土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記研究綜述

土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記研究綜述

孔 巖

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京 210095)

摘要現(xiàn)階段我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)問題突出，分析其原因找出解決措施，可為我國土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)的順利開展減少阻力。該研究運用文獻比較法、歸納法和理論分析法對我國土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記的相關(guān)文獻進行了梳理。結(jié)果表明：我國土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記進程緩慢，但意義深遠。在實施過程中出現(xiàn)的各種阻力與困境主要表現(xiàn)在對土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記認識不足、權(quán)屬關(guān)系混亂、確權(quán)管理體制不健全、法律體系不完善等4個方面，各地區(qū)應(yīng)結(jié)合這4個重要問題分析原因，制定合理的解決方案。

關(guān)鍵詞產(chǎn)權(quán)意識；土地承包經(jīng)營權(quán)；確權(quán)登記

中圖分類號S29

作者簡介孔巖(1994-)，女，江蘇泰州人，本科生，專業(yè)：土地資源管理。

收稿日期2015-06-15

SummaryofLandRightRegistrationaboutLand-contractManagementRight

KONGYan(CollegeofPublicAdministration,NanjingAgriculturalUniversity,Nanjing,Jiangsu210095)

AbstractThe land right registration problems existing in our nation’s countryside land-contract management right are conspicuous. This article analyzes the causes and sorts out the solutions to smooths the way for its launching. The document comparison method, induction, theoretical analysis method was adopted to review relevant literature of land-contract management right registration. The evolution process of land right registration is slow but profound. In the course of its implementation arise all kinds of obstruction regarding four aspects, including lack of awareness of land-contract management registration, confusion of ownership relations, imperfect of land right registration management system and legal system. Regions need to combine the key problems and their causes together to draft the feasible solution.

KeywordsPropertyrightconsciousness;Land-contractmanagementright;Landrightregistration

隨著近年來新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村經(jīng)濟改革的推進，土地權(quán)屬的矛盾和糾紛也愈加凸顯，土地確權(quán)登記工作成為一項基礎(chǔ)性工作亟待進行。最新一輪土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作對農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)”分置，加快推進土地有序流轉(zhuǎn)，深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資，夯實農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化基礎(chǔ)具有積極而深遠的影響[1]。然而在確權(quán)登記登記實行的過程中各地都面臨一些困境，主要在確權(quán)登記的理論闡述、政策制定、法律規(guī)范以及工作氛圍上出現(xiàn)了問題，致使土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作受到了重重阻力。

1我國土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記演進

土地承包經(jīng)營權(quán)是反映我國經(jīng)濟體制改革中農(nóng)村承包經(jīng)營關(guān)系的新型物權(quán)，是個人或單位依照承包合同或依法登記取得，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而承包使用并收益集體所有或國家所有的土地權(quán)利。丁關(guān)良認為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)根植于國有或農(nóng)民集體所有的農(nóng)用土地上，賦予農(nóng)民長期而有保障的土地利用權(quán)，是農(nóng)村一項基本經(jīng)濟制度[2]。陳明等認為土地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)地制度的核心，這一部分權(quán)能承載著傳統(tǒng)地權(quán)的大部分內(nèi)容，是我國近代以來革命、建設(shè)和改革當(dāng)中爭論的焦點，簡而言之，土地承包經(jīng)營權(quán)正是地權(quán)之政治屬性在當(dāng)代中國的核心體現(xiàn)[3]。

2013年中央一號文件明確提出全面開展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作，要求在5年時間內(nèi)基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。2014年中央一號文件再次強調(diào)“抓緊抓實農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作”。2014年中央選擇山東、四川、安徽 3 個省和其他省區(qū)市的27 個縣進行了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作整體試點，不少地方還結(jié)合實際擴大了試點范圍。目前，全國1 988個縣(市、區(qū))開展了試點，涉及1.3萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、19.5萬個村，試點覆蓋面積2 200萬hm2。袁達松等認為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度的核心在于確認權(quán)利、科學(xué)賦權(quán)、落實效力、降低交易成本，其基本目標是提高土地利用效率、保障土地安全[4]。

