論公權(quán)力在環(huán)境公益訴訟中的實(shí)現(xiàn)＊

韓 軼，韓喬亞

（1.中央民族大學(xué) 法學(xué)院，北京100081；2.北京市海淀區(qū)人民法院，北京100800）

云南省昆明市中級(jí)人民法院在設(shè)立環(huán)境保護(hù)法庭后，共計(jì)六年時(shí)間里僅接到六起環(huán)境公益訴訟案件，其中只有一件予以立案審理。這種“六年一案”的受理頻率讓法律界、環(huán)保界人士唏噓不已。誠然，這與我國之前未明確建立環(huán)境公益訴訟制度有關(guān)，但從整體上看，極少數(shù)量的環(huán)境公益訴訟案件與我國頻發(fā)的環(huán)境污染事件難以對稱，那么問題出在何處？筆者看來，我國訴訟制度的建設(shè)仍然圍繞著裁判機(jī)關(guān)主導(dǎo)的職權(quán)主義訴訟模式，環(huán)境公益訴訟也不例外。在這樣的審判模式下法院一般作為推動(dòng)訴訟程序進(jìn)行的主體但也僅限在正式立案之后。實(shí)際上，為保證環(huán)境公益訴訟的更好實(shí)現(xiàn)，在廣義的訴訟系列程序中，都需要有公權(quán)力的實(shí)現(xiàn)以推動(dòng)程序的發(fā)展。

一、公權(quán)力在環(huán)境公益訴訟中的現(xiàn)狀分析

公權(quán)力在環(huán)境公益訴訟中的實(shí)現(xiàn)是指公權(quán)力在完整的環(huán)境公益訴訟中體現(xiàn)權(quán)力本質(zhì)并發(fā)揮公權(quán)力的影響力，包括起訴、受理、審判、執(zhí)行等諸多環(huán)節(jié)。我國的環(huán)境公益訴訟制度是在2012年新《民事訴訟法》中正式確立的，2014年的《環(huán)境保護(hù)法》的修訂為這項(xiàng)制度作出了具體性規(guī)定。從上述立法中看，我國公權(quán)力在環(huán)境公益訴訟中的實(shí)現(xiàn)主要集中于起訴環(huán)節(jié)與司法機(jī)關(guān)所扮演裁判角色的審判環(huán)節(jié)中。前者主要包括了起訴支持，起訴方資格兩個(gè)方面。所謂起訴支持的規(guī)定，是指新《民事訴訟法》中增加的支持起訴原則適用于環(huán)境公益訴訟中。而在起訴方資格，即審判環(huán)節(jié)中原告資格的問題，也有對公權(quán)力實(shí)現(xiàn)的相關(guān)規(guī)定，如《民事訴訟法》第55條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！边@里的“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”實(shí)際就是指國家機(jī)關(guān)，但是這條法律規(guī)范規(guī)定得十分籠統(tǒng)，司法實(shí)踐中難以操作，人們并不知道到底什么樣的國家機(jī)關(guān)有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟，而規(guī)范中用“法律規(guī)定”做的指示卻在實(shí)際的法律體系中難以查詢出處。2014年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》中完善了環(huán)境公益訴訟制度的相關(guān)規(guī)定，但遺憾的是新修法律中在起訴主體方面僅對《民事訴訟法》中規(guī)定的“有關(guān)組織”予以了細(xì)化，而對“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”只字未提。在環(huán)境公益訴訟制度的其他環(huán)節(jié)中，諸如受理、審判、執(zhí)行等，目前還在沿用著其他訴訟制度的相關(guān)規(guī)定，這與以利他主義為原則而構(gòu)建的環(huán)境公益訴訟本質(zhì)是格格不入的。

