土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記研究綜述

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記研究綜述

孔 巖

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京 210095)

摘要現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)問(wèn)題突出，分析其原因找出解決措施，可為我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)的順利開(kāi)展減少阻力。該研究運(yùn)用文獻(xiàn)比較法、歸納法和理論分析法對(duì)我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記的相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行了梳理。結(jié)果表明：我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記進(jìn)程緩慢，但意義深遠(yuǎn)。在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的各種阻力與困境主要表現(xiàn)在對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記認(rèn)識(shí)不足、權(quán)屬關(guān)系混亂、確權(quán)管理體制不健全、法律體系不完善等4個(gè)方面，各地區(qū)應(yīng)結(jié)合這4個(gè)重要問(wèn)題分析原因，制定合理的解決方案。

關(guān)鍵詞產(chǎn)權(quán)意識(shí)；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；確權(quán)登記

中圖分類號(hào)S29

作者簡(jiǎn)介孔巖(1994-)，女，江蘇泰州人，本科生，專業(yè)：土地資源管理。

收稿日期2015-06-15

SummaryofLandRightRegistrationaboutLand-contractManagementRight

KONGYan(CollegeofPublicAdministration,NanjingAgriculturalUniversity,Nanjing,Jiangsu210095)

AbstractThe land right registration problems existing in our nation’s countryside land-contract management right are conspicuous. This article analyzes the causes and sorts out the solutions to smooths the way for its launching. The document comparison method, induction, theoretical analysis method was adopted to review relevant literature of land-contract management right registration. The evolution process of land right registration is slow but profound. In the course of its implementation arise all kinds of obstruction regarding four aspects, including lack of awareness of land-contract management registration, confusion of ownership relations, imperfect of land right registration management system and legal system. Regions need to combine the key problems and their causes together to draft the feasible solution.

KeywordsPropertyrightconsciousness;Land-contractmanagementright;Landrightregistration

隨著近年來(lái)新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革的推進(jìn)，土地權(quán)屬的矛盾和糾紛也愈加凸顯，土地確權(quán)登記工作成為一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作亟待進(jìn)行。最新一輪土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)”分置，加快推進(jìn)土地有序流轉(zhuǎn)，深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，開(kāi)展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資，夯實(shí)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化基礎(chǔ)具有積極而深遠(yuǎn)的影響[1]。然而在確權(quán)登記登記實(shí)行的過(guò)程中各地都面臨一些困境，主要在確權(quán)登記的理論闡述、政策制定、法律規(guī)范以及工作氛圍上出現(xiàn)了問(wèn)題，致使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作受到了重重阻力。

1我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記演進(jìn)

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是反映我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革中農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系的新型物權(quán)，是個(gè)人或單位依照承包合同或依法登記取得，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而承包使用并收益集體所有或國(guó)家所有的土地權(quán)利。丁關(guān)良認(rèn)為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)根植于國(guó)有或農(nóng)民集體所有的農(nóng)用土地上，賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地利用權(quán)，是農(nóng)村一項(xiàng)基本經(jīng)濟(jì)制度[2]。陳明等認(rèn)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是農(nóng)地制度的核心，這一部分權(quán)能承載著傳統(tǒng)地權(quán)的大部分內(nèi)容，是我國(guó)近代以來(lái)革命、建設(shè)和改革當(dāng)中爭(zhēng)論的焦點(diǎn)，簡(jiǎn)而言之，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)正是地權(quán)之政治屬性在當(dāng)代中國(guó)的核心體現(xiàn)[3]。

2013年中央一號(hào)文件明確提出全面開(kāi)展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作，要求在5年時(shí)間內(nèi)基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作。2014年中央一號(hào)文件再次強(qiáng)調(diào)“抓緊抓實(shí)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作”。2014年中央選擇山東、四川、安徽 3 個(gè)省和其他省區(qū)市的27 個(gè)縣進(jìn)行了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作整體試點(diǎn)，不少地方還結(jié)合實(shí)際擴(kuò)大了試點(diǎn)范圍。目前，全國(guó)1 988個(gè)縣(市、區(qū))開(kāi)展了試點(diǎn)，涉及1.3萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、19.5萬(wàn)個(gè)村，試點(diǎn)覆蓋面積2 200萬(wàn)hm2。袁達(dá)松等認(rèn)為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度的核心在于確認(rèn)權(quán)利、科學(xué)賦權(quán)、落實(shí)效力、降低交易成本，其基本目標(biāo)是提高土地利用效率、保障土地安全[4]。

