彰顯司法體制改革新活力

劉方辰

[摘要]2014年中共十八屆四中全會(huì)提出優(yōu)化司法職權(quán)配置，探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院，盡快設(shè)立最高人民法院巡回法庭。設(shè)立最高人民法院巡回法庭觸及司法體制改革的核心，旨在推動(dòng)司法“去地方化”的問(wèn)題，對(duì)達(dá)到完善依法治國(guó)的目標(biāo)具有重要意義。在最高院巡回法庭的制度設(shè)計(jì)過(guò)程中，應(yīng)充分借鑒美國(guó)聯(lián)邦上訴法院的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國(guó)實(shí)際情況，加快推進(jìn)。

[關(guān)鍵詞]最高院巡回法庭；去地方化；司法體制改革；美國(guó)聯(lián)邦上訴法院

一、引言

2014年10月23日，以“依法治國(guó)”為主題的十八屆四中全會(huì)閉幕。會(huì)議公報(bào)中提出，“優(yōu)化司法職權(quán)配置，推動(dòng)實(shí)行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革試點(diǎn)，最高人民法院設(shè)立巡回法庭?！盵1]習(xí)近平總書(shū)記在《決定》起草說(shuō)明中，將之列為十大重點(diǎn)問(wèn)題之一，充分凸顯了這一改革舉措的重要性。最高人民法院設(shè)立巡回法庭，不同于以往在基層法院設(shè)立的巡回法庭，它雖然是具體訴訟機(jī)制的健全完善，卻顯示了我國(guó)司法體制改革創(chuàng)新的活力與潛力，關(guān)系到司法公正和司法系統(tǒng)權(quán)威的深層次問(wèn)題，具有重要的法治意義。2014年12月28日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議表決通過(guò)任免名單，任命劉貴祥為最高法院第一巡回法庭庭長(zhǎng)、胡云騰為最高法院第二巡回法庭庭長(zhǎng)。12月29日，最高法院新聞發(fā)言人孫軍工表示，最高法院第一巡回法庭設(shè)在廣東深圳，第二巡回法庭設(shè)在遼寧沈陽(yáng)。兩個(gè)巡回法庭將于2015年初受理、審理案件。[2]十八屆四中全會(huì)決定提出的“最高人民法院設(shè)立巡回法庭”落地實(shí)施。本文在分析設(shè)立最高人民法院巡回法庭的意義的同時(shí)，還將通過(guò)對(duì)實(shí)施此制度時(shí)可能遇到的問(wèn)題進(jìn)行剖析，分析美國(guó)聯(lián)邦上訴法院的相似制度的經(jīng)驗(yàn)，并且結(jié)合中國(guó)的實(shí)際情況，提出一些建議以供參考。

二、設(shè)立最高人民法院巡回法庭的意義

第一，設(shè)立最高人民法院巡回法庭，可以解決司法的地方保護(hù)主義問(wèn)題，使司法免受行政干預(yù)，保證司法公正。在一些跨行政區(qū)劃的案件審理和執(zhí)行過(guò)程中，地方保護(hù)主義往往以維護(hù)當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)、經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和發(fā)展為名，限制法院對(duì)于當(dāng)?shù)匾恍┲匾髽I(yè)案件的執(zhí)行和審判，使法院保護(hù)那些涉案企業(yè)的利益，從而使司法公正嚴(yán)重受到行政的干預(yù)。[3]我國(guó)司法“地方化”的根源是目前各級(jí)地方法院、檢察院的人、財(cái)、物都由同級(jí)別的地方黨委鉗制，在此體制之下，法院、檢察院難以完全脫離地方政府管控，與地方企業(yè)也有利益上的關(guān)聯(lián)，司法獨(dú)立和公正也難得到有效保障。因此，推動(dòng)司法“去地方化”和“去行政化”，必須打破行政區(qū)劃和司法轄區(qū)的藩籬，使得案件的審判和執(zhí)行更為獨(dú)立。設(shè)立最高人民法院巡回法庭，負(fù)責(zé)審判跨省、直轄市、自治區(qū)的重大案件，在一定程度上能擺脫地方保護(hù)主義的干擾，推進(jìn)依法獨(dú)立、公正地審判。

