我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化存在的問題和對策

張 璐

（湘潭市委黨校 公共管理教研部，湖南 湘潭 411100）

一、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的相關(guān)概念

（一）城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)

公共服務(wù)是公共部門基于社會(huì)公共設(shè)施或公共資源，為特定公共需求群體提供的服務(wù)。［1］而基本公共服務(wù)是公共服務(wù)中具有基礎(chǔ)性意義的，與人生存和發(fā)展的基本權(quán)利密切相關(guān)，包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)、社會(huì)保障、基礎(chǔ)公共設(shè)施建設(shè)等。需要強(qiáng)調(diào)指出的是，本文中的公共服務(wù)既包括政府為公眾提供的無形服務(wù)，如制定政策等，又包括政府為民眾提供的有形的產(chǎn)品，如公共設(shè)施等。

（二）均等化的涵義

均等化的含義學(xué)者們討論得比較多，研究也較為透徹。均等化，不能是“一刀切”式的，也不可能做到絕對的平等。相關(guān)理論已經(jīng)體現(xiàn)了這點(diǎn)，如羅爾斯的“最大最小原則”認(rèn)為，均等是在堅(jiān)持自由平等原則的基礎(chǔ)上，承認(rèn)公共服務(wù)在群體之間可以存在差異，但前提是這種差異必須能夠有利于改善弱勢群體的處境。［2］

均等的內(nèi)容，有的學(xué)者認(rèn)為包含兩個(gè)方面：“一是居民享受公共服務(wù)的機(jī)會(huì)均等……二是居民享受公共服務(wù)的結(jié)果均等”［3］；有的學(xué)者認(rèn)為包含三個(gè)方面：“一是機(jī)會(huì)均等……二是權(quán)力均等……三是結(jié)果均等”［4］；還有學(xué)者認(rèn)為包含四個(gè)方面：“一是結(jié)果平等……二是起點(diǎn)或機(jī)會(huì)平等……三是能力平等……四是需求平等”［5］。我們可以看到，學(xué)者們比較有代表性的這三種意見中都包含了機(jī)會(huì)均等和結(jié)果均等，可見，這二者是均等必須包含的內(nèi)容。所謂“機(jī)會(huì)均等”，就是公民享受基本公共服務(wù)的權(quán)力、被賦予的機(jī)會(huì)應(yīng)該是平等的。所謂“結(jié)果均等”，就是公民享受到的基本公共服務(wù)的最終結(jié)果應(yīng)該平等，這種平等既包括數(shù)量上平等，也包括質(zhì)量上的平等。

結(jié)合上文的分析，筆者認(rèn)為城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化應(yīng)該是指以政府為主導(dǎo)，通過提供無形公共服務(wù)和有形公共產(chǎn)品等手段，來滿足城鄉(xiāng)居民有差異的需求，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民大致享有等質(zhì)等量的基本公共服務(wù)的過程。

二、我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化存在的問題

筆者認(rèn)為，制約我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化最根本的問題是我國基本公共服務(wù)的供給制度，具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

（一）供給結(jié)構(gòu)失衡

就整個(gè)國家城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給的結(jié)構(gòu)而言，城市基本公共服務(wù)供給明顯多于農(nóng)村，農(nóng)村基本公共服務(wù)供給不足。一方面，新中國成立以后，我國大力發(fā)展工業(yè)，實(shí)行“農(nóng)業(yè)貼補(bǔ)工業(yè)、農(nóng)村支持城市”的政策，使得工業(yè)化進(jìn)程加速。城市的基本公共服務(wù)得益于工業(yè)發(fā)展積累的資金投入，在各個(gè)方面得到了發(fā)展與完善，比如城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及城市工人的社會(huì)保障等。然而，農(nóng)村卻在這個(gè)過程中處于被忽略和被犧牲的地位，基本公共服務(wù)的供給嚴(yán)重不足。另一方面，我國的戶籍制度也將城鄉(xiāng)居民所能享有的基本公共服務(wù)進(jìn)行了人為限定，形成了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給的二元結(jié)構(gòu)。農(nóng)民在基本公共服務(wù)權(quán)利的享有上，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如城鎮(zhèn)居民。