我國目前在環(huán)境公益訴訟的認(rèn)定上普遍采用環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政公益訴訟的兩分法，并以被告的不同作為區(qū)別標(biāo)準(zhǔn)，這也就解釋了環(huán)境公益訴訟制度為什么首先規(guī)定在《民事訴訟法》之中的原因。因而前文所列舉的環(huán)境公益訴訟立法現(xiàn)狀實(shí)質(zhì)是指環(huán)境民事公益訴訟，而環(huán)境行政公益訴訟則被認(rèn)為應(yīng)規(guī)定在《行政訴訟法》之中。然而，環(huán)境公益訴訟無論是與傳統(tǒng)民事訴訟還是與傳統(tǒng)的行政訴訟都是有著質(zhì)的差別的。環(huán)境公益訴訟，顧名思義是公益訴訟，訴訟目的是追求一種公共價(jià)值，相反，傳統(tǒng)的民事訴訟和行政訴訟都是私益訴訟，訴訟的提出都是為了個(gè)人利益，目的在于解決糾紛?，F(xiàn)實(shí)中，環(huán)境公益訴訟只規(guī)定在《民事訴訟法》中，《行政訴訟法》以及新頒布的行訴修正案中并未涉及這一制度?？梢源_定的是至少在被告資格上，公權(quán)力在未來的環(huán)境公益訴訟中很難展現(xiàn)出來。因此，需要利用公權(quán)力的影響力和全新的環(huán)境公益訴訟制度帶動(dòng)訴訟程序的完成和公共環(huán)境保護(hù)目的的實(shí)現(xiàn)，而這一設(shè)想的具體方式在于環(huán)境公益訴訟過程為公權(quán)力提供實(shí)現(xiàn)空間。

二、公權(quán)力在環(huán)境公益訴訟中實(shí)現(xiàn)的必要性分析

（一）環(huán)境公益訴訟在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要性

環(huán)境公益訴訟在我國法治發(fā)展中的重要性，毋寧說環(huán)境公益訴訟在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要性，環(huán)境問題在實(shí)現(xiàn)“中國夢”歷程中的重要性?！案母镩_放30年來，中國特色的社會(huì)主義事業(yè)取得了舉世矚目的成績，高速增長的經(jīng)濟(jì)極大地豐富了人民的物質(zhì)文化生活，但是經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的環(huán)境問題也日益凸顯，使得環(huán)境問題成為了黨和政府在經(jīng)濟(jì)建設(shè)當(dāng)中必須正視、必須解決的問題?！保?］相反，現(xiàn)實(shí)中“霧霾污染”“水體抗生素污染”“毛烏素沙漠排放污染”等各種環(huán)境污染事件充斥著新聞?lì)^條，人民群眾的生命健康權(quán)受到嚴(yán)重威脅。一般來說，個(gè)別公民的權(quán)利受到損害可以依照侵權(quán)責(zé)任之訴或國家賠償之訴尋得污染主體或公權(quán)力機(jī)關(guān)的賠償，但環(huán)境污染范圍廣、影響深，若一一采取傳統(tǒng)民事賠償訴訟，那么該訴規(guī)模過于龐大，訴訟成本高，司法資源浪費(fèi)嚴(yán)重。再者，在環(huán)境污染問題上，污染主體除了污染企業(yè)，有時(shí)還包括公權(quán)力機(jī)關(guān)，例如地方政府對龍頭企業(yè)的袒護(hù)。這些問題都影響了我國經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，是對我國“資源節(jié)約型”“環(huán)境友好型”社會(huì)構(gòu)建的沖擊，因此需要環(huán)境公益訴訟實(shí)現(xiàn)公民訴權(quán)的主張，而最終保護(hù)我國自然資源和生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)綠色經(jīng)濟(jì)、環(huán)保經(jīng)濟(jì)。

（二）完整的環(huán)境公益訴訟中公權(quán)力必不可少

構(gòu)建完整的環(huán)境公益訴訟制度，就是要將目前理論與實(shí)務(wù)界普遍認(rèn)同的環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政公益訴訟的二分法予以整合。環(huán)境公益訴訟的核心是公益，目的是為了公共利益與公共價(jià)值，因此環(huán)境公益訴訟是一項(xiàng)獨(dú)立于民事訴訟與行政訴訟之外的全新的訴訟制度，也被稱為“例外訴訟”“高尚訴訟”［2］。這項(xiàng)訴訟只是兼具民事訴訟與行政訴訟的特點(diǎn)，但未與其中任何一項(xiàng)訴訟制度的特點(diǎn)相吻合。例如我國《行政訴訟法》第2條規(guī)定只有其他組織在認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益時(shí)才能提起行政訴訟，那么對于以利他主義為核心的環(huán)境公益訴訟來說就難以實(shí)現(xiàn)。在目前環(huán)境公益訴訟的二分法下，環(huán)境民事公益訴訟中公權(quán)力機(jī)關(guān)擁有原告資格，而在環(huán)境行政公益訴訟中被告通常是公權(quán)力機(jī)關(guān)，那么既然將這兩項(xiàng)訴訟制度予以整合，那么公權(quán)力在訴訟的多個(gè)環(huán)節(jié)中當(dāng)然要必不可少地予以實(shí)現(xiàn)。