第二，設(shè)立最高人民法院巡回法庭，有利于就地化解矛盾糾紛，減輕北京地區(qū)的信訪壓力。當(dāng)下中國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，各類(lèi)社會(huì)矛盾頻發(fā)，全國(guó)法院受理案件數(shù)量不斷增加，據(jù)2014年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，最高人民法院受理案件11016件，審結(jié)9716件，比2012年分別上升3.2%和1.6%；地方各級(jí)人民法院受理案件1421.7萬(wàn)件，審結(jié)、執(zhí)結(jié)1294.7萬(wàn)件，同比分別上升7.4%和4.4%。[4]從絕對(duì)數(shù)量和相對(duì)比例而言，大量案件涌入了最高法院，使其不得不動(dòng)用大量的人力物力審判接訪，甚至故意下壓審級(jí)，不便于當(dāng)事人訴訟，即便在交通已經(jīng)大為便利的今天，一些邊遠(yuǎn)地區(qū)的當(dāng)事人到最高人民法院參加訴訟仍然頗為不易，而事實(shí)上越來(lái)越多的信訪也給首都北京造成了巨大的維穩(wěn)壓力。最高人民法院設(shè)立巡回法庭，有利于就地解決糾紛，方便當(dāng)事人訴訟，節(jié)省其訴訟成本。上海交通大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)季衛(wèi)東教授表示“這意味著，對(duì)于案件當(dāng)事人而言，如果想上訴，在一定條件下，在一定范圍內(nèi)，既可以到省高院，也可以選擇到最高法巡回法庭，當(dāng)事人尋求法律救濟(jì)的渠道更開(kāi)闊了?！盵5]

第三，設(shè)立最高人民法院巡回法庭，有利于最高人民法院緩解辦案壓力，騰出更多的精力研究制定司法解釋?zhuān)雠_(tái)司法政策，更好地發(fā)揮司法引領(lǐng)社會(huì)公正的作用。將跨行政區(qū)域重大行政和民商事案件從最高人民法院本部剝離出來(lái)，由最高人民法院設(shè)立的巡回法庭審理和執(zhí)行，可以使最高人民法院本部減輕工作負(fù)荷，集中精力研究制定司法解釋、出臺(tái)司法政策，審理一些對(duì)統(tǒng)一法律適用有重大指導(dǎo)意義的案件，切實(shí)發(fā)揮最高人民法院指導(dǎo)審判業(yè)務(wù)、推動(dòng)司法改革的作用，進(jìn)一步發(fā)揮監(jiān)督各級(jí)人民法院公正司法審判，理順最高人民法院的職能。

第四，設(shè)立最高人民法院巡回法庭，有利于增加全國(guó)性司法系統(tǒng)的權(quán)威和影響力。為了解決司法地方化和行政化難題，在2014年6月出臺(tái)的司法改革意見(jiàn)中，規(guī)定地方司法系統(tǒng)的人、財(cái)、物改由省級(jí)統(tǒng)管。這一定程度上可緩解司法地方化，但也易造成省級(jí)司法機(jī)關(guān)干預(yù)下級(jí)司法機(jī)關(guān)、省級(jí)司法權(quán)過(guò)于集中而全國(guó)性司法系統(tǒng)的功能反被削弱的問(wèn)題。最高法巡回法庭的建立，將在地方上跟省級(jí)司法系統(tǒng)形成某種程度的競(jìng)合關(guān)系，有利于增強(qiáng)最高人民法院的權(quán)威，使得全國(guó)司法統(tǒng)一獲得較穩(wěn)固的基礎(chǔ)和影響力。

三、設(shè)立最高人民法院巡回法庭需要解決的問(wèn)題及制度借鑒

設(shè)立最高人民法院巡回法庭是優(yōu)化我國(guó)司法配置的重大舉措，而目前關(guān)于建立巡回法庭的細(xì)則還未出臺(tái)，如何對(duì)巡回法庭以及最高法、地方司法系統(tǒng)的關(guān)系和功能進(jìn)行區(qū)分定位以及人員配置等問(wèn)題亟待解決。巡回法庭作為最高人民法院的派出機(jī)構(gòu)，將代表最高法發(fā)揮終審功能，但它是跟最高法處于同一層級(jí)、行使相同職能，還是行使部分職能？其司法管轄范圍如何確定？跟地方司法體系究竟形成何種程度的競(jìng)合機(jī)制？審判標(biāo)準(zhǔn)是否會(huì)出現(xiàn)全國(guó)性法律與地方法規(guī)之間的適當(dāng)區(qū)別？訴訟當(dāng)事人在巡回法庭和地方司法系統(tǒng)之間擁有怎樣的選擇權(quán)？這都需要理論上的進(jìn)一步推敲和制度上的周密設(shè)計(jì)。筆者認(rèn)為，在設(shè)計(jì)巡回法庭與法官任免的制度過(guò)程中，可以充分借鑒美國(guó)聯(lián)邦上訴法院的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國(guó)實(shí)際情況，加快推進(jìn)。