就單從農(nóng)村基本公共服務(wù)供給的結(jié)構(gòu)而言，農(nóng)村基本公共服務(wù)供給一直存在著一個(gè)問題，那就是供給的基本公共服務(wù)并不是農(nóng)民或者農(nóng)村真正最為迫切需要的。換而言之，就是供需之間存在矛盾。一方面，作為基本公共服務(wù)供給最重要的主體——政府，在做農(nóng)村基本公共服務(wù)供給決策時(shí)，往往憑的是自身的偏好，而忽略了農(nóng)民或者農(nóng)村的真實(shí)需求。政府對那些投資見效周期短，經(jīng)濟(jì)收益大，容易出政績的項(xiàng)目或者工程是非常熱衷的，將大部分資金都投入該類項(xiàng)目，結(jié)果是導(dǎo)致了某些方面供給過剩造成資源浪費(fèi)；而對那些投資見效周期長，社會(huì)效益大于經(jīng)濟(jì)效益的基本公共服務(wù)的項(xiàng)目，卻不愿意投入，結(jié)果是造成某些方面供給的嚴(yán)重不足。另一方面，作為農(nóng)村基本公共服務(wù)享有者，也就是農(nóng)民，由于其自身素質(zhì)不高，又缺乏組織性，難以合理順暢地表達(dá)利益訴求，造成政府難以積極有效地做出決策來回應(yīng)農(nóng)民的訴求。

（二）供給主體單一

農(nóng)村基本公共服務(wù)供給的主體一直是單一的，那就是政府。雖然說公共服務(wù)是政府的基本職能，但是隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)管理不再是政府一家的事情，要形成“社會(huì)管理社會(huì)化，政府主導(dǎo)，社會(huì)參與”的格局。在我國的農(nóng)村，由于各種原因，各類民間團(tuán)體和組織等社會(huì)力量，很難進(jìn)入農(nóng)村的基本公共服務(wù)領(lǐng)域。即使有所進(jìn)入，也是某些方面，某個(gè)領(lǐng)域，沒有形成規(guī)模效應(yīng)。這樣的局面帶來的后果是，一方面，政府的職責(zé)沒有明晰，包攬農(nóng)村的一切公共服務(wù)，造成了在基本公共服務(wù)方面存在“管不了”的缺位和“管不好”的錯(cuò)位。另一方面，由于供給主體單一，缺乏必要的競爭，使得農(nóng)村基本公共服務(wù)供給沒有獲得其完善自身的外在驅(qū)動(dòng)力。這樣的后果引起的問題是基本公共服務(wù)供給的效率低下：從經(jīng)濟(jì)效益來說，造成資源浪費(fèi)，比如資金利用率不高，行政機(jī)構(gòu)的臃腫，人事的冗員等；從社會(huì)效益來說，政府容易遭到社會(huì)的非議或詬病，費(fèi)力不討好。

（三）供給支撐薄弱

農(nóng)村基本公共服務(wù)的供給需要財(cái)政大力支持，然而現(xiàn)狀是財(cái)政作為供給的支撐是非常薄弱的。

一方面，財(cái)權(quán)與事權(quán)分離，農(nóng)村基本公共服務(wù)供給主體無財(cái)權(quán)、有事權(quán)。我國農(nóng)村基本公共服務(wù)的供給主體是地方（縣鄉(xiāng)）政府，地方（縣鄉(xiāng)）政府的財(cái)政收入微薄。1994年起，我國實(shí)行了“分稅制”，將稅種在中央和地方之間進(jìn)行劃分，來確定中央和地方政府的財(cái)政收入范圍。地方政府，尤其縣鄉(xiāng)兩級的稅種少，稅源不足，財(cái)政收入很少。再加上農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，地方（縣鄉(xiāng)）財(cái)政更是雪上加霜。然而，農(nóng)村基本公共服務(wù)供給是由地方（縣鄉(xiāng)）財(cái)政來負(fù)擔(dān)，于是就出現(xiàn)了農(nóng)村基本公共服務(wù)發(fā)展完善的資金相當(dāng)匱乏的窘境。另外，農(nóng)村公共服務(wù)供給的主體應(yīng)該是從中央到地方的各級政府，但實(shí)際情況是，各項(xiàng)任務(wù)、事權(quán)從中央到地方層層下壓，最后都落在縣鄉(xiāng)政府這一級執(zhí)行?？h鄉(xiāng)政府有事權(quán)卻無財(cái)權(quán)，根本沒有能力為農(nóng)村提供優(yōu)質(zhì)足量的基本公共服務(wù)。