（三）不完善的現(xiàn)行制度需要公權(quán)力的“扶持”

我國在法律上已經(jīng)確立了環(huán)境公益訴訟制度，至少確立了環(huán)境民事公益訴訟。但如前文所述，這項(xiàng)訴訟制度是獨(dú)立于傳統(tǒng)訴訟之外的新型訴訟模式，因此也需要適用新的訴訟配套規(guī)定。不過目前法律在環(huán)境公益訴訟的“訴訟管轄、起訴資格認(rèn)定、起訴主體順位、訴訟請求范圍、舉證責(zé)任分配、證明規(guī)則、禁止令適用、訴訟費(fèi)用負(fù)擔(dān)、被告反訴、當(dāng)事人和解、法院調(diào)解、賠償金歸屬、裁判效力范圍等方面”［3］都沒有作出明文規(guī)定，同時(shí)也并未有針對上述缺失的幾個(gè)方面作出相應(yīng)的法律解釋。這導(dǎo)致了法院可據(jù)此作出不予受理的決定，或者在審理過程中出現(xiàn)程序與實(shí)體的混亂，造成“千人千面”的判決結(jié)果。按法理上講，制度上的缺陷，相關(guān)公權(quán)力機(jī)關(guān)首先可以采用立法、法律解釋、法律修改等形式予以彌補(bǔ)，實(shí)踐中昆明市中院環(huán)保庭在發(fā)現(xiàn)環(huán)境公益訴訟中的立法缺失問題后，便聯(lián)合昆明市檢察院出臺(tái)了《關(guān)于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件若干問題的意見（試行）》，這在一定程度上解決了相關(guān)問題。但終歸這只是特例。從法社會(huì)學(xué)的觀點(diǎn)看，一項(xiàng)完善的制度建立需要經(jīng)歷從“行動(dòng)中的法”走向“文本中的法”的過程。換言之，環(huán)境公益訴訟的立法完善必然來源于司法的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。而目前我國由于缺少相關(guān)的立法規(guī)定，較之于私人、團(tuán)體，公權(quán)力在這樣的訴訟中更具有專業(yè)性，同時(shí)也在證據(jù)的收集上具備便利性，因此在訴訟實(shí)踐中必須充分發(fā)揮公權(quán)力的優(yōu)勢，通過公權(quán)力的誘導(dǎo)完成一系列訴訟過程，并將這些訴訟判決進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)的抽象總結(jié)，最后再回歸于“文本中的法”，對環(huán)境公益訴訟實(shí)現(xiàn)完善。

（四）減少環(huán)境公益訴訟中“搭便車”現(xiàn)象

“搭便車”現(xiàn)象存在的根本原因是環(huán)境公益訴訟制度的利他主義，但并不能說利他主義決定了“搭便車”現(xiàn)象，否則環(huán)境公益訴訟就沒有存在的必要性了。環(huán)境公益訴訟是為“公益”而訴，在整個(gè)訴訟過程中，原告都與被訴環(huán)境污染行為沒有直接的利害關(guān)系，不是污染的直接受害人。他們起訴的目的是對社會(huì)公共利益的一種正義性捍衛(wèi)，是對公民宏觀“環(huán)境權(quán)”的一種保護(hù)。但是在實(shí)踐中，由于我國沒有合理的環(huán)境公益訴訟保障制度，使得擁有原告資格的民間環(huán)保組織存在資金來源渠道狹窄等不利因素，這樣造成起訴方在單獨(dú)支出成本的情況下，只獲得了以全民為基數(shù)的訴訟收益平均值，訴訟成本遠(yuǎn)大于訴訟收益。這種“入不敷出”的訴訟結(jié)果打破許多挺身而出的夙愿，而不得不選擇“搭便車”的觀望態(tài)勢。實(shí)際上，“公益訴訟本身會(huì)為訴訟當(dāng)事人獲得良好的聲譽(yù)，并在未來獲得更多博弈的空間”［4］。相反，公權(quán)力置于環(huán)境公益訴訟中，無論在支持起訴環(huán)節(jié)還是在單獨(dú)起訴中都可以有效地稀釋訴訟成本。例如在環(huán)保組織的公益訴訟中，公權(quán)力機(jī)關(guān)扮演了訴訟支持的角色，而支持的實(shí)質(zhì)是傳達(dá)一種合作的信號(hào)。環(huán)保組織原本因訴訟預(yù)期的不確定性而選擇了訴權(quán)的放棄，但公權(quán)力所傳遞的合作信號(hào)是一劑“強(qiáng)心劑”，它表現(xiàn)在訴訟過程中則是司法協(xié)助、證據(jù)收集、資金保障等諸多幫助形式。而當(dāng)公權(quán)力機(jī)關(guān)單獨(dú)作為起訴主體時(shí)更是 “搭便車”現(xiàn)象減少的良方。公權(quán)力在成本支出環(huán)節(jié)能夠保證訴訟費(fèi)用、證明材料收集、訴訟執(zhí)行等行為的有效實(shí)現(xiàn)，在收益環(huán)節(jié)，公權(quán)力則能實(shí)現(xiàn)“聲譽(yù)收益”與“職責(zé)履行收益”的雙豐收，而這兩項(xiàng)收益恰恰是社會(huì)效益與法律效益的最佳代表。最后，由于公權(quán)力的影響力，眾多環(huán)保組織也會(huì)積極參與到訴訟過程中來，為證據(jù)的收集提供各團(tuán)體力所能及的便利，這都有效減少了“搭便車”現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)真正的“公益訴訟”。