2土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記意義

當(dāng)前很多學(xué)者認(rèn)為土地確權(quán)是推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)的巨大動(dòng)力，它為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展打好了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)步入社會(huì)主義新常態(tài)。何虹等認(rèn)為承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)是土地流轉(zhuǎn)正常運(yùn)行的有力保障，農(nóng)地的合理流轉(zhuǎn)可以在短期內(nèi)緩解農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的融資壓力，從長(zhǎng)期來(lái)看又是激發(fā)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化生產(chǎn)的強(qiáng)大動(dòng)力[5-7]。曾皓等認(rèn)為這次確權(quán)是在法律上明確農(nóng)民擁有對(duì)其承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)、抵押及擔(dān)保的權(quán)利，賦予了農(nóng)民完整的承包地用益物權(quán)，是農(nóng)民從“債務(wù)性權(quán)利”轉(zhuǎn)變至“物權(quán)性權(quán)利”的契機(jī)。這次確權(quán)有利于農(nóng)民擴(kuò)展其土地的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)功能，糾正并緩解農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中存在的外部不經(jīng)濟(jì)性，避免大量?jī)?yōu)質(zhì)農(nóng)田拋荒，提高農(nóng)民耕地保護(hù)意識(shí)，提高土地利用效率[6]。楊明杏等認(rèn)為承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)最大限度地保障了農(nóng)民的合法利益，將承包地塊、面積、合同、權(quán)屬證書(shū)全面落實(shí)到戶，依法賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，利于穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，加強(qiáng)承包地的用途管制，從而健全承包地的管理[6-8]。Feder等通過(guò)研究發(fā)現(xiàn)土地確權(quán)登記與農(nóng)地生產(chǎn)率有著顯著的正相關(guān)性[9]；Saint-Macary也指出土地確權(quán)對(duì)于維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率及保證農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展都具有重要意義[10]。

不少學(xué)者認(rèn)為此次確權(quán)是解決土地糾紛、穩(wěn)定承包關(guān)系、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。胡曉濤認(rèn)為這次確權(quán)可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村承包關(guān)系的穩(wěn)定并保持長(zhǎng)久不變，保證農(nóng)民經(jīng)營(yíng)主體的基礎(chǔ)地位，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“固化”到具體農(nóng)戶，為現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)創(chuàng)造良好環(huán)境[11]。李川秀指出由于二輪承包遺留的歷史問(wèn)題，多數(shù)地方土地承包存在不同程度的地塊不實(shí)、四至不清、面積不準(zhǔn)等問(wèn)題，造成農(nóng)民間糾紛爭(zhēng)議四起。做好本輪確權(quán)，有助于解決好農(nóng)民間的土地糾紛，給廣大農(nóng)民創(chuàng)造出穩(wěn)定的農(nóng)村發(fā)展環(huán)境和良好的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)氛圍[12-13]。陳文學(xué)等認(rèn)為土地確權(quán)不僅有助于解決農(nóng)村土地糾紛問(wèn)題，滿足改善農(nóng)民生活、維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的需要，關(guān)鍵還是降低土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易成本、確保土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易安全的重要舉措[14]。

此外，也有學(xué)者持相反的觀點(diǎn)。賀雪峰對(duì)此次確權(quán)登記持消極態(tài)度，他認(rèn)為這次確權(quán)登記賦予農(nóng)民更多的土地權(quán)利是沒(méi)有意義的，因?yàn)楦蟮耐恋貦?quán)利并不能增加農(nóng)民的農(nóng)業(yè)收入。另外他指出確權(quán)進(jìn)一步強(qiáng)化了承包戶對(duì)具體地塊的占有權(quán)，這使細(xì)碎土地整合為宜耕地塊的難度加大，土地就更無(wú)法有效耕種[15]。

3確權(quán)登記的困境及原因探究

土地確權(quán)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及的具體內(nèi)容繁多且復(fù)雜，需要進(jìn)行明確的界定和確認(rèn)。周其仁教授曾總結(jié)指出，農(nóng)村的土地資源就沒(méi)有得到普遍的、明確的、法定的產(chǎn)權(quán)界定。農(nóng)村土地為集體所有，其使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和承包權(quán)由農(nóng)戶享有，農(nóng)民住宅的所有權(quán)由農(nóng)戶享有，這早已是廣大農(nóng)村的基本現(xiàn)實(shí)，但這一現(xiàn)實(shí)至今沒(méi)有得到法律的普遍確認(rèn)。此外，多年以來(lái)農(nóng)村人口、勞動(dòng)力、行政區(qū)劃、政策與體制都有諸多變化，大量歷史遺留問(wèn)題欲理還亂，導(dǎo)致更加難以建立一個(gè)得到普遍接受的、法定的農(nóng)村財(cái)產(chǎn)權(quán)利體系[16]。土地確權(quán)對(duì)于農(nóng)村發(fā)展具有深重的意義，相反的，在落實(shí)土地確權(quán)工作時(shí)，卻困難重重。