首先，是最高人民法院巡回法庭的級(jí)別與構(gòu)架問(wèn)題。從《決定》中“巡回”和“本部”的用詞來(lái)看，最高法院巡回法庭性質(zhì)上應(yīng)當(dāng)是最高法院的派出法庭。按照現(xiàn)行《法院組織法》的規(guī)定，派出法庭只有基層法院可以設(shè)立，最高法院組織架構(gòu)是“設(shè)刑事審判庭、民事審判庭、經(jīng)濟(jì)審判庭和其他需要設(shè)的審判庭”，那么，巡回法庭是否屬于“其他需要設(shè)的審判庭”？而巡回法庭的級(jí)別是在高級(jí)法院之上，在最高人民法院之下呢？抑或與高級(jí)人民法院平行，各自負(fù)責(zé)不同類(lèi)型案件的審理？如果是前一種情況，由于中國(guó)采用兩審終審制，高級(jí)人民法院的裁決大多數(shù)情況下是終審，那么新設(shè)立的巡回法庭就很可能無(wú)案可審。如果是后一種情況，那么區(qū)分高級(jí)人民法院與巡回法庭的案件類(lèi)別至關(guān)重要。因?yàn)槿绻呒?jí)人民法院與巡回法庭的案件類(lèi)別重合過(guò)多，則不僅浪費(fèi)司法資源，而且給訴訟當(dāng)事人選擇上訴時(shí)帶來(lái)困擾。目前高級(jí)人民法院不時(shí)地參與并指導(dǎo)中級(jí)人民法院的審判，這種做法削弱了兩審終身制的意義，因?yàn)槎彽竭_(dá)高級(jí)人民法院后，由于兩級(jí)法院法官已在一審合議過(guò)案件，二審裁決基本會(huì)與中級(jí)人民法院相同。如果未來(lái)跨行政區(qū)域案件由中級(jí)人民法院上訴至巡回法庭，那么巡回法庭的判決對(duì)于高級(jí)人民法院是否有強(qiáng)制效力，即高級(jí)人民法院是否在未來(lái)判案中采納巡回法庭的意見(jiàn)？在美國(guó)，聯(lián)邦法院系統(tǒng)采用三級(jí)模式，包括負(fù)責(zé)一審的地區(qū)法院、中層的上訴法院和頂層的最高法院，三級(jí)模式并不等于三審終審制，聯(lián)邦法院采用的是兩審終審制，即訴訟當(dāng)事人在地區(qū)法院一審敗訴后只有權(quán)利向上訴法院提起一次上訴，而且上訴法院必須受理。[6]但是請(qǐng)求聯(lián)邦最高法院復(fù)審就不是當(dāng)事人的權(quán)利，而是最高法院的權(quán)力了。權(quán)利與權(quán)力，雖僅一字之差，但意義相去甚遠(yuǎn)。在前一種情況下，法院必須受理當(dāng)事人的上訴；在后一種情況下，法院沒(méi)有受理的義務(wù)，只有當(dāng)法院認(rèn)為必要而且每年的開(kāi)庭期允許時(shí)才受理。當(dāng)事人若想獲得后一種上訴，必須得到最高法院的“上訴許可令”或者“調(diào)卷令”，案件才能在發(fā)生既判力之后得到最高法院的復(fù)審。[7]

我國(guó)擬設(shè)置的最高法院巡回法庭在案件管轄的“跨區(qū)域”上近似于美國(guó)的聯(lián)邦巡回法院，不同點(diǎn)在于我國(guó)的巡回法庭是最高法院的派出機(jī)構(gòu)，而美國(guó)聯(lián)邦巡回法院的層級(jí)是低于聯(lián)邦最高法院的。那么問(wèn)題來(lái)了，我國(guó)法院體系實(shí)行的是四級(jí)兩審終審制，高級(jí)人民法院的裁決在大多數(shù)情況下就是終審判決，如何保證未來(lái)大部分跨行政區(qū)劃的重大民事、行政案件，都將進(jìn)入巡回法庭審理？是否是要參照美國(guó)聯(lián)邦法院體系建立“跨行政區(qū)劃的人民法院”，作為跨區(qū)域案件的一審，而讓最高法院的巡回法庭成為這類(lèi)案件的二審？如果探索中的跨行政區(qū)劃的人民法院不進(jìn)行如此的權(quán)力設(shè)置，其不成為最高法院或者其派出法庭的直接下級(jí)，將其納入現(xiàn)在的中央——地方的法院體系中，則其“跨”和“破”的意義將無(wú)法體現(xiàn)。如果確實(shí)如此設(shè)置，其作為一級(jí)法院到底是地方法院還是最高法院直屬或下轄的機(jī)構(gòu)，其定位將牽涉到重大的憲政調(diào)整而非簡(jiǎn)單的司法制度問(wèn)題。