2土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記意義

當(dāng)前很多學(xué)者認為土地確權(quán)是推動土地流轉(zhuǎn)的巨大動力，它為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展打好了堅實的基礎(chǔ)，促進我國農(nóng)業(yè)步入社會主義新常態(tài)。何虹等認為承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)是土地流轉(zhuǎn)正常運行的有力保障，農(nóng)地的合理流轉(zhuǎn)可以在短期內(nèi)緩解農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的融資壓力，從長期來看又是激發(fā)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化生產(chǎn)的強大動力[5-7]。曾皓等認為這次確權(quán)是在法律上明確農(nóng)民擁有對其承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)、抵押及擔(dān)保的權(quán)利，賦予了農(nóng)民完整的承包地用益物權(quán)，是農(nóng)民從“債務(wù)性權(quán)利”轉(zhuǎn)變至“物權(quán)性權(quán)利”的契機。這次確權(quán)有利于農(nóng)民擴展其土地的生產(chǎn)經(jīng)營功能，糾正并緩解農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動中存在的外部不經(jīng)濟性，避免大量優(yōu)質(zhì)農(nóng)田拋荒，提高農(nóng)民耕地保護意識，提高土地利用效率[6]。楊明杏等認為承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)最大限度地保障了農(nóng)民的合法利益，將承包地塊、面積、合同、權(quán)屬證書全面落實到戶，依法賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，利于穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，加強承包地的用途管制，從而健全承包地的管理[6-8]。Feder等通過研究發(fā)現(xiàn)土地確權(quán)登記與農(nóng)地生產(chǎn)率有著顯著的正相關(guān)性[9]；Saint-Macary也指出土地確權(quán)對于維護農(nóng)村社會穩(wěn)定和提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率及保證農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展都具有重要意義[10]。

不少學(xué)者認為此次確權(quán)是解決土地糾紛、穩(wěn)定承包關(guān)系、維護農(nóng)村穩(wěn)定的一項基礎(chǔ)性工作。胡曉濤認為這次確權(quán)可以實現(xiàn)農(nóng)村承包關(guān)系的穩(wěn)定并保持長久不變，保證農(nóng)民經(jīng)營主體的基礎(chǔ)地位，將土地承包經(jīng)營權(quán)“固化”到具體農(nóng)戶，為現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)創(chuàng)造良好環(huán)境[11]。李川秀指出由于二輪承包遺留的歷史問題，多數(shù)地方土地承包存在不同程度的地塊不實、四至不清、面積不準等問題，造成農(nóng)民間糾紛爭議四起。做好本輪確權(quán)，有助于解決好農(nóng)民間的土地糾紛，給廣大農(nóng)民創(chuàng)造出穩(wěn)定的農(nóng)村發(fā)展環(huán)境和良好的生產(chǎn)經(jīng)營氛圍[12-13]。陳文學(xué)等認為土地確權(quán)不僅有助于解決農(nóng)村土地糾紛問題，滿足改善農(nóng)民生活、維護農(nóng)民權(quán)益的需要，關(guān)鍵還是降低土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易成本、確保土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易安全的重要舉措[14]。

此外，也有學(xué)者持相反的觀點。賀雪峰對此次確權(quán)登記持消極態(tài)度，他認為這次確權(quán)登記賦予農(nóng)民更多的土地權(quán)利是沒有意義的，因為更大的土地權(quán)利并不能增加農(nóng)民的農(nóng)業(yè)收入。另外他指出確權(quán)進一步強化了承包戶對具體地塊的占有權(quán)，這使細碎土地整合為宜耕地塊的難度加大，土地就更無法有效耕種[15]。