三、公權(quán)力在環(huán)境公益訴訟中實(shí)現(xiàn)的可行性分析

（一）“例外訴訟”為公權(quán)力在環(huán)境公益訴訟中的實(shí)現(xiàn)提供空間

有學(xué)者否認(rèn)我國現(xiàn)階段環(huán)境公益訴訟制度的建立［2］，這樣的觀點(diǎn)一方面基于對《民事訴訟法》中法律規(guī)范的實(shí)證分析，另一方面是基于學(xué)界對環(huán)境公益訴訟制度未形成一致的看法。恣意對環(huán)境公益訴訟制度的存在予以否認(rèn)是片面的。我國現(xiàn)階段的環(huán)境公益訴訟制度是存在的，但并非是完整的制度。原因之一是人們未能界定出統(tǒng)一的環(huán)境公益訴訟制度的概念，而通常采取了環(huán)境公益訴訟兩分法，至于這一方法的錯(cuò)謬之處前文已有闡述。未來，我們需要建立一套全面的環(huán)境公益訴訟制度，而該制度涵蓋了環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政公益訴訟的內(nèi)在價(jià)值，是一項(xiàng)全新的訴訟模式，即所謂“例外訴訟”。例外訴訟同時(shí)在形式上表現(xiàn)出數(shù)量少、不常見。因此例外訴訟應(yīng)該具有一套自己獨(dú)特的訴訟模式。環(huán)境公益訴訟作為一項(xiàng)例外訴訟制度，它在程序與內(nèi)容上都獨(dú)立于民事訴訟與行政訴訟之外，但同時(shí)也兼具了上述兩項(xiàng)訴訟制度的特點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)了民事訴訟與行政訴訟的統(tǒng)一。這種統(tǒng)一為公權(quán)力在訴訟過程的各個(gè)環(huán)節(jié)的實(shí)現(xiàn)提供了理論條件。例如民事訴訟中的支持起訴原則可使公權(quán)力帶動(dòng)環(huán)境公益訴訟的啟動(dòng)，又如行政訴訟中的公權(quán)力機(jī)關(guān)具有被告資格的適格性，這使得環(huán)境公益訴訟中被告不再單獨(dú)的只是污染企業(yè)，而面對不作為、不履責(zé)的有關(guān)公權(quán)力機(jī)關(guān)原告方也具有救濟(jì)途徑。