第二，是最高人民法院巡回法庭所審理和執(zhí)行的案件范圍和管轄權(quán)問(wèn)題?！稕Q定》中提出最高人民法院巡回法庭主要審理“跨行政區(qū)域的重大行政和民商事案件?！盵8]這樣看來(lái)，巡回法庭審理地方重大民商事和行政案件審級(jí)屬于最高法院一級(jí)，在未經(jīng)法律確認(rèn)的“跨行政區(qū)域”范圍內(nèi)審理案件，法律依據(jù)是否充足？我們都知道巡回法庭屬于最高人民法院的派出機(jī)構(gòu)，那其受理案件是基于當(dāng)事人上訴的自由選擇還是所有的案件統(tǒng)一上訴到最高人民法院，再由最高人民法院指定某一些案件由巡回法庭審理？按照十八屆四中全會(huì)決議起草人胡云騰先生解讀這一問(wèn)題“有利于就地解決糾紛”的用詞來(lái)看，應(yīng)該是當(dāng)事人直接上訴到巡回法庭而非最高人民法院，而巡回法庭是否受理是自主決定還是需要最高人民法院指示決定？這也是在設(shè)置巡回法庭這一制度中所需要探索的問(wèn)題。

在美國(guó)，其司法系統(tǒng)為“雙軌制”，一邊是聯(lián)邦法院，一邊是州法院，二者平行，直到聯(lián)邦最高法院。[9]聯(lián)邦法院體系將全美50個(gè)州劃分為94個(gè)聯(lián)邦地區(qū)法院轄區(qū)，這94個(gè)轄區(qū)從屬于13個(gè)聯(lián)邦上訴法院轄區(qū)，每個(gè)轄區(qū)的聯(lián)邦上訴法院，也即巡回上訴法院，負(fù)責(zé)審理從本轄區(qū)內(nèi)的聯(lián)邦地區(qū)法院上訴的案件，以及一些聯(lián)邦機(jī)構(gòu)申訴的案件。[10]在美國(guó)司法系統(tǒng)里，聯(lián)邦上訴法院是最有影響力的法院。因?yàn)槁?lián)邦上訴法院的一紙判決在覆蓋人口數(shù)以百萬(wàn)計(jì)的地區(qū)樹(shù)立先例，判決下達(dá)之后，在上訴轄區(qū)的所有聯(lián)邦地區(qū)法院必須按照聯(lián)邦上訴法院的先例來(lái)審理未來(lái)的案件。因?yàn)槊绹?guó)聯(lián)邦最高法院每年選擇聽(tīng)取的案件少于100件，聯(lián)邦上訴法院的絕大多數(shù)裁決是聯(lián)邦法律的最終詮釋。[11]《1891年聯(lián)邦巡回上訴法院法》創(chuàng)設(shè)了新的聯(lián)邦巡回上訴法院，它將受理所有來(lái)自聯(lián)邦地區(qū)法院和聯(lián)邦巡回法院的上訴；新的聯(lián)邦巡回上訴法院對(duì)涉及不同州籍公民的案件、海事案件、專(zhuān)利案件、稅收案件、非死刑案件等的判決是終審判決；但聯(lián)邦最高法院可以根據(jù)訴訟當(dāng)事人的申請(qǐng)，自由裁量決定是否對(duì)這些案件進(jìn)行復(fù)審。[12]該法第5 條還規(guī)定，以下案件可以直接由聯(lián)邦地區(qū)法院或聯(lián)邦巡回法院上訴到聯(lián)邦最高法院：涉及管轄權(quán)爭(zhēng)議的案件、捕獲案件、可能判處死刑的案件、以及有關(guān)聯(lián)邦憲法問(wèn)題、聯(lián)邦法律條約的解釋問(wèn)題、州法與聯(lián)邦法沖突問(wèn)題的案件。[13]此外，聯(lián)邦巡回上訴法院在全國(guó)擁有司法管轄權(quán)，并且其受理案件的依據(jù)并非按照地理區(qū)域劃分，而是案件涉及的領(lǐng)域。比如專(zhuān)利法，尤其是美國(guó)專(zhuān)利商標(biāo)局的申訴和來(lái)自美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)的反傾銷(xiāo)案件都是由這個(gè)法院審理的。由此可見(jiàn)，美國(guó)對(duì)于聯(lián)邦巡回法庭受案范圍和管轄權(quán)的規(guī)定是十分明確的，而這恰恰是最高院的巡回法庭所應(yīng)明確由法律確定下來(lái)的。