3.1基層人員對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記認(rèn)識(shí)不足、積極性低迷很多基層人員經(jīng)過(guò)實(shí)地考察總結(jié)出一些地區(qū)確權(quán)工作難以推行的一個(gè)重要限制因素就是基層人員對(duì)確權(quán)認(rèn)識(shí)的不充分。崔紅梅等指出不僅是農(nóng)戶甚至是部分干部對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記工作的意義和目都認(rèn)識(shí)不夠，并不明白確權(quán)登記的重要性[17]。岳茂銳就基層干部和群眾在確權(quán)思想認(rèn)識(shí)上存在偏差給出了解釋，他認(rèn)為由于“增人增地、減人減地”的傳統(tǒng)觀念，尤其是即將增加人口的農(nóng)戶和以前放棄承包地或沒(méi)趕上二輪承包的農(nóng)戶，要求重新分配承包地愿望十分強(qiáng)烈，因此對(duì)目前推行的確權(quán)登記工作有一些不理解和抵觸情緒[18]。廖洪樂(lè)等在調(diào)研過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，多數(shù)地方認(rèn)為此次確權(quán)登記“勞民傷財(cái)”，完全沒(méi)必要，還有人認(rèn)為這次確權(quán)會(huì)使農(nóng)村原已隱藏不露的矛盾表面化，加劇農(nóng)村社會(huì)不穩(wěn)定[19]。

3.2權(quán)屬關(guān)系混亂，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)糾紛不斷張玉榮認(rèn)為歷史遺留問(wèn)題、“證地不符”以及確權(quán)登記人無(wú)法確定使得權(quán)屬關(guān)系混亂、確權(quán)糾紛四起，確權(quán)登記工作受阻[20]。邵霞珍認(rèn)為歷史遺留問(wèn)題。宗地編碼紊亂和農(nóng)村土地權(quán)屬爭(zhēng)議是最主要的問(wèn)題。由于行政區(qū)劃調(diào)整，土地歷史問(wèn)題嚴(yán)重；部門的宗地編碼混亂，在一些跨縣級(jí)行政區(qū)的土地中表現(xiàn)得尤為明顯[21]。楊仕強(qiáng)指出農(nóng)戶“農(nóng)轉(zhuǎn)非”后土地沒(méi)有明確權(quán)屬，與其他農(nóng)戶和生產(chǎn)組存在爭(zhēng)權(quán)現(xiàn)象。部分承包地面積“人為縮水”，農(nóng)民自行開(kāi)荒耕地，“新增”土地的承包權(quán)屬對(duì)象再次引發(fā)土地糾紛。此外，建設(shè)用地占用農(nóng)田、人口變動(dòng)而土地未動(dòng)、農(nóng)戶間互換田塊、地力肥瘦折扣面積等導(dǎo)致實(shí)際面積與土地承包合同確權(quán)發(fā)證面積不符[22]。張玉蓉認(rèn)為土地權(quán)屬資料不健全且混亂，使得爭(zhēng)議不斷難以平息。“嫁出娶入”和“分家”等因素造成有地?zé)o證、有證無(wú)地的情況，不少農(nóng)民要求重新調(diào)整承包地，給確權(quán)工作帶來(lái)一定的困難[23]。這些問(wèn)題相互夾雜在一起，給農(nóng)村土地確權(quán)頒證工作開(kāi)展增加了巨大困難。