（二）審判模式的改革為公權(quán)力提供實(shí)現(xiàn)空間

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。我國長期以來實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，這使得我國在訴訟制度與審判方式上形成了“超職權(quán)主義”模式。隨著改革開放的進(jìn)程加快、市場經(jīng)濟(jì)的確立與發(fā)展，我國審判方式也予以改革，例如民事訴訟中就確認(rèn)了公司、法人的主體地位，確立了意思自治原則和自我責(zé)任原則等。這些都使我國的訴訟結(jié)構(gòu)重新定義為了標(biāo)準(zhǔn)的“職權(quán)主義”模式。這一模式在很長一段時(shí)間內(nèi)促進(jìn)了我國司法審判的平穩(wěn)發(fā)展，并形成了一定時(shí)間的公平正義的法治環(huán)境。但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，職權(quán)主義模式的弊端開始展現(xiàn)，例如當(dāng)事人的地位失去保障、“辯論程序空洞化”［5］等。為此有學(xué)者提出我國的司法審判方式應(yīng)向“當(dāng)事人主義”模式轉(zhuǎn)化，這種理論包括了全盤吸收當(dāng)事人主義與實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人主義和職權(quán)主義的結(jié)合兩種途徑。筆者贊同后者觀點(diǎn)。誠然，當(dāng)事人主義模式有其自身的優(yōu)勢，它保障了訴訟程序價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，維護(hù)了當(dāng)事人的地位，給當(dāng)事人以訴訟主動(dòng)權(quán)。但就我國而言，純粹的當(dāng)事人主義模式并不合適，“我國的民事審判方式改革能否轉(zhuǎn)向當(dāng)事人主義的訴訟模式，不僅僅取決于當(dāng)事人主義訴訟模式的眾多優(yōu)點(diǎn)，而且還取決于中國的國情、法律傳統(tǒng)、法律文化等等能否與當(dāng)事人主義的訴訟模式相互融合?！保?］因此，以我國目前的法治環(huán)境與公民的法治思維，當(dāng)事人主義模式廣泛適用必將弊大于利。而職權(quán)主義模式和當(dāng)事人主義模式的結(jié)合才符合我國訴訟制度的要求。環(huán)境公益訴訟作為根植于民事訴訟和行政訴訟之上的全新訴訟類型，也必須探索出職權(quán)主義模式與當(dāng)事人主義模式相結(jié)合的道路。而在這種雙重模式下，由于公權(quán)力所扮演的不同角色，而具備了訴訟中各個(gè)環(huán)節(jié)展示的可能性。因?yàn)樵诃h(huán)境公益訴訟中，公權(quán)力機(jī)關(guān)既可能作為裁判機(jī)關(guān)，也可能成為當(dāng)事人中原被告方。當(dāng)作為裁判機(jī)關(guān)時(shí)，公權(quán)力在職權(quán)主義模式下可成為推動(dòng)訴訟程序進(jìn)行的核心，而作為當(dāng)事人時(shí)，當(dāng)事人主義的內(nèi)在優(yōu)勢也使公權(quán)力存在推動(dòng)訴訟進(jìn)行的積極一面。

（三）構(gòu)建激勵(lì)制度為公權(quán)力提供實(shí)現(xiàn)空間

環(huán)境公益訴訟中激勵(lì)機(jī)制是必不可少的，這是這一訴訟類型的利他主義特點(diǎn)而決定的。利他主義是指環(huán)境公益訴訟中的爭議在于“公共利益”，訴訟的原告方并不是所訴行為的直接受害人，而所判決的結(jié)果也未使原告全盤受益。那么這種為了公共利益挺身而出的利他主義有著什么樣的動(dòng)機(jī)呢？傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為：“‘互惠利他主義’（reciprocal altruism）、‘信號(hào)傳遞’（signaling）、‘聲譽(yù)機(jī)制’（reputation）以及‘親緣選擇’（kin selection）等理論有助于解釋環(huán)境利他主義的動(dòng)機(jī)?！保?］這些理論大多存在于博弈之中?！睹袷略V訟法》中規(guī)定的“有關(guān)組織”可能在博弈中有利可圖，他們或通過博弈在市場經(jīng)濟(jì)中撈足無形資本。但如果訴訟成本高出所獲收益時(shí)，“有關(guān)組織”的起訴也需要適用一定的激勵(lì)機(jī)制，而機(jī)制的核心在于減少訴訟支出，具體方式包括建立環(huán)境公益訴訟保障金制度、證據(jù)收集協(xié)助模式等。以上這些方式都離不開國家機(jī)關(guān)的扶持，需要公權(quán)力的介入。另一方面，目前法律文本中的“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”根本沒有利他主義實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)，需要構(gòu)建一套激勵(lì)機(jī)制保障“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”即公權(quán)力機(jī)關(guān)能夠良好地?fù)?dān)當(dāng)環(huán)境公益訴訟中的原告一職。激勵(lì)機(jī)制的對象是公權(quán)力。對于公權(quán)力最好的約束是既賦予其權(quán)力，又賦予其義務(wù)，達(dá)到權(quán)、責(zé)統(tǒng)一。公權(quán)力作為一部服務(wù)人民的機(jī)器，“需要強(qiáng)大的動(dòng)力，才能充分發(fā)揮為人民服務(wù)的作用，但是機(jī)器必須得到有效的控制，否則機(jī)器的動(dòng)力愈大，可能產(chǎn)生的損害也愈大”［7］。因此，激勵(lì)機(jī)制的核心在于懲罰因素的存在，懲罰享有環(huán)境保護(hù)職責(zé)并具有公益訴訟起訴資格的公權(quán)力機(jī)關(guān)的不作為行為。當(dāng)然，這樣的訴訟主體是什么目前在成文法中尚無定論，但構(gòu)建這樣的激勵(lì)機(jī)制能夠確保抑或使相關(guān)公權(quán)力機(jī)關(guān)被迫參與到環(huán)境公益訴訟的程序中來，達(dá)到公權(quán)力實(shí)現(xiàn)之目的。