第三，法官等人員機(jī)構(gòu)的設(shè)置問(wèn)題。關(guān)于巡回法庭的組織，是從最高法院各審判庭抽調(diào)法官輪流到各巡回法庭審案，還是在各大區(qū)就地遴選法官建立巡回法庭，賦予其最高法院的審判職權(quán)？巡回法庭是否“巡回”，是固定駐在特定地方，還是定期輪換駐地？在2014年12月28日十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二屆會(huì)議上明確了巡回法庭的法官由最高院的各業(yè)務(wù)庭選派產(chǎn)生，按一定的時(shí)間輪流駐派巡回法庭，選派人員每一輪任期兩年左右。巡回法庭試點(diǎn)的人、財(cái)、物等仍屬于最高法院管理，即這些由最高法院選派到地方的人員，依舊保留最高法的編制、工資的計(jì)算方法等以保證其獨(dú)立性。由此看來(lái)，“巡回”并非我國(guó)古代的監(jiān)察刺史，代皇帝狩巡天下，走到哪里就斷案到哪里，而是法官“巡回”，這實(shí)質(zhì)上就是一個(gè)“派駐于某片區(qū)域并且人員定期輪換的派駐法庭”。當(dāng)時(shí)通過(guò)這個(gè)決議時(shí)的用意是為了使法院和當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展穩(wěn)定相對(duì)剝離開(kāi)來(lái)，從而打破地方行政編制的禁錮，打破地方保護(hù)主義。然而法律的連貫性與一致性保障了司法的公平公正，并且滿(mǎn)足了民眾對(duì)法律穩(wěn)定性的訴求。穩(wěn)定且可依靠的法律解釋與判決能幫助民眾計(jì)劃生活，有序地開(kāi)展生產(chǎn)活動(dòng)。這就要求法官對(duì)一定區(qū)域內(nèi)老百姓的生活與企業(yè)的生產(chǎn)建設(shè)有一定的熟悉，并且法律的應(yīng)用要反映出區(qū)域內(nèi)的既定期待與風(fēng)俗。倘若頻繁地來(lái)往不同省級(jí)行政區(qū)而且不長(zhǎng)期在一地審理案件，法官將無(wú)法充分了解當(dāng)?shù)胤?、民眾、社?huì)經(jīng)濟(jì)之間的關(guān)系。因?yàn)檠不胤ㄍシü賰赡暌桓?，其?duì)法律的解釋必定產(chǎn)生差異，這樣的不確定性會(huì)使訴訟當(dāng)事人的合理預(yù)期落空，希望按照法律規(guī)章辦事的老百姓也無(wú)從規(guī)劃未來(lái)。[14]而在美國(guó)，聯(lián)邦法官的工作是鐵飯碗。聯(lián)邦法官由總統(tǒng)任命，需要聯(lián)邦參議院同意，一旦通過(guò)就是終身任期，直至法官主動(dòng)辭職、被國(guó)會(huì)彈劾而被定罪、退休或身故。聯(lián)邦地區(qū)法院是一審法院，其案件一般由一名法官主持審判并做出判決。[15]因?yàn)槁?lián)邦上訴法院是二審法院，則采用合議制，即由奇數(shù)名法官共同審理案件并做出判決。一般案件，聯(lián)邦上訴法院的合議庭由3名法官組成，重要案件則有7人組成合議庭。[16]這在一定程度上避免了由于法官的頻繁更替而產(chǎn)生的因?qū)Ξ?dāng)?shù)厣钆c生產(chǎn)建設(shè)不熟悉造成當(dāng)事人合理預(yù)期落空的現(xiàn)象。我國(guó)的巡回法庭人員設(shè)置的初衷，在一定程度上是與此期望相矛盾的，在實(shí)際操作中，能否既兼顧了“去地方化”的設(shè)想與目的，又能使法官盡快對(duì)當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)土人情和生產(chǎn)建設(shè)盡快熟悉起來(lái)，切實(shí)地保護(hù)當(dāng)事人的利益，是這一制度實(shí)施的又一大難題。更深一步思考這個(gè)問(wèn)題，2014年12月28號(hào)的決定所體現(xiàn)出來(lái)的這種設(shè)置的最大優(yōu)點(diǎn)就是把最高法院的案件分散開(kāi)來(lái)，可以減少當(dāng)事人及其律師到北京奔走的花費(fèi)，可以把上訴分流到各個(gè)地方，到首都訴冤的人少了——減少來(lái)京上訴或申訴的信訪壓力。但是，絕不能說(shuō)在北京比起在深圳或沈陽(yáng)更容易受地方權(quán)力的干預(yù)，新增了兩個(gè)巡回法庭就可以杜絕地方權(quán)力的保護(hù)了么？實(shí)際上，巡回法庭的設(shè)置反而增大了受地方因素影響以及加劇最高法院內(nèi)部司法決策分歧的可能性。所以，在實(shí)際操作上，這是一個(gè)需要切實(shí)思考和解決的問(wèn)題。