3確權(quán)登記的困境及原因探究

土地確權(quán)是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及的具體內(nèi)容繁多且復(fù)雜，需要進行明確的界定和確認。周其仁教授曾總結(jié)指出，農(nóng)村的土地資源就沒有得到普遍的、明確的、法定的產(chǎn)權(quán)界定。農(nóng)村土地為集體所有，其使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)和承包權(quán)由農(nóng)戶享有，農(nóng)民住宅的所有權(quán)由農(nóng)戶享有，這早已是廣大農(nóng)村的基本現(xiàn)實，但這一現(xiàn)實至今沒有得到法律的普遍確認。此外，多年以來農(nóng)村人口、勞動力、行政區(qū)劃、政策與體制都有諸多變化，大量歷史遺留問題欲理還亂，導(dǎo)致更加難以建立一個得到普遍接受的、法定的農(nóng)村財產(chǎn)權(quán)利體系[16]。土地確權(quán)對于農(nóng)村發(fā)展具有深重的意義，相反的，在落實土地確權(quán)工作時，卻困難重重。

3.1基層人員對土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記認識不足、積極性低迷很多基層人員經(jīng)過實地考察總結(jié)出一些地區(qū)確權(quán)工作難以推行的一個重要限制因素就是基層人員對確權(quán)認識的不充分。崔紅梅等指出不僅是農(nóng)戶甚至是部分干部對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作的意義和目都認識不夠，并不明白確權(quán)登記的重要性[17]。岳茂銳就基層干部和群眾在確權(quán)思想認識上存在偏差給出了解釋，他認為由于“增人增地、減人減地”的傳統(tǒng)觀念，尤其是即將增加人口的農(nóng)戶和以前放棄承包地或沒趕上二輪承包的農(nóng)戶，要求重新分配承包地愿望十分強烈，因此對目前推行的確權(quán)登記工作有一些不理解和抵觸情緒[18]。廖洪樂等在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，多數(shù)地方認為此次確權(quán)登記“勞民傷財”，完全沒必要，還有人認為這次確權(quán)會使農(nóng)村原已隱藏不露的矛盾表面化，加劇農(nóng)村社會不穩(wěn)定[19]。

3.2權(quán)屬關(guān)系混亂，土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)糾紛不斷張玉榮認為歷史遺留問題、“證地不符”以及確權(quán)登記人無法確定使得權(quán)屬關(guān)系混亂、確權(quán)糾紛四起，確權(quán)登記工作受阻[20]。邵霞珍認為歷史遺留問題。宗地編碼紊亂和農(nóng)村土地權(quán)屬爭議是最主要的問題。由于行政區(qū)劃調(diào)整，土地歷史問題嚴重；部門的宗地編碼混亂，在一些跨縣級行政區(qū)的土地中表現(xiàn)得尤為明顯[21]。楊仕強指出農(nóng)戶“農(nóng)轉(zhuǎn)非”后土地沒有明確權(quán)屬，與其他農(nóng)戶和生產(chǎn)組存在爭權(quán)現(xiàn)象。部分承包地面積“人為縮水”，農(nóng)民自行開荒耕地，“新增”土地的承包權(quán)屬對象再次引發(fā)土地糾紛。此外，建設(shè)用地占用農(nóng)田、人口變動而土地未動、農(nóng)戶間互換田塊、地力肥瘦折扣面積等導(dǎo)致實際面積與土地承包合同確權(quán)發(fā)證面積不符[22]。張玉蓉認為土地權(quán)屬資料不健全且混亂，使得爭議不斷難以平息?！凹蕹鋈⑷搿焙汀胺旨摇钡纫蛩卦斐捎械?zé)o證、有證無地的情況，不少農(nóng)民要求重新調(diào)整承包地，給確權(quán)工作帶來一定的困難[23]。這些問題相互夾雜在一起，給農(nóng)村土地確權(quán)頒證工作開展增加了巨大困難。