四、公權(quán)力在環(huán)境公益訴訟中的實(shí)現(xiàn)路徑

環(huán)境公益訴訟中公權(quán)力一方絕不是訴訟程序進(jìn)行的核心，但公權(quán)力有其存在的價(jià)值，包括實(shí)體價(jià)值和程序價(jià)值。同時(shí)，一套完整的環(huán)境公益訴訟制度中也會(huì)給予公權(quán)力大量的實(shí)現(xiàn)空間。筆者在此以立案為界限，將公權(quán)力的實(shí)現(xiàn)空間分為訴訟外與訴訟內(nèi)。

（一）訴訟外公權(quán)力的實(shí)現(xiàn)路徑

環(huán)境公益訴訟立案前公權(quán)力的實(shí)現(xiàn)完全是公權(quán)力對其影響力的發(fā)揮，這種“影響力”目前在我國已經(jīng)以成文法律規(guī)范的形式予以了明確，《中華人民共和國民事訴訟法》第15條規(guī)定：“機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位對損害國家、集體或者個(gè)人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個(gè)人向人民法院起訴?！北緱l被稱為民事訴訟的支持起訴原則。支持起訴原則的確立表現(xiàn)了對弱勢群體訴訟地位予以的高度重視，體現(xiàn)了有關(guān)機(jī)關(guān)的支持、督促職能。不過盡管支持起訴原則與環(huán)境公益訴訟制度同樣規(guī)定在《民事訴訟法》中，但支持起訴原則之于環(huán)境公益訴訟還是有值得商榷的地方。首先是損害民事權(quán)益的規(guī)定。民事權(quán)益包括財(cái)產(chǎn)權(quán)與人身權(quán)，環(huán)境公益訴訟的起訴緣由是對公共利益的損害，具體來說是對公民環(huán)境權(quán)的侵害，那么環(huán)境權(quán)究竟是不是民事權(quán)益？筆者以為，環(huán)境權(quán)中盡管包含有財(cái)產(chǎn)權(quán)與人身權(quán)的因素，但理論上仍然屬于憲法權(quán)利，歸屬于瓦薩克教授創(chuàng)造的“第三代人權(quán)”中。實(shí)踐中各國針對環(huán)境權(quán)也都進(jìn)行了單獨(dú)立法，而并沒有規(guī)定在民事部門法中，例如美國1969年頒布的《國家環(huán)境政策法》和日本制定的《東京都公害防止條例》。而我國雖然沒有在《憲法》中明確規(guī)定公民環(huán)境權(quán)，但“八二憲法”中提出的“禁止任何組織和個(gè)人利用任何手段侵占或者破壞自然資源”為我國環(huán)境保護(hù)立法奠定了原則性基礎(chǔ)。依托于此，盡管我國環(huán)境立法在內(nèi)容上橫跨了民事、刑事、行政等諸多領(lǐng)域，但依然自成體系，是一個(gè)獨(dú)立部門法。其次，“機(jī)關(guān)”應(yīng)如何解釋？在一般民事訴訟中，支持起訴的機(jī)關(guān)應(yīng)與訴訟標(biāo)的有關(guān)，例如食品藥品侵權(quán)訴訟中食品藥品監(jiān)督管理局通常履行起訴支持的職責(zé)；商標(biāo)侵權(quán)訴訟中商標(biāo)局或商標(biāo)委員會(huì)可以進(jìn)行相關(guān)支持起訴工作。除此之外，由于支持起訴原則是我國對前蘇聯(lián)的社會(huì)干預(yù)原則的學(xué)習(xí)，而蘇聯(lián)在1964年頒布的《俄羅斯蘇維埃聯(lián)邦社會(huì)主義共和國民事訴訟法典》中規(guī)定：“如果檢察長認(rèn)為對保護(hù)國家或社會(huì)利益，或保護(hù)公民權(quán)利及合法利益有必要，他有權(quán)提起訴訟或在訴訟的任何階段上參加訴訟。”因此我國檢察機(jī)關(guān)享有對一切民事訴訟爭議適用支持起訴原則的權(quán)力，實(shí)踐中也有這種現(xiàn)象的存在。