四、設(shè)立最高人民法院巡回法庭的幾點(diǎn)建議

巡回法庭的設(shè)立是優(yōu)化中國(guó)司法職權(quán)配置的第一步，對(duì)達(dá)到完善依法治國(guó)的目標(biāo)具有重要意義。然而這一制度的實(shí)施還處在初步探索階段，沈陽(yáng)和深圳的兩個(gè)新增巡回法庭也只是在試點(diǎn)階段。打破地方保護(hù)主義的禁錮，優(yōu)化中國(guó)司法職權(quán)的配置，真正實(shí)現(xiàn)我國(guó)司法的公正還任重而道遠(yuǎn)。下面筆者將提出對(duì)于完善巡回法庭制度的幾點(diǎn)建議，以供參考。

（一）制定及完善巡回法庭制度的實(shí)施細(xì)則以及出臺(tái)相應(yīng)法律法規(guī)來(lái)規(guī)范其正常的運(yùn)行。

當(dāng)前，關(guān)于巡回法庭制度實(shí)施的文件大多是原則性的，沒(méi)有具體的實(shí)施細(xì)則，這也是眾多專(zhuān)家學(xué)者質(zhì)疑其可操作性的重要原因，也對(duì)普通的人民群眾真正能在這一制度中維護(hù)自己的合法權(quán)益造成了一定的障礙。所以，這就需要我國(guó)在立法上將其細(xì)化、具體化，真正將這一制度落實(shí)到法律規(guī)范當(dāng)中。

第一，確定最高人民法院巡回法庭的層級(jí)和審級(jí)問(wèn)題。雖然一些權(quán)威人士表明巡回法庭屬于最高院的派出機(jī)構(gòu)，在審級(jí)上等同于最高法院，其判決也相當(dāng)于最高法院的判決，但是筆者認(rèn)為，要真正實(shí)現(xiàn)設(shè)立巡回法庭防止司法領(lǐng)域地方保護(hù)主義，應(yīng)該賦予巡回法庭行使相當(dāng)于高級(jí)法院的一審管轄權(quán)，直接面對(duì)并審理跨行政區(qū)域重大行政案件和民商事案件。中國(guó)政法大學(xué)訴訟法學(xué)研究院副院長(zhǎng)顧永忠認(rèn)為：“如果巡回法庭不能行使一審管轄權(quán)，那些“跨行政區(qū)域重大行政案件和民商事案件”的一審還是要由各高級(jí)法院管轄，二審才能到最高法。在此情形下，設(shè)立巡回法庭與目前的現(xiàn)狀相比并無(wú)太大區(qū)別?！盵17]而由巡回法庭直接行使某些重大跨區(qū)域案件的一審管轄權(quán)，則可有效防止各高級(jí)法院在審理這類(lèi)案件時(shí)可能發(fā)生的地方保護(hù)主義?；诖?，可以在立法上做如下修改：巡回法庭屬于最高院的派出機(jī)構(gòu)，在層級(jí)上和最高院屬于同一級(jí)別，巡回法庭與各高級(jí)法院在審判管轄權(quán)上的關(guān)系，在橫向上是平級(jí)關(guān)系；在縱向上是平行關(guān)系，即巡回法庭只受理“跨行政區(qū)域重大行政案件和民商事案件”，其他行政案件和民商事案件仍由各高級(jí)法院管轄，兩者互不影響，獨(dú)立審判。[18]

第二，確定巡回法庭的受案范圍?！稕Q定》明確指出，最高法院巡回法庭負(fù)責(zé)審理跨行政區(qū)域的重大行政和民商事案件。由此可見(jiàn)，符合巡回法庭的受案范圍應(yīng)該為兩大類(lèi)：一類(lèi)是，一審裁判由高級(jí)人民法院作出，當(dāng)事人提出上訴的民商事和行政、要由最高法作出終審裁判的案件。第二類(lèi)是，已經(jīng)由高級(jí)人民法院作出終審裁判，當(dāng)事人不服要到最高法申訴的行政和民商事、符合最高法啟動(dòng)再審程序的案件?；诠P者之前在審判管轄權(quán)問(wèn)題上的建議，故其受案范圍應(yīng)還有第三類(lèi)：即巡回法庭派駐區(qū)域內(nèi)跨行政區(qū)域的重大的行政和民商事一審案件。在司法實(shí)務(wù)上，這類(lèi)案件不多，但是把其審判管轄權(quán)歸于巡回法庭，能夠真正的對(duì)實(shí)現(xiàn)司法的“去地方化”起到重要的作用。行政訴訟也就是“民告官”案件，立案難、審理難的現(xiàn)象比較突出，地方法院的日常辦公、人員工資都需要地方財(cái)政的撥款，這就導(dǎo)致“民告官”某種程度受到了地方行政機(jī)關(guān)的牽制。重大民事案件也如此，經(jīng)常與地方經(jīng)濟(jì)利益息息相關(guān)，比如如果案件涉及地方重點(diǎn)保護(hù)企業(yè)，有的地方行政機(jī)關(guān)也會(huì)出面協(xié)調(diào)。所以，有人曾經(jīng)講過(guò)，個(gè)別“民告官”案件和重大民事案件，是管轄權(quán)決定了官司的審判結(jié)果?？鐓^(qū)域的“巡回法庭”能有效解決“管轄權(quán)決定官司審判結(jié)果”這個(gè)問(wèn)題。