另一方面，轉(zhuǎn)移支付制度存在缺陷。一是轉(zhuǎn)移支付預(yù)定目標(biāo)在實(shí)際操作中難以實(shí)現(xiàn)。地方（縣鄉(xiāng)）財(cái)政的主要來源一般都是中央政府的轉(zhuǎn)移支付。政府間的轉(zhuǎn)移支付包括一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。一般性轉(zhuǎn)移支付用來填補(bǔ)地方政府的財(cái)政缺口，不指定用途，可由地方自由支配。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付服務(wù)由中央的政策統(tǒng)籌，重點(diǎn)用于與民生有關(guān)的公共服務(wù)領(lǐng)域，其用途必須按照中央規(guī)定。農(nóng)村的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金首要應(yīng)該用于農(nóng)村基本公共服務(wù)領(lǐng)域，其目標(biāo)是改善農(nóng)民的民生。由于一般轉(zhuǎn)移支付地方政府不見得會(huì)用于基本公共服務(wù)，加之專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，且各類項(xiàng)目設(shè)置又存在交叉重疊的情況，在財(cái)力本來就不足的情況下，還會(huì)造成財(cái)力浪費(fèi)，降低轉(zhuǎn)移支付資金使用效率低，而且誘使地方政府為了利益跑項(xiàng)目、要款項(xiàng)，大量精力投入到“要錢”上，至于“花錢”卻沒有完整規(guī)劃。這樣一來轉(zhuǎn)移支付的預(yù)期目標(biāo)難以很好地實(shí)現(xiàn)。二是稅收返還計(jì)算規(guī)則不合理。稅收返還是根據(jù)基數(shù)法確定的，也就是地方上交到中央的稅收越多，返還的數(shù)額越大。這是為了保護(hù)地方政府的既得利益，但是卻與均等化的目標(biāo)背道而馳：經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)富積累越來越多，各方面都能得到較快較好的發(fā)展，而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)或者落后地區(qū)就陷入越來越拮據(jù)，各方面都無力發(fā)展的惡性循環(huán)。三是省以下的轉(zhuǎn)移支付制度不完善。省以下的轉(zhuǎn)移支付在我國的法律法規(guī)上都找不到相應(yīng)的規(guī)定，如標(biāo)準(zhǔn)、程序等等。一般省以下的轉(zhuǎn)移支付都是參照中央制度進(jìn)行，具有較大的隨意性和與實(shí)際不相適應(yīng)的情況。另外，在省級政府向農(nóng)村進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付的過程中，存在著“層級較多、部門較多、人員較多”的情況，這就使資金到位率和利用率大打折扣。

三、我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化對策

針對我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化過程中存在的問題，筆者認(rèn)為最根本的對策是完善我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給制度，具體來說有以下三條：

（一）調(diào)整供給結(jié)構(gòu)，加大農(nóng)村基本公共服務(wù)供給且按需供給

就整個(gè)國家城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給的結(jié)構(gòu)而言，必須破除城鄉(xiāng)二元供給模式，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的供給機(jī)制，且加大對農(nóng)村基本公共服務(wù)的供給。一是經(jīng)濟(jì)上要積極實(shí)行“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村”的政策，加大對農(nóng)業(yè)的投入，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，夯實(shí)農(nóng)村公共服務(wù)供給的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；政策上要把發(fā)展基本公共服務(wù)的政策向農(nóng)村傾斜，強(qiáng)化農(nóng)村基本公共服務(wù)供給的政治基礎(chǔ)。二是要消除戶籍制度對城鄉(xiāng)居民享有基本公共服務(wù)的差別待遇，讓城鄉(xiāng)居民具有平等地享受基本公共服務(wù)的權(quán)利。在這方面，我國已經(jīng)取得了一定的成績。如在社會(huì)保障領(lǐng)域，2014年2月26日，中央政府公布了國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》，決定將現(xiàn)行新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（新農(nóng)保）與城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（城居保）合并實(shí)施。這意味著我國將建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，在養(yǎng)老方面打破了城鄉(xiāng)二元局面，使全體人民公平地享有基本養(yǎng)老保障。