不可否認(rèn)的是，支持起訴原則的適用是公權(quán)力在環(huán)境公益訴訟立案前得以完整體現(xiàn)的良性手段，它充分表現(xiàn)出了公權(quán)力的影響力。但也如前文所述，目前立法中所表述的支持起訴原則并不能恰當(dāng)合適地適用在環(huán)境公益訴訟中，前述的兩大問題亟待解決。筆者認(rèn)為，由于環(huán)境公益訴訟是獨(dú)立于民事訴訟之外的新型訴訟模式，應(yīng)刪去《民事訴訟法》中有關(guān)環(huán)境公益訴訟的規(guī)定，從而進(jìn)行制度的全新構(gòu)建。從我國法治進(jìn)程歷史上看，在《行政訴訟法》頒布之前，有關(guān)行政訴訟的相關(guān)程序規(guī)定一直適用于《民事訴訟法》，這也導(dǎo)致了我國行政訴訟理論與實(shí)務(wù)的滯后性，直到1991年《行政訴訟法》的頒布，才大力促進(jìn)了行政訴訟學(xué)術(shù)理論和司法實(shí)踐的發(fā)展，相關(guān)行政訴訟研究成果和著作也如雨后春筍一般，而這些理論與實(shí)務(wù)反過來又促進(jìn)了《行政訴訟法》的立法完善，促進(jìn)了法律解釋、批復(fù)等法律淵源的頒布。因此，環(huán)境公益訴訟既然是一項(xiàng)嶄新的訴訟，為了保證持續(xù)發(fā)展，就應(yīng)將其分離并予以單列，這樣既能促進(jìn)環(huán)境公益訴訟在實(shí)踐中的適用，又能完善相關(guān)訴訟類型及配套制度。筆者以為，未來的法律修改中，環(huán)境公益訴訟應(yīng)規(guī)定在《環(huán)境保護(hù)法》中，并同時(shí)在該法的總則部分陳列出支持起訴原則。至于支持起訴的機(jī)關(guān)筆者贊同傳統(tǒng)觀點(diǎn)的延續(xù)，即享有環(huán)境保護(hù)職責(zé)的行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)。

（二）訴訟內(nèi)公權(quán)力的實(shí)現(xiàn)路徑

在環(huán)境公益訴訟的審判過程中，裁判機(jī)關(guān)必然是代表公權(quán)力的司法機(jī)關(guān)，而庭下分坐的原被告同時(shí)則是公權(quán)力實(shí)現(xiàn)的空間基礎(chǔ)。

首先，在原告資格的考量上。我國實(shí)定法中已經(jīng)明確規(guī)定了法律規(guī)定的機(jī)關(guān)可以向人民法院提起訴訟，但至于什么機(jī)關(guān)擁有這樣的權(quán)利抑或義務(wù)，在2014年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》中立法機(jī)關(guān)予以了回避。作為一項(xiàng)科學(xué)、完整的訴訟制度，在當(dāng)事人的選擇上適格問題不可避免，而“合格的原告是邁向公益訴訟程序的第一步，也是引發(fā)激烈爭議而又必須解決的首要問題”［8］。那么對于公權(quán)力在環(huán)境公益訴訟審判中的實(shí)現(xiàn)，特別是在原告位置的實(shí)現(xiàn)，核心問題就是什么樣的公權(quán)力機(jī)關(guān)具備原告資格，能夠以原告的身份參與到環(huán)境公益訴訟中來。我國《憲法》規(guī)定，國家保護(hù)自然資源，禁止任何組織或者個(gè)人侵占或破壞自然資源。因此，保護(hù)生態(tài)環(huán)境和公民環(huán)境權(quán)是環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)的法定職責(zé)。為了保護(hù)公民環(huán)境權(quán)，行政機(jī)關(guān)需要經(jīng)歷兩個(gè)過程，即停止侵害與救濟(jì)公民。對于停止侵害，由于相關(guān)行政機(jī)關(guān)自身享有行政處罰權(quán)與行政強(qiáng)制權(quán)，他們可以自行實(shí)現(xiàn)停止侵害。但在救濟(jì)公民環(huán)節(jié)中，盡管可能存在罰款、沒收財(cái)產(chǎn)等行政處罰行為，但按照法律規(guī)定，上述收入應(yīng)直接歸入國庫，禁止挪為他用。這便要求環(huán)境行政機(jī)關(guān)必須采取其他方式為公民環(huán)境權(quán)受到的損害提供救濟(jì)，但又缺乏相關(guān)執(zhí)行權(quán)力，行政機(jī)關(guān)只能轉(zhuǎn)而向司法機(jī)關(guān)，通過提起侵害之訴獲得法律救濟(jì)。在上述訴訟中，行政機(jī)關(guān)并非環(huán)境污染事實(shí)的直接受害人，判決后的執(zhí)行利益也不歸行政機(jī)關(guān)所有，因此這種類型的訴訟實(shí)際就是環(huán)境公益訴訟。