第三，最高法需要細(xì)化巡回法庭的立案受理標(biāo)準(zhǔn)。比如行政案件的立案受理標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該取決于社會(huì)影響有多大，也就是確定這里所說(shuō)的“重大”的標(biāo)準(zhǔn)；民事案件一方面取決于社會(huì)影響，一方面還要考慮涉案金額的問(wèn)題，建議最高法制定一些專(zhuān)門(mén)的細(xì)則來(lái)明確立案受理的標(biāo)準(zhǔn)。[19]

（二）提高巡回法庭處理案件的能力和司法效率。

第一，要加強(qiáng)巡回法庭的隊(duì)伍建設(shè)。首先，要加強(qiáng)法官的業(yè)務(wù)素質(zhì)能力培訓(xùn)，巡回法庭的法官是由最高院指派的，人員編制上屬于最高人民法院，而對(duì)于巡回法庭當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)土人情和生活生產(chǎn)狀況不一定很熟悉，所以，指派的法官要盡快熟悉當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)生活等各方面的狀況，以此充分保障當(dāng)事人的合理預(yù)期和合法權(quán)益。其次，案件執(zhí)行人員也要提高業(yè)務(wù)素養(yǎng)和法治觀念，巡回法庭雖然隸屬于最高人民法院，其法官也由最高人民法院指派產(chǎn)生，但其執(zhí)行過(guò)程中的工作人員不可避免的還是大部分為當(dāng)?shù)氐娜藛T，能否真正做到實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人的實(shí)質(zhì)正義，把案件判決具體落實(shí)需要執(zhí)行人員提高其司法執(zhí)行的效率，這也是設(shè)置這一制度在“去地方化”過(guò)程中的程序上的關(guān)鍵一環(huán)。

第二，簡(jiǎn)化案件審理的一些程序性問(wèn)題，切實(shí)提高司法的運(yùn)作效率。由于我國(guó)當(dāng)前社會(huì)矛盾復(fù)雜以及案件的多樣性和不確定性等因素，巡回法庭所要處理糾紛的整體難度、數(shù)量也會(huì)必然增加，很容易陷入到美國(guó)式的“案件負(fù)荷危機(jī)”。故筆者建議可以對(duì)一些爭(zhēng)議不大的案件，采取書(shū)面審理的方式，由原被告雙方提供書(shū)面辯論。巡回法庭也可以根據(jù)一些具體的情況，適當(dāng)減少案件的辯論時(shí)間。[20]

（三）增加最高人民法院巡回法庭財(cái)政和物力保障。

最高人民法院應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)巡回法庭的特點(diǎn)和辦案的具體情況，明確其辦案經(jīng)費(fèi)，新的《訴訟費(fèi)用交納辦法》出臺(tái)后，法院的辦案經(jīng)費(fèi)更顯捉襟見(jiàn)肘，所以不解決財(cái)力支持，巡回審判就只能寫(xiě)在紙上，掛在嘴上，[21]很難擺脫地方財(cái)政的禁錮。筆者建議，最高人民法院可以制定巡回法庭辦案經(jīng)費(fèi)和人員工資的細(xì)則，在預(yù)算中明細(xì)出這一項(xiàng)，專(zhuān)款專(zhuān)用，及時(shí)劃撥，以確保巡回法庭的物力保障。

五、結(jié)語(yǔ)

最高法設(shè)立巡回法庭這種模式的進(jìn)一步推廣值得更深層次的討論和研究，因?yàn)槟壳皟蓚€(gè)巡回法庭的設(shè)置只是個(gè)開(kāi)端，而如何識(shí)別可能存在地方保護(hù)主義這一潛規(guī)則影響的案件，并不容易。不能將所有的原被告分屬兩省的案件都收歸巡回法庭審理，因?yàn)榘讣窟^(guò)大，巡回法庭無(wú)法應(yīng)對(duì)，而地方保護(hù)主義又屬于潛規(guī)則，現(xiàn)行法律、司法解釋當(dāng)中無(wú)從明確、細(xì)化，需要巡回法庭在試點(diǎn)的過(guò)程中探索具體的、可操作的識(shí)別規(guī)則。但在實(shí)現(xiàn)優(yōu)化我國(guó)司法資源配置的前路上這是第一步，也表現(xiàn)了我國(guó)走上現(xiàn)代司法道路的決心。接下來(lái)的重心應(yīng)放在如何設(shè)計(jì)好巡回法庭審判制度的相關(guān)法律規(guī)范，完善法官任免機(jī)制。使這一制度的設(shè)立能真正的發(fā)揮其在理論與實(shí)踐上的價(jià)值，減少行政機(jī)關(guān)對(duì)司法的干擾，保障人民法院依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)，切實(shí)維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，維護(hù)法律的公正實(shí)施。