就單從農(nóng)村基本公共服務(wù)供給的結(jié)構(gòu)而言，必須化解供需不對等的矛盾，真正按照農(nóng)民及農(nóng)村需要來進(jìn)行基本公共服務(wù)供給。一是政府要完成自身職能轉(zhuǎn)變，即從“行政管理型政府”向“公共服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變。不能光憑自身喜好做決策，只做“政績工程”、“面子工程”，只從經(jīng)濟(jì)效益的角度考慮，忽略社會(huì)效益，而要真正將農(nóng)民對基本公共服務(wù)的需求作為決策的主要依據(jù)。二是農(nóng)民要合理順暢地表達(dá)自己對基本公共服務(wù)的利益訴求，才能使農(nóng)村公共服務(wù)的決策機(jī)制由“從上而下”變?yōu)椤皬南露稀?。具體措施是，首先，加強(qiáng)農(nóng)村基層民主建設(shè)，讓農(nóng)民充分自治?；鶎诱喾椒◤V渠道地收集農(nóng)民對于基本公共服務(wù)的意見和建議，在民主監(jiān)督的情況下由村民投票進(jìn)行集中，再根據(jù)信息反饋，做出科學(xué)合理的決策。其次，加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)組織建設(shè)，使農(nóng)民有代表自身利益的組織，既可以整合農(nóng)民的訴求，又可以對政府進(jìn)行監(jiān)督，形成一定的外部壓力，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。最后，加強(qiáng)農(nóng)民自身素質(zhì)建設(shè)，使農(nóng)民具備準(zhǔn)確表達(dá)訴求的能力。要加強(qiáng)對農(nóng)民的教育，提高文化素質(zhì)，完善知識結(jié)構(gòu)，樹立正確的價(jià)值觀，從而理性地選擇改變農(nóng)村基本公共服務(wù)環(huán)境的路徑。

（二）多元化供給主體，提升農(nóng)村基本公共服務(wù)供給效率

一直以來，由于基本公共服務(wù)供給主體是單一的政府，所以我們習(xí)慣將政府供給公共服務(wù)理解為“政府不僅承擔(dān)公共服務(wù)的投入和付費(fèi)，也包攬了公共服務(wù)的生產(chǎn)、分配全過程，并同時(shí)承擔(dān)著監(jiān)管的責(zé)任”［5］3。然而，“根據(jù)公共產(chǎn)品理論，純公共產(chǎn)品由于具有完全的非競爭性和非排他性，所以，純公共服務(wù)一般由政府，尤其是中央政府提供是有效的，而具有部分競爭性和部分非排他性特征的準(zhǔn)公共產(chǎn)品則可以借助社會(huì)力量和市場力量來提供”［6］。而且現(xiàn)代研究也表明，政府的能力有限，在很多領(lǐng)域發(fā)揮的作用不甚理想。所以根據(jù)國內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)，農(nóng)村基本公共服務(wù)供給主體應(yīng)該要多元化，即以政府為主導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)組織廣泛參與的格局。具體來說，就是在純公共服務(wù)部分，政府應(yīng)該承擔(dān)所有的投入，負(fù)責(zé)其生產(chǎn)、分配全過程，如公共法規(guī)政策的制定；而具有部分競爭性和部分非排他性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，則應(yīng)該利用社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)組織來供給，如基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

供給主體多元化必定會(huì)帶來供給方式的多樣化，這樣就可以提升農(nóng)村基本公共服務(wù)的供給效率。政府可以根據(jù)實(shí)際情況，選擇簽訂合同，采取外包或者合作建設(shè)，或者直接由政府出資購買服務(wù)等不同方式來引入社會(huì)資本和力量參與到基本公共服務(wù)的供給中。比如義務(wù)教育，既可以政府直接開辦公立學(xué)校，也可以民間投資辦學(xué)。政府可以向民辦學(xué)校提供一定的財(cái)政支持，也可以把義務(wù)教育資金直接發(fā)放到學(xué)生手里，讓學(xué)生自主選擇學(xué)校。這樣不但可以緩解政府財(cái)政壓力，彌補(bǔ)政府能力的不足，而且可以提高基本公共服務(wù)供給的質(zhì)量和避免不必要的資源浪費(fèi)。但是這個(gè)過程中需要政府負(fù)起更多的監(jiān)管責(zé)任，比如政府出資購買服務(wù)，就要防止生產(chǎn)者虛高的報(bào)價(jià)和降低質(zhì)量；直接向基本公共服務(wù)享有者提供資金，就要提高管理的成本。