3.3土地確權(quán)管理體制不健全，政策性矛盾突出邵科在試點(diǎn)工作中發(fā)現(xiàn)“兩田制”起點(diǎn)不公平的問(wèn)題，如東北的少數(shù)縣市存在著“口糧田”和“勞力田”的差別，此種“兩田制”被延續(xù)下來(lái)，造成當(dāng)?shù)厝说孛茌^為突出[24]。陳樹(shù)杜指出近十多年來(lái)，國(guó)家實(shí)行了農(nóng)村稅費(fèi)改革、“三減免、三補(bǔ)貼”等支農(nóng)惠農(nóng)政策，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，原來(lái)被棄耕拋荒的承包土地突然成為了農(nóng)民的生活保障、經(jīng)濟(jì)來(lái)源，致使農(nóng)民“寸土必爭(zhēng)”，歷史遺留的問(wèn)題使許多農(nóng)民矛盾糾紛復(fù)雜繁多[25]。范增紅認(rèn)為在確權(quán)登記過(guò)程中由于政策引發(fā)的一些深層次矛盾開(kāi)始突顯，如土地二輪承包后，中央明確承包土地“30年不變”，部分在1996年以后出生沒(méi)有分到承包地的農(nóng)民在此次確權(quán)中提出要求重新分配承包地，給確權(quán)帶來(lái)困擾[26]。廖洪樂(lè)等指出承包期“30年不變”與“長(zhǎng)久不變”如何銜接的問(wèn)題，30年期滿后實(shí)行“長(zhǎng)久不變”，到時(shí)會(huì)不會(huì)重新調(diào)地的問(wèn)題[19]。有些學(xué)者就“長(zhǎng)久不變”的政策提出了疑問(wèn)，長(zhǎng)久不變是多久不變，長(zhǎng)久不變的起點(diǎn)是什么，起點(diǎn)是否公平？他們認(rèn)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“長(zhǎng)久不變”政策模糊且不明確。吳建瓴教授專門跟蹤調(diào)查確權(quán)，他認(rèn)為是“長(zhǎng)久不變”和產(chǎn)權(quán)改革倒逼調(diào)整土地，本來(lái)農(nóng)民現(xiàn)今調(diào)出的土地未來(lái)還可能調(diào)回，若“長(zhǎng)久不變”之后就是“準(zhǔn)私有”，他質(zhì)疑如何“固化”以及解決失地農(nóng)民的失業(yè)問(wèn)題[27]。

3.4土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記中的其他問(wèn)題確權(quán)登記的其他問(wèn)題集中體現(xiàn)在法律欠缺、糾紛仲裁機(jī)構(gòu)不完善、機(jī)動(dòng)地確權(quán)問(wèn)題等幾個(gè)方面。何虹等認(rèn)為目前農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記問(wèn)題較多，與現(xiàn)行法律在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記制度上的缺陷有著直接的聯(lián)系，主要表現(xiàn)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)效力存在缺陷且效力不統(tǒng)一[28]。王水英認(rèn)為當(dāng)前農(nóng)村土地承包糾紛仲裁機(jī)構(gòu)未建立，調(diào)處機(jī)制還不健全，以至權(quán)益受損的農(nóng)戶“投訴無(wú)門”，導(dǎo)致問(wèn)題積重難返[29]。陳明等認(rèn)為確權(quán)登記滯后的關(guān)鍵問(wèn)題主要在于缺乏全國(guó)性的確權(quán)工作和權(quán)屬證明，而作為物權(quán)性的證明僅僅依靠一城一縣的確認(rèn)是不夠的[3]。夏柱智指出“強(qiáng)勢(shì)群體”長(zhǎng)期占用機(jī)動(dòng)地的現(xiàn)象，他認(rèn)為部分地區(qū)確權(quán)沒(méi)有進(jìn)展是由于集體大量的機(jī)動(dòng)地被“強(qiáng)勢(shì)群體”所占有，并且機(jī)動(dòng)地歸屬、面積以及用途難以確定[30]。很多學(xué)者調(diào)研人員均認(rèn)為此次確權(quán)的工作量大，且不同的地區(qū)面臨的測(cè)量工作困難不一，測(cè)量?jī)?nèi)容復(fù)雜多變，農(nóng)民間的糾紛不易調(diào)解，外業(yè)調(diào)研受阻。另外，確權(quán)登記頒證的經(jīng)費(fèi)是個(gè)大問(wèn)題，所涉及的工作部門、工作人員復(fù)雜，涉及的人力、物力投資大[31-33]。

4結(jié)語(yǔ)

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記工作開(kāi)展到現(xiàn)階段，大部分學(xué)者認(rèn)為其意義重大，不僅能解決農(nóng)民以及集體間的隱性糾紛以及歷史遺留問(wèn)題，還能再次查明各村各家庭的耕地情況，建立起農(nóng)村土地承包管理信息系統(tǒng)，健全農(nóng)村土地用途管制，為農(nóng)村土地正常的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)提供全面的保障。但是在實(shí)際操作中，部分學(xué)者、基層干部及群眾對(duì)于此次確權(quán)登記持反對(duì)意見(jiàn)，認(rèn)為“二調(diào)”的數(shù)據(jù)已經(jīng)能反映用地狀況，再一次全國(guó)范圍內(nèi)確權(quán)登記是“勞民傷財(cái)”。由于基層干部群眾的消極心理、各地方的歷史遺留問(wèn)題、確權(quán)登記政策本身的模糊、法律法規(guī)的不健全，使得土地確權(quán)登記困難重重。針對(duì)出現(xiàn)的問(wèn)題以及原因，國(guó)家應(yīng)該全面清晰地制定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記的政策及法律法規(guī)，完善土地確權(quán)的理論基礎(chǔ)，調(diào)動(dòng)基層群眾土地確權(quán)的積極性，積極穩(wěn)妥地開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作。

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