3.3土地確權(quán)管理體制不健全，政策性矛盾突出邵科在試點工作中發(fā)現(xiàn)“兩田制”起點不公平的問題，如東北的少數(shù)縣市存在著“口糧田”和“勞力田”的差別，此種“兩田制”被延續(xù)下來，造成當(dāng)?shù)厝说孛茌^為突出[24]。陳樹杜指出近十多年來，國家實行了農(nóng)村稅費改革、“三減免、三補貼”等支農(nóng)惠農(nóng)政策，極大地調(diào)動了農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，原來被棄耕拋荒的承包土地突然成為了農(nóng)民的生活保障、經(jīng)濟來源，致使農(nóng)民“寸土必爭”，歷史遺留的問題使許多農(nóng)民矛盾糾紛復(fù)雜繁多[25]。范增紅認為在確權(quán)登記過程中由于政策引發(fā)的一些深層次矛盾開始突顯，如土地二輪承包后，中央明確承包土地“30年不變”，部分在1996年以后出生沒有分到承包地的農(nóng)民在此次確權(quán)中提出要求重新分配承包地，給確權(quán)帶來困擾[26]。廖洪樂等指出承包期“30年不變”與“長久不變”如何銜接的問題，30年期滿后實行“長久不變”，到時會不會重新調(diào)地的問題[19]。有些學(xué)者就“長久不變”的政策提出了疑問，長久不變是多久不變，長久不變的起點是什么，起點是否公平？他們認為土地承包經(jīng)營權(quán)“長久不變”政策模糊且不明確。吳建瓴教授專門跟蹤調(diào)查確權(quán)，他認為是“長久不變”和產(chǎn)權(quán)改革倒逼調(diào)整土地，本來農(nóng)民現(xiàn)今調(diào)出的土地未來還可能調(diào)回，若“長久不變”之后就是“準私有”，他質(zhì)疑如何“固化”以及解決失地農(nóng)民的失業(yè)問題[27]。

3.4土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記中的其他問題確權(quán)登記的其他問題集中體現(xiàn)在法律欠缺、糾紛仲裁機構(gòu)不完善、機動地確權(quán)問題等幾個方面。何虹等認為目前農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記問題較多，與現(xiàn)行法律在土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記制度上的缺陷有著直接的聯(lián)系，主要表現(xiàn)為土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)效力存在缺陷且效力不統(tǒng)一[28]。王水英認為當(dāng)前農(nóng)村土地承包糾紛仲裁機構(gòu)未建立，調(diào)處機制還不健全，以至權(quán)益受損的農(nóng)戶“投訴無門”，導(dǎo)致問題積重難返[29]。陳明等認為確權(quán)登記滯后的關(guān)鍵問題主要在于缺乏全國性的確權(quán)工作和權(quán)屬證明，而作為物權(quán)性的證明僅僅依靠一城一縣的確認是不夠的[3]。夏柱智指出“強勢群體”長期占用機動地的現(xiàn)象，他認為部分地區(qū)確權(quán)沒有進展是由于集體大量的機動地被“強勢群體”所占有，并且機動地歸屬、面積以及用途難以確定[30]。很多學(xué)者調(diào)研人員均認為此次確權(quán)的工作量大，且不同的地區(qū)面臨的測量工作困難不一，測量內(nèi)容復(fù)雜多變，農(nóng)民間的糾紛不易調(diào)解，外業(yè)調(diào)研受阻。另外，確權(quán)登記頒證的經(jīng)費是個大問題，所涉及的工作部門、工作人員復(fù)雜，涉及的人力、物力投資大[31-33]。

4結(jié)語

土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作開展到現(xiàn)階段，大部分學(xué)者認為其意義重大，不僅能解決農(nóng)民以及集體間的隱性糾紛以及歷史遺留問題，還能再次查明各村各家庭的耕地情況，建立起農(nóng)村土地承包管理信息系統(tǒng)，健全農(nóng)村土地用途管制，為農(nóng)村土地正常的市場化流轉(zhuǎn)提供全面的保障。但是在實際操作中，部分學(xué)者、基層干部及群眾對于此次確權(quán)登記持反對意見，認為“二調(diào)”的數(shù)據(jù)已經(jīng)能反映用地狀況，再一次全國范圍內(nèi)確權(quán)登記是“勞民傷財”。由于基層干部群眾的消極心理、各地方的歷史遺留問題、確權(quán)登記政策本身的模糊、法律法規(guī)的不健全，使得土地確權(quán)登記困難重重。針對出現(xiàn)的問題以及原因，國家應(yīng)該全面清晰地制定土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記的政策及法律法規(guī)，完善土地確權(quán)的理論基礎(chǔ)，調(diào)動基層群眾土地確權(quán)的積極性，積極穩(wěn)妥地開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。

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