（三）強(qiáng)化供給支撐，充實(shí)農(nóng)村基本公共服務(wù)供給資金

加大對農(nóng)村基本公共服務(wù)供給的財(cái)政支持，讓農(nóng)村基本公共服務(wù)供給有充足的資金作保障。

一方面，擴(kuò)大地方（縣鄉(xiāng)）政府的財(cái)權(quán)，規(guī)范各級政府在農(nóng)村基本公共服務(wù)供給過程中的權(quán)責(zé)，實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)與事權(quán)相對應(yīng)。財(cái)權(quán)上，政府不僅要加大對農(nóng)村基本公共服務(wù)的資金投入，還可將某些稅種在中央和地方歸屬權(quán)上做些調(diào)整，比如將土地資源稅、農(nóng)村保障稅等納入地方稅收體系，使農(nóng)村基本公共服務(wù)供給的籌資渠道進(jìn)一步拓寬。事權(quán)上，要合理劃分各級政府在農(nóng)村基本公共服務(wù)供給中的權(quán)責(zé)，按照比例或者按照基本公共服務(wù)的類型由各級政府分配財(cái)政支出。這樣就能避免上下級和同級政府之間在農(nóng)村基本公共服務(wù)供給權(quán)責(zé)上出現(xiàn)推諉扯皮的現(xiàn)象。

另一方面，完善轉(zhuǎn)移支付制度。第一，增加一般性轉(zhuǎn)移支付數(shù)額，規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付既定目標(biāo)。一般性轉(zhuǎn)移支付由于沒有限定其用途，其實(shí)最適宜地方政府因地制宜地為當(dāng)?shù)剞r(nóng)村提供最為需要的基本公共服務(wù)。但是由于一般性轉(zhuǎn)移支付數(shù)額不夠大，地方政府在資金有限的情況下，首先想到的是保證正常運(yùn)行的開支，基本公共服務(wù)供給的完善不會(huì)成為政府開支的首選，所以，增加一般性轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額，讓地方政府有更多的財(cái)力去供給農(nóng)村基本公共服務(wù)是很有必要的。對專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的享有條件、數(shù)額、用途等用法律和制度做出明確的規(guī)定，避免政府為了利益盲目要項(xiàng)目找錢而出現(xiàn)的內(nèi)耗。這樣才能較大程度上保證轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。第二，以“因素法”確定稅收返還的數(shù)額。所謂因素法，即將當(dāng)?shù)厝丝跀?shù)、弱勢人口數(shù)、整體財(cái)政收入、當(dāng)?shù)厝司杖氲纫蛩亓腥攵愂辗颠€數(shù)額的依據(jù)。但是，這只是在均等化初期的權(quán)宜之計(jì)，不適合作為長期政策確定下來。因?yàn)檫@與“效率優(yōu)先，兼顧公平”的原則是相違背的，會(huì)打擊到經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的積極性，也會(huì)讓經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)或者落后地區(qū)產(chǎn)生依賴性，不愿意努力去謀求發(fā)展改變落后局面。第三，對省以下的轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行制度規(guī)范。要積極研究制定各種法律法規(guī)對省以下的轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行規(guī)范，擴(kuò)大規(guī)模，豐富種類，以強(qiáng)化地方的實(shí)際財(cái)政需要。另外，要對省級政府向農(nóng)村進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付的過程進(jìn)行改革，簡化層級和部門，減少人員，保證省級政府向農(nóng)村進(jìn)行轉(zhuǎn)移資金的到位率和利用率。

［1］ 郭小聰，劉述良.中國基本公共服務(wù)均等化：困境與出路［J］.中山大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2010（5）：150.

［2］ 張恒龍，秦鵬亮.政府間轉(zhuǎn)移支付與省際經(jīng)濟(jì)收斂［J］.上海經(jīng)濟(jì)研究，2011（8）：90－98.

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［5］ 項(xiàng)繼權(quán).基本公共服務(wù)均等化：政策目標(biāo)與制度保障［J］.華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2008（1）：2.

［6］ 張開云.農(nóng)村基本公共服務(wù)：現(xiàn)狀評價(jià)與路徑選擇［J］.學(xué)術(shù)研究，2009（11）：54.