)似的標(biāo)記”。我國(guó)未見(jiàn)“不是出口”標(biāo)識(shí)的相關(guān)規(guī)定。

（2）有關(guān)員工報(bào)警系統(tǒng)的規(guī)定。美國(guó)29CFR 1910.37《維護(hù)、保障措施和出口通道操作特征》中(e)條款規(guī)定：“雇主必須安裝、維護(hù)好一個(gè)操作性好的員工報(bào)警系統(tǒng)”,同時(shí)該系統(tǒng)必須符合29CFR 1910.165《員工報(bào)警系統(tǒng)》標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)規(guī)定，（b）條款規(guī)定：能讓所有雇員確認(rèn)他是一個(gè)撤離工作區(qū)或執(zhí)行操作緊急行動(dòng)的信號(hào)，而我國(guó)缺少相關(guān)的規(guī)定。

3.6 危險(xiǎn)源及能量控制

美國(guó)29CFR 1910.147《危險(xiǎn)能量控制》中(c)條款規(guī)定：“能源控制的項(xiàng)目，雇主必須建立由能源控制流程、員工培訓(xùn)和定期檢查組成的程序，確保員工對(duì)機(jī)器設(shè)備保養(yǎng)維修時(shí)，機(jī)械設(shè)備處于能源斷開(kāi)狀態(tài)，工作人員不會(huì)因機(jī)器意外啟動(dòng)而受到傷害”。我國(guó)主要以危險(xiǎn)源管理為主，只對(duì)少數(shù)要害崗位及電氣、機(jī)械等設(shè)備進(jìn)行了能量管控，未形成統(tǒng)一的能量控制標(biāo)準(zhǔn)。

3.7 有關(guān)有限空間的管理

有限空間作業(yè)管理方面，我國(guó)有限空間限制在自然通風(fēng)不良，易造成有毒有害、易燃易爆物質(zhì)積聚或者氧含量不足的空間，而美國(guó)OSHA將有限空間定義為進(jìn)入和退出的方式有限或有限制的區(qū)域，范圍更大；同時(shí)美國(guó)29CFR 1910.146《密閉空間作業(yè)許可》作為強(qiáng)制性政府專(zhuān)用標(biāo)準(zhǔn)，明確規(guī)定了雇主、授權(quán)進(jìn)入者、陪同人員、監(jiān)督員的安全職責(zé)，可見(jiàn)美國(guó)對(duì)有限空間的作業(yè)要求更高。

3.8 安全生產(chǎn)處罰

美國(guó)《職業(yè)安全健康法》規(guī)定只要違反職業(yè)安全衛(wèi)生法和根據(jù)本法令所制定的條例，都要進(jìn)行處罰，而我國(guó)規(guī)定有違法行為且逾期未改正或發(fā)生生產(chǎn)安全事故的行為才進(jìn)行處罰，所以美國(guó)處罰范圍更大、更嚴(yán)格。

美國(guó)《職業(yè)安全健康法》第十七節(jié)罰則（f）規(guī)定：“任何未經(jīng)部長(zhǎng)或他的指定人員的授權(quán)將根據(jù)本法令要進(jìn)行的檢查事先通知對(duì)方，根據(jù)此罪行，可處以不超過(guò)$1000元的罰款或不超過(guò)6個(gè)月的監(jiān)禁，或二者并行”。我國(guó)未見(jiàn)相關(guān)規(guī)定。

美國(guó)《職業(yè)安全健康法》第十七節(jié)罰則（g）規(guī)定：“凡有意制造假供述或根據(jù)本法令要求為任何應(yīng)用程序、記錄、報(bào)告、計(jì)劃、或存儲(chǔ)文檔提供證件的人，定罪后可以不超過(guò)$10000美元的罰款，或不超過(guò)6個(gè)月的監(jiān)禁，或二者并行”。我國(guó)未見(jiàn)相關(guān)規(guī)定。

4 結(jié)論及建議

我國(guó)冶金行業(yè)安全監(jiān)管體系與美國(guó)OSHA監(jiān)管體系的對(duì)比，可以發(fā)現(xiàn)，目前我國(guó)安全監(jiān)管體系較為完整，針對(duì)冶金行業(yè)專(zhuān)門(mén)制定了《冶金行業(yè)安全監(jiān)督管理規(guī)定》，同時(shí)煉鐵、煉鋼、軋鋼、煤氣四個(gè)專(zhuān)業(yè)都制定了安全規(guī)程，對(duì)安全監(jiān)管相關(guān)環(huán)節(jié)要求更明確、更具體，大多數(shù)環(huán)節(jié)比美國(guó)安全監(jiān)管要求更專(zhuān)業(yè)、要求更細(xì)，但在安全生產(chǎn)監(jiān)管模式、安全監(jiān)管人員要求、過(guò)程控制、能量控制、相關(guān)方、安全生產(chǎn)處罰等方面美國(guó)OSHA具有更嚴(yán)格、更具有可操作性的要求，為了進(jìn)一步提高安全監(jiān)管水平，還需要在以下幾個(gè)方面進(jìn)一步加強(qiáng)：加強(qiáng)政府和企業(yè)監(jiān)管力量，逐步提高對(duì)監(jiān)管人員的綜合素質(zhì)要求；進(jìn)一步開(kāi)展國(guó)內(nèi)外安全監(jiān)管體系和安全標(biāo)準(zhǔn)的對(duì)比工作，統(tǒng)一梳理冶金行業(yè)安全標(biāo)準(zhǔn)體系，補(bǔ)充和完善冶金標(biāo)準(zhǔn)體系，提高標(biāo)準(zhǔn)條款的權(quán)威性和法律效力；改進(jìn)我國(guó)冶金行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定機(jī)制和產(chǎn)生方式，建立由市場(chǎng)來(lái)決定標(biāo)準(zhǔn)的需求，提高標(biāo)準(zhǔn)條款可操作性強(qiáng)，定量性；企業(yè)管理過(guò)程中強(qiáng)調(diào)過(guò)程控制和執(zhí)行力度，加大對(duì)應(yīng)用程序、記錄、報(bào)告、計(jì)劃或存儲(chǔ)文檔造假等方面的處罰。

[1]劉春青,等.國(guó)外強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)法規(guī)研究[M].北京:中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)出版社,2013

[2]劉春新.美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)、日本和俄羅斯標(biāo)準(zhǔn)化概論[M].北京:中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)出版社,2012:34-36

[3]29 CFR1960.25, Qualifications of Safety and Health Inspectors and Agency Inspections[S].