其次在被告資格的考量上。目前我國的環(huán)境公益訴訟普遍適用于民事訴訟制度，按照《民事訴訟法》第48條“公民、法人和其他組織可以作為民事訴訟的當(dāng)事人”的規(guī)定，環(huán)境公益訴訟中的被告特指污染環(huán)境、造成公共環(huán)境損害的公民、法人和其他組織。按照這樣的規(guī)定，國家機(jī)關(guān)作為法人形式之一當(dāng)然可以成為環(huán)境公益訴訟的被告。但是若從法理層面上看，國家機(jī)關(guān)此時(shí)已經(jīng)“揭開公權(quán)力的面紗”，只是一個(gè)普普通通的法人團(tuán)體。因此國家機(jī)關(guān)是以平等民事主體的身份而獲取被告資格，在此期間它要受到民法平等原則的限制，未有發(fā)揮公權(quán)力影響的余地。但公權(quán)力在完整的環(huán)境公益訴訟制度下，可以依托兩種訴取得被告資格，這兩種訴分別對應(yīng)了公權(quán)力在環(huán)境污染問題中的實(shí)然與應(yīng)然狀態(tài)。在實(shí)然狀態(tài)下，公權(quán)力機(jī)關(guān)的某些行為導(dǎo)致了環(huán)境污染事件，損害了一定區(qū)域內(nèi)居民的環(huán)境權(quán)，造成了公民生命健康的損害，有關(guān)機(jī)關(guān)或環(huán)保組織只能以環(huán)境公益訴訟的啟動(dòng)來保護(hù)公共利益。例如城管在拆除高污染高排放量的煙囪時(shí)，由于計(jì)算錯(cuò)誤或施工過失，造成了有害氣體大量泄漏。本案中，環(huán)保組織不是污染事件的直接受害人，也并非受到城管具體行政行為損害的行政相對人，理應(yīng)無法提起民事或行政訴訟，環(huán)保組織此時(shí)只能以利他主義為出發(fā)點(diǎn)將城管機(jī)關(guān)作為被告提起環(huán)境公益訴訟；另，享有環(huán)保職責(zé)的行政機(jī)關(guān)此時(shí)可以利用行政內(nèi)部行為，但內(nèi)部行為難以實(shí)現(xiàn)對公民的授益，同時(shí)環(huán)保部門的級(jí)別也可能低于城管機(jī)關(guān)，這易造成行政處理上的諸多不便，此時(shí)，環(huán)保行政機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟也是實(shí)現(xiàn)公共利益最好的選擇。應(yīng)然狀態(tài)下多表現(xiàn)為公權(quán)力機(jī)關(guān)的行政不作為。實(shí)踐中，由于某些企業(yè)是地方“龍頭企業(yè)”或 “納稅大戶”而受到了地方政府的保護(hù)，享有環(huán)境保護(hù)職責(zé)的行政機(jī)關(guān)隸屬于地方政府，基于隸屬關(guān)系的環(huán)保行政機(jī)關(guān)并未盡職而要求相關(guān)污染企業(yè)責(zé)令改正、處罰或是制止污染行為。因此有關(guān)機(jī)關(guān)或組織在提起環(huán)境公益訴訟時(shí)可以單獨(dú)起訴享有環(huán)境保護(hù)職責(zé)的行政機(jī)關(guān)，也可以將污染企業(yè)與環(huán)保機(jī)關(guān)列為共同被告。

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