[注釋]

[1]參見(jiàn)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，資料來(lái)源于：http：//www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201410/28/t20141028_3795791.shtml，最后訪問(wèn)日期：2015-1-6.

[2]資料來(lái)源為：http：//news.sina.com.cn/c/2014-12-29/051931338119.shtml，最后訪問(wèn)日期：2015-1-6.

[3]王騰騰，張樂(lè).巡回法庭打破地方保護(hù)確保獨(dú)立審判[N].南方日?qǐng)?bào)，2014-10-25（003）.

[4]參見(jiàn)2014年最高人民法院工作報(bào)告，資料來(lái)源：http：//baike.baidu.com/link？url=PaLWJlCfBdVtFdcY5LGxxbfmbVx9JI1dQ2XrhQP5NrSeiHaPRj9hLnId7OvszuE7Zr5QXwZ9Ykn1HYEVzo_Rra 最后訪問(wèn)日期：2015-1-6.

[5]參見(jiàn)《季衛(wèi)東：最高法設(shè)巡回法庭旨在為何》，資料來(lái)源：http：//opinion.caixin.com/2014-10-25/100743136.html？utm_source=mail.caixin.com&utm_medium=referral&utm_content=caixin_news_mail&utm_campaign=caixin最后訪問(wèn)日期：2015-1-6.

[6]郝麗芳，美國(guó)聯(lián)邦司法政治研究[J].南開(kāi)大學(xué)，2013（6）：10-12.

[7]郝麗芳，美國(guó)聯(lián)邦司法政治研究[J].南開(kāi)大學(xué)，2013（6）：10-12.

[8]參見(jiàn)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，資料來(lái)源于：http：//www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201410/28/t20141028_3795791.shtml，最后訪問(wèn)日期：2015-1-6.

[9]任東來(lái)，胡曉進(jìn).在憲政舞臺(tái)上一美國(guó)最高法院的歷史軌跡[M].北京：中國(guó)法制出版社，2006.

[10]任東來(lái)，胡曉進(jìn).在憲政舞臺(tái)上一美國(guó)最高法院的歷史軌跡[M].北京：中國(guó)法制出版社，2006.

[11]任東來(lái)，胡曉進(jìn).在憲政舞臺(tái)上一美國(guó)最高法院的歷史軌跡[M].北京：中國(guó)法制出版社，2006.

[12]Joan Biskupic，Elder Witt，Guide to the U.S.Supreme Court，Congressional Quarterly Inc，1997，p1025.

[13]Joan Biskupic， Elder Witt，Guide to the U.S. Supreme Court，Congressional Quarterly Inc，1997，p1025.

[14]資料來(lái)源于：http：//www.nandu.com/nis/201412/08/303346.html 最后訪問(wèn)時(shí)間為：2015-1-6.

[15]任東來(lái)，胡曉進(jìn).在憲政舞臺(tái)上一美國(guó)最高法院的歷史軌跡[M].北京：中國(guó)法制出版社，2006.

[16]任東來(lái)，胡曉進(jìn).在憲政舞臺(tái)上一美國(guó)最高法院的歷史軌跡[M].北京：中國(guó)法制出版社，2006.

[17]資料來(lái)源：http：//news.sina.com.cn/c/2014-12-29/051931338170.shtml 最后訪問(wèn)日期：2015-1-7.

[18]資料來(lái)源于：http：//news.sina.com.cn/c/2014-12-29/051931338170.shtml 最后訪問(wèn)時(shí)間：2015-1-7.

[19]參考：陳光中：巡回法庭立案受理標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)細(xì)化 資料來(lái)源于：http：//news.mnwww.com/ent/20141211/66056.html 最后訪問(wèn)日期：2015-1-7.

[20]王鳳山.我國(guó)巡回審判制度及最高法院設(shè)立巡回法庭相關(guān)問(wèn)題之建議[J].中國(guó)律師，2014（6）：3.

[21]王鳳山.我國(guó)巡回審判制度及最高法院設(shè)立巡回法庭相關(guān)問(wèn)題之建議[J].中國(guó)律師，2014（6）：